宅基地分配的制度結構、現狀檢討與立法表達*

管洪彥

宅基地制度是中國特色土地制度體系中最為獨特的組成部分。隨著深化改革的步伐逐步向縱深推進，宅基地制度改革，特別是宅基地“三權分置”已經成為土地改革領域中的熱點問題。作為宅基地制度體系的入口，宅基地分配制度改革顯然是系統化推進宅基地制度改革的基礎性環節。而且，宅基地分配制度與放活宅基地使用權、激活宅基地要素資源效率的“三權分置”改革關系密切。“從深層次考慮，農戶宅基地取得難、粗放利用和閑置、退出困難、需求增長等問題都與現行宅基地的分配政策有關?！雹夙n松：《宅基地立法政策與宅基地使用權制度改革》，載《法學研究》2019 年第6 期。因此，宅基地分配制度設計的科學性與否直接影響到宅基地制度系統改革的整體效果，其重要性不容忽視。我國現行宅基地分配制度還帶有計劃經濟時代的部分特征，存在著集體經濟組織成員身份認定標準模糊，無償分配制度客觀上難以落實，一戶多宅、超標準使用等造成土地資源浪費現象嚴重，城鄉之間的土地要素資源流通不暢等諸多問題，難以適應發展社會主義市場經濟推進土地要素資源市場化配置的現實需求。因此，在我國已經進入新發展階段的歷史背景下，深化宅基地制度改革，亟須在新發展理念引領下，遵循市場化和法治化的路徑對宅基地分配制度進行全面改革。本文擬在揭示我國現行宅基地分配制度結構的基礎上，對難以適應經濟社會發展需要的宅基地分配制度進行深度檢討，并在此基礎上提出優化和完善宅基地分配制度的思路。

一、宅基地分配制度結構的復合性

（一）宅基地分配是農戶原始取得宅基地使用權的必經程序

宅基地分配是指農村集體經濟組織成員以戶為單位，依照法定的條件和程序提出宅基地分配申請，由農村集體經濟組織將宅基地分配給符合申請條件的戶的制度。宅基地分配是農戶原始取得宅基地使用權的必經程序。因此，嚴格意義上的宅基地分配應該表述為宅基地使用權的分配。宅基地使用權的取得方式可分為原始取得和移轉取得。兩種方式存在明顯不同：原始取得系基于成員身份，通過以戶為單位申請、政府審批取得，屬于在集體土地所有權上原始取得宅基地使用權。移轉取得則是通過轉讓、贈與等方式，依據民事法律行為從其他主體處繼受取得宅基地使用權，系基于他人的物權變動而取得，應當遵循物權的變動模式。宅基地使用權的兩種取得模式，反映了不同的法律政策考量，也決定了其制度設計必然存在差異?；谡丶缲撝Ｕ限r民基本居住權益，維護農村社會穩定的政治使命，宅基地分配理應受到公權力的適當干預，以保證宅基地分配過程中的公平公正，防止市場機制調節下對弱勢群體基本居住權益的侵害。宅基地使用權的移轉取得以雙方意思表示為基礎，較多地反映了雙方對產權交易的自由選擇。同時，從理性經濟人角度看，農民不會輕易為了眼前利益放棄作為家庭生存保障的宅基地，流轉宅基地使用權已經過理性考慮，是更好地實現自身利益的選擇。因此，在宅基地使用權移轉取得中應減少政府干預，更加注重發揮市場在資源配置中的作用。通過區分宅基地取得方式，適度放活宅基地流轉使用，在堅持農村集體土地所有權不變、保持宅基地居住保障功能的基礎上，最大限度釋放宅基地中蘊含的財產價值，實現宅基地要素資源更為高效的市場化配置，進而實現農村社會穩定、農民收入增加、土地資源配置效率提升的多元目標。

宅基地分配制度擔負著雙重功能：一是解決農民的居住保障。農村集體經濟組織成員基于居住保障無償、定量取得宅基地，確保了每戶成員都有棲身之所。二是確保通過安居實現樂業。宅基地的根本目的是安居，這一功能必須真正意義上實現。因此，宅基地使用權不得被抵押、轉讓或強制執行，這雖然抑制了其財產屬性，但是保障了農民不因意外的經濟危機而流離失所，并導致安居樂業難以實現。有學者指出，宅基地的不可交易性決定了按戶分配一處宅基地的有效性。②參見孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，載《法學評論》2005 年第4 期。這種觀點顯然指向的是宅基地的原始分配取得制度。但是，應該基于宅基地使用權原始取得和移轉取得兩種模式背后法律政策考量的不同，對宅基地使用權的制度設計進行有針對性的制度安排。本文中所探討的宅基地分配指向的是宅基地使用權的原始分配取得，其本質上是農戶原始取得宅基地使用權的程序。為對宅基地分配制度進行科學制度和規范設計，首先應該廓清宅基地分配制度結構的基本屬性。

（二）宅基地分配的制度結構具有復合性

作為社會主義公有制背景下，為實現“居者有其所”的特定政治目標而設計的有中國特色的制度安排，宅基地分配的制度結構具有不同于大陸法系用益物權變動的內在特別性。突出的表現之一就是宅基地分配的制度結構具有復合性，具體表現在，宅基地分配制度橫跨公法、私法、社會保障法三個法域，宅基地分配制度也就細分為宅基地分配私法制度、公法制度和社會法制度。涉及領域的多元性、利益沖突的復雜性等原因決定了宅基地分配制度遠比承包地制度更為復雜。宅基地分配制度之所以橫跨三個法域，根本是由土地這種最基本的生產資料的本質屬性決定的。土地是一種同時具有公共性和私人性的特殊物品，這種彈性特性稱為公私兼容性。③參見甘藏春等：《當代中國土地法若干重大問題研究》，中國法制出版社2019 年6 月版，第42 頁。當然，制度結構的復合性也是由宅基地所承擔的特殊功能決定的。

從私法視角觀察，宅基地制度，特別是宅基地使用權制度可以從民事權利的視角展開，《民法典》物權編中主要貫穿了該邏輯主線，但是，《民法典》中對宅基地使用權制度并沒有進行充分的立法建構。宅基地制度體系由宅基地所有權制度，宅基地使用權主體制度，宅基地使用權取得、變更、消滅，宅基地使用權權能制度等制度構成，在現代民法更加注重發揮物的使用效率目標的背景下，宅基地使用權制度在宅基地制度體系中居于更為優越的地位。宅基地所有權制度和使用權制度又分別圍繞這兩種制度的權利主體、權利客體、權利內容、權利變動、權利行使、權利救濟等制度展開，這顯然是遵循了私法權利制度的基本構造體系，其中宅基地使用權的取得制度屬于分配制度的內容。

從公法視角觀察，宅基地分配制度主要由申請制度、審批制度等構成，特別是在審批階段涉及到公法權力的內容，關涉到公權力對私權利的干預。宅基地不僅僅是特定范圍內的農民集體成員集體享有的集體所有權的客體，本質上還是一種公共產品。這決定了宅基地分配制度中不能僅僅按照成員集體內部的民主決議機制完成，更不能僅僅依靠市場機制進行配置，宅基地分配還必須要充分考量公權力機關的有效干預，公權力有效干預下的宅基地分配制度可以更好地實現宅基地制度的社會功能。否則，有可能因為市場機制在配置產權方面任意性導致公共利益的受損和損害弱勢群體的利益。有觀點指出：“宅基地的分配必須服從國家土地管理意志。宅基地供應必須隨著人口和經濟的發展而合理、有序地進行?！雹苊锨趪骸段餀喾ㄩ_禁農村宅基地交易之辯》，載《法學評論》2005 年第4 期。最近，農業農村部、自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6 號）中對各部門在宅基地審核批準權責劃分作了明確規定，充分展現了宅基地分配制度具有較強的公法屬性。

從社會保障法角度觀察，我國宅基地分配制度還擔負著集體成員的社會保障功能，體現了對農民集體成員居住權的基本社會保障?！稗r民的私有住宅與集體公有的地基形成了中國特色的農民住宅制度，其中所涉權利相當復雜，不是宅基地‘用益物權’之簡單闡釋?！薄敖庾x農民宅基地上的權利，不僅要從農民住宅所有權、地基使用權角度進行闡釋和分析，同樣，亦須從農民居住權保障角度進行闡釋?！雹萼嵣性骸墩厥褂脵嘈再|及農民居住權利之保障》，載《中國法學》2014 年第2 期。宅基地分配制度的社會保障屬性根本上源于農民集體所有權的社會保障屬性?！稗r民集體土地所有權的建立就是為了以農村土地給農民集體成員提供基本的社會保障。”⑥同前注①。我國目前的宅基地分配制度之所以呈現出如此明顯的非私權屬性，且呈現出強烈的公權力行使屬性，根本的原因就在于宅基地分配制度較多地考量了宅基地的社會保障功能，呈現出對農民集體成員居住權的額外關照，這就促使宅基地分配制度呈現出社會保障法屬性。

總之，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的結構具有復合性，這些都是導致宅基地分配制度異常復雜的原因之一。宅基地分配制度的復雜性具體體現在其橫跨公法、私法和社會法三大法域的復雜樣態，這也是宅基地分配制度改革難度大、推進慢，以至于導致整個宅基地制度改革都難以推進的重要原因之一。目前，我國尚處于社會主義初級階段，雖然宅基地中蘊含的財產價值屬性愈發強烈地得以釋放，但是，現行宅基地分配制度還肩負著較強程度的社會保障屬性。隨著城鄉融合發展程度的日益拓深，宅基地的經濟效益功能也將逐步得到進一步激發和釋放。全面深化改革以及構建更加完善的要素市場化配置體制機制必然要求市場在宅基地資源配置中起決定性作用，這就意味著我國的宅基地分配制度改革必然要在多種價值沖突協調的復雜過程中漸進推進。

二、宅基地分配制度的運轉現狀與檢討

自新中國成立以來，我國的宅基地制度結構經歷了從宅基地所有權與使用權“兩權合一”到“兩權分離”，再到探索宅基地“三權分置”的歷程。不同歷史階段，宅基地的分配方式和制度設計目標并不完全一致。建國初期，宅基地分配在高強度的政治運動下進行，通過革命手段快速地實現了宅基地所有權的私有化，保障了廣大農民群眾的居住權益，實現了幾千年來居者有其所的目標。高級合作社和人民公社時期，土地所有權和宅基地使用權“兩權分離”，宅基地主要實行按需分配，一戶一宅，較多反映了計劃經濟時代的背景，與城鄉二元分割、農業支持工業的形勢相適應，滿足了當時社會經濟條件下農民住房保障、社會穩定的需要。有學者認為：“強管制、弱產權”的宅基地制度運行與制度安排初衷相背離，出現管制失效和財產權的自我強化。⑦參見劉守英：《產權與管制——中國宅基地制度演進與改革》，載《中國經濟問題》2019 年第6 期。目前運行的宅基地分配制度也面臨著諸多窘境，具體表現為宅基地分配的無償分配、“一戶一宅”等基本規則實際上已經難以實現。

（一）宅基地資源緊張，無償分配難以實現

宅基地資源日益緊張，許多地區無地可分。隨著社會經濟發展，我國土地資源日益緊張。為加強耕地保護，提高土地利用效率，我國實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持土地用途管制，嚴格禁止土地“非農化”“非糧化”。受到土地規劃管控、基本農田保護、建設用地指標缺乏等因素影響，許多地區實際上已經沒有土地可作為宅基地分配，現行的宅基地分配制度名存實亡。主要體現在：東部經濟發達地區以及大城市周邊的農村地區，隨著城鎮化水平提升和城市化規模的擴張，建設用地資源愈發緊張，對建設用地資源的市場化配置的需求不斷提升。宅基地無償分配制度與土地資源的市場化配置背道而馳，實際上很多地區的宅基地分配制度已經根本無法實現。隨著宅基地資源財產價值的日益凸顯，宅基地無償分配制度還受到多方的擠壓。集體經濟組織成員具有強烈的對外流轉宅基地使用權的動機，城市的市民基于改善居住條件和高房價壓迫等多種原因產生了強烈的在農村租賃和購買宅基地的動機。結果，很多經濟發達地區的農村開始在宅基地初始分配中已經開始引入競價機制，這意味著通過事實宣告了無償分配制度在這些地區的客觀終結。可見，目前，我國《土地管理法》等法律中確認的宅基地使用權無償分配制度客觀上已經難以實現。

（二）“一戶多宅”嚴重，宅基地資源浪費嚴重

雖然立法中強調“一戶一宅”，但是，“一戶多宅”現象嚴重。“現行法只規定了分配取得機制，并未規定退出機制，加上長期執行中政策變化或執行偏差的存在，不同程度地出現了以‘一戶多宅’‘面積超標’為表現形式的‘超額’占有使用宅基地的情形?！雹嗨沃炯t：《鄉村振興背景下的宅基地權利制度重構》，載《法學研究》2019 年第3 期。我國目前實行宅基地無償分配使用制度，讓農民產生了“不占白不占”的心理，農民積極動用各種社會資源申請和保留宅基地，加劇了宅基地資源的浪費。⑨參見前注①。隨著宅基地的閑置、空閑宅基地不斷增多，造成宅基地浪費現象嚴重。宅基地中蘊含的豐富的財產價值未能得以真正顯化和釋放，導致大量宅基地資產事實上處于低效的配置狀態。根據現行的立法和各地的實踐做法，我國的宅基地分配制度一般與戶籍密切掛鉤，導致很多農民即便在城鎮買房，甚至是定居后也不愿遷出原來的農村戶籍。就算農民事實上離開了農村，也不愿意放棄宅基地、承包地以及其他農村集體資產，農民在城鄉“兩頭跑”的現象非常普遍，這顯然不利于農村人口的城鎮化，更不利于實現真正意義上的城鄉融合發展。

（三）涉農系統改革沖擊現有分配制度

十八大以來，農村各項改革全面深入推進，各種涉農改革措施對現有宅基地分配制度構成了沖擊。2019 年新修訂的《土地管理法》已經允許集體經營性建設用地入市。這意味著將逐步改變過去集體經營性建設用地使用權難以和國有土地上建設用地使用權實現“同地同權”市場化配置的現象。集體經營性建設用地入市等改革將較高地提升集體經營性建設用地使用權的市場價值，直接影響到同樣作為集體建設用地使用權的農民的宅基地使用權的權利觀念和權利預期，激發農民的宅基地分配使用觀念和權利預期，無宅基地、多占超占等歷史遺留問題引發的矛盾將更加凸顯。

可見，現行宅基地無償分配、“一戶一宅”制度已經落后于全面深化農村土地制度改革的現實需要。修改后的《土地管理法》已經對宅基地分配制度作出了適當調整，但是，仍然難以適應全面推進鄉村振興和實現農業農村現代化的現實需求，亟需根據社會需求對其進行與時俱進的理性構建。

三、宅基地分配制度的立法表達

我國已經進入注重高質量發展的新發展階段，這就要求將新發展理念貫穿于整個宅基地制度改革的始終。從宅基地分配制度改革的視角觀察，應該從宅基分配制度的基本原則、邏輯主線和制度設計三個層面優化和完善宅基地分配制度體系。

（一）宅基地分配制度改革的基本原則

1.市場化配置和適度管控結合原則。土地資源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈現出明顯的排他性和競爭性特點，這意味著政府不能無限制地介入土地利用活動。同時，政府在提供與土地有關的公共物品或者公共服務時，需要充分利用市場手段和機制，以提高供給效率。另一方面，土地資源具有公共屬性，決定了它不是一種簡單的私人物品或者商品。土地的政策與法律制度設計，必須關注并反映其公共性特征。宅基地資源作為土地資源的重要組成部分，同樣具有私人性和公共性。宅基地分配制度設計需要同時反映上述兩種屬性，既不能完全交給市場配置，又需要公權力管控適度。因此，在宅基地分配制度改革中需要堅持市場化配置和適度管控相結合的原則，正確處理好私權利和公權力的關系，進而實現既滿足集體經濟組織成員的居住保障，又能釋放宅基地要素資源財產價值的雙重目標。

2.政府管理和成員自治結合原則。宅基地資源不僅事關農民切身利益，也關系到糧食安全、農村社會穩定等公共利益，因此，政府加強對宅基地分配的適當管理具有其正當性。按照《民法典》的規定，宅基地歸屬于特定社區范圍內的集體成員集體所有，宅基地使用權歸屬于戶以及戶內的集體經濟組織成員享有。在農村集體經濟組織內部進行宅基地使用權分配過程中，充分尊重集體經濟組織成員自治具有其法理正當性。我國目前的宅基地分配制度更強烈地反映了政府管控，極少體現農村集體經濟組織成員的自主選擇，以至于部分地區的改革出現了嚴重侵害農民意愿，侵害農民財產權益的情況。改革實踐也已證明，凡是很好地實現了政府管控和成員自治的有機結合的地區，其改革效果就明顯，如江西余江、四川瀘州的宅基地分配制度改革既堅持了制度底線，確保了公共利益和糧食安全，又發揮了成員自治的作用，激發了集體成員參與宅基地分配的積極性，取得了很好的效果。因此，堅持政府管理和成員自治結合原則推進宅基地分配制度改革至關重要。

3.因地制宜有序推進原則。我國地域廣闊，各地的資源稟賦不同，宅基地資源的充裕和緊張程度差別較大，經濟社會發展水平也差別較大。對于沒有爭議的基本理念、基本原則、政策底線等可以由國家層面的統一立法或政策規范。但是，具體制度卻不宜制定全國統一的方案，應允許各地進行差別化探索?？傊胤峙渲贫雀母镏?，應該堅持因地制宜推進改革的原則，由國家層面確立改革底線和基本原則，具體制度設計則應該尊重各地實際。

（二）建構和完善宅基地分配制度的邏輯主線

基于宅基地分配制度結構的復合性，建構和完善宅基地分配制度理應反映私法、公法和社會法融合的復合屬性。私法屬性應該以農戶資格權的行使和宅基地使用權的得喪變更為主線展開。公法和社會法屬性應該主要沿循申請審批的邏輯主線展開。

一方面，從私法的視角，應該從集體經濟組織成員權和用益物權的雙重視角對宅基地分配制度進行體系化構建。首先，宅基地分配制度反映了集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間成員與團體的團體法律關系。為此，從私法視角觀察，應該以農戶資格權行使為主線建構和完善宅基地申請制度。宅基地申請反映了農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織之間的內部法律關系，本質上是成員和團體的關系。宅基地申請是農村集體經濟組織成員以戶為單位向所在的農村集體經濟組織提出申請請求分配宅基地的行為，即行使農戶資格權的行為。農戶資格權本質上是農村集體經濟組織成員權體系中的類型之一，農戶資格權的行使是農村集體經濟組織成員權在宅基地分配階段的具體體現。因此，應從農戶資格權的主體、內容、變動規則（產生、變更、消滅）、行使和救濟對宅基地申請制度進行系統化制度設計。從私權的動態運轉視角觀察，宅基地分配制度還可以沿循著宅基地使用權線索展開，包括：宅基地使用權的主體、客體與內容；宅基地使用權的取得、變更和消滅；宅基地使用權行使和救濟。其中，宅基地使用權的取得本質上就是宅基地分配制度規范之內容。

另一方面，從宅基地行政管理視角，應該以審批權的行使為主線建構和完善宅基地審批制度。宅基地審批制度反映了國家對宅基地申請行為（即農戶資格權的行使行為）、集體分配宅基地行為（即集體所有權行使行為）的管控。從公法的視角觀察，宅基地審批制度屬于行政許可行為，應該圍繞宅基地審批主體、審批依據、審批標準、審批程序、審批結果等展開，建構起科學的審批制度和規范體系。

在上述兩條主線交叉行使過程中，農戶資格權得到行使，農民“住有所居”的權利得以實現。農戶取得宅基地使用權，本質上就是宅基地使用權的原始取得。國家對宅基地申請進行了管控，土地資源分配的規范有序得以實現。這兩條主線，前者反映了私法中農村集體經濟組織成員權利的運轉規則和宅基地使用權的運行機理，后者反映了公法中國家機關行政許可權力的運轉規則，本質上反映了宅基地分配過程中私權利和公權力的互相配合和制衡。在對宅基地分配制度設計過程中，應該注意私權利和公權力配置的平衡，并按照各自分工，協同規范宅基地分配秩序。

（三）細化宅基地分配的制度設計

1.原則上實行“一戶一宅”，積極探索“戶有所居”?！耙粦粢徽笔俏覈胤峙渲胸瀼氐幕疽巹t之一。學界和實務界對于該制度的存廢觀點不一。筆者認為，在我國現行經濟社會背景下，“一戶一宅”原則是為我國現行《土地管理法》確認的重要原則，該原則對于實現節約集約用地、保護土地資源和糧食安全具有非常重要的意義。多數農村地區仍應堅持“一戶一宅”，以切實保障農民“戶有所居”的權利。理論和實踐中對宅基地“一戶一宅”內涵的認識觀點不一。有觀點認為，《土地管理法》強調的是農村村民一戶只能擁有一處宅基地，而非只能申請一處宅基地，從立法原意看，其目的在于將中發〔1997〕11 號文件中關于“鄉村建設要盡量不占或者少占耕地、節約使用土地的要求”上升為法律，防止耕地被過度占用，而如果只限制村民申請，而不限制因繼承擁有兩套宅基地或者不限制非農村村民因繼承擁有宅基地，該立法原意顯然無法實現。⑩參見張紅宇：《新型城鎮化與農地制度改革》，中國工人出版社2014 年12 月第1 版，第83-84 頁。有觀點認為：“‘一戶一宅’的本質意義并非一戶一處宅基地，而是保障農戶的居住權。”?李鳳章：《宅基地資格權的判定和實現——以上海實踐為基礎的考察》，載《廣東社會科學》2019 年第1 期。雖然現行《土地管理法》中規定一戶只能擁有一處宅基地。但是，“一戶一宅”所指向的僅是宅基地分配階段，還是也適用于宅基地分配后的保有階段，政策表達并不一致。?國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（2010）指出：“一戶一宅”是指“農村居民一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地”。筆者認為，應該堅持科學和理性的觀點準確把握立法中“一戶一宅”的真實內涵。立法中的“一戶一宅”應該是指在宅基地分配階段，一戶只能申請一處符合規定面積的宅基地。但是，在宅基地保有階段卻不宜受到“一戶一宅”的限制。宅基地具有社會保障性和財產價值性的復合屬性。宅基地的兩種屬性在不同地區、不同階段的宅基地上可能表現的程度不同，但是，兩種屬性在宅基地是和諧共生的，而不是非此即彼的對立關系。宅基地分配強調成員的身份性、取得無償性，旨在突出宅基地的保障性功能，但是這并不能否認宅基地使用權的財產屬性。農村集體經濟組織成員以戶為單位經過法定分配程序取得的宅基地使用權為用益物權，屬于農民的私有財產權，不宜在欠缺足夠正當性的基礎上過度限制。“一戶一宅”正是基于節約宅基地資源等法律政策考量。但是，農戶通過本集體經濟組織內部的農房買賣而事實上取得的占用范圍內的宅基地使用權，沒有理由否定其合法性。本集體經濟組織的農戶通過繼承也可以形成一戶多宅的情形。因此，基于法理和現實的綜合考量，立法中不應該、客觀上也難以禁止農戶事實上保有兩處以及以上的宅基地。更為可行的是，進一步完善“一戶一宅”制度，加強宅基地管理，積極引導農民通過有償退出等方式節約宅基地，而非冒著背離法理之風險，絕對禁止農戶保有多處宅基地。值得關注的是，目前，隨著土地資源的日益緊張，我國很多地區“一戶一宅”的實現方式已經發生了變化。地方實踐中“一戶一宅”已經演變為“戶有所居”等多種形式。有學者指出：“一戶一宅的新增宅基地分配制度在城鄉接合部、城中村等地區有可能逐漸淡出歷史舞臺。”?田傳浩：《宅基地是如何被集體化的》，載《中國農村經濟》2020 年第11 期。未來應該進一步探索“一戶一宅”的多種實現形式，逐步建立多種形式的保障“戶有所居”的規則。但是，在現階段原則上應該實行“一戶一宅”，并在此基礎上積極探索“戶有所居”的多種實現形式。

2.原則上堅持無償分配，積極探索有償使用。實務界對宅基地分配是有償還是無償存有爭議。理論界對是否有償使用也存在較大爭議。有觀點認為，對保障基本居住的宅基地部分繼續采用無償取得制度，而對超標多占的宅基地可以采取累進制計算使用費。有觀點認為，在符合土地利用規劃土地用途管制的前提下，設立宅基地使用權時是否有償，雙方均可以協商確定，國家不宜干預過多。?參見王崇敏：《宅基地使用權制度現代化構建》，法律出版社2016 年9 月第1 版，第154 頁。有學者認為，宅基地資格權是通過集體成員權而分享其在集體所有權中的固有居住利益，不存在因享有自己利益而付費的問題，故原則上只能無償取得。?參見張力、王年：《“三權分置”路徑下農村宅基地資格權的制度表達》，載《農業經濟問題》2019 年第4 期。也有學者指出，宅基地有償使用制度是解決目前超占宅基地一戶多宅問題的有效途徑，不會過度加重農民的負擔，而且能提高宅基地利用的效率。?參見高圣平：《宅基地制度改革政策的演進與走向》，載《中國人民大學學報》2019 年第1 期。有學者指出，應該變宅基地無償分配為有償取得，改革成員權獲得宅基地制度，讓宅基地進入土地市場。?參見劉守英：《土地制度與中國發展》，中國人民大學出版社2018 年10 月第1 版，第80 頁。筆者認為，在我國多數地區，宅基地分配中的無償分配原則上應該堅持。其一，宅基地無償分配是農民集體所有的重要體現，農民集體所有的本質是一定社區范圍內的本集體成員集體所有。集體經濟組織成員基于成員權的行使對本屬于自己財產的使用還需要支付代價有悖法理。但是，在宅基地資源極其稀缺的地區，也可適當引入有償使用的市場調配機制。其二，宅基地無償分配的目的就是為了實現農民居者有其所，完全采納有償分配則有違宅基地分配制度的初衷，可能侵害農民尤其是弱勢群體的利益，造成新的不公平。其三，從實踐情況看，試點地區農民群眾對有償使用認可度低，村集體收取積極性不高，通過有償使用降低農民申請和保留宅基地意愿作用不明顯。在我國普遍實行宅基地有償使用制度并不可行，但可以探索特殊情形下的有償使用，如對多占部分繳納有償使用費。這符合我國長久以來的習慣，也符合農村的實際，體現了廣大農民群眾的訴求。而且，我國目前農村的住房社會保障體系仍有待完善，宅基地仍發揮著生活保障的重要職能。如果一刀切有償取得，實踐操作中不可能實現。但是，原則上堅持宅基地分配上的無償分配，并不意味著完全否認有償使用制度。首先，在宅基地資源極其稀缺的地區，探索宅基地有償使用，可以減少宅基地資源浪費實現宅基地資源優化配置。構建有償使用制度，可以借鑒試點地區的做法，對有償使用的情形、用地標準、收費范圍等因地制宜地做出設計。其次，宅基地有償使用和無償分配之間不存在制度競爭關系，而是制度配合關系。宅基地無償分配主要是存在于初始分配階段。宅基地有償使用，主要針對的是超標準占用宅基地，以及各種原因形成的“一戶多宅”情形。即便是非分配階段的特殊情況下的有償使用，仍然有待時間進一步檢驗和探索?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2021 修訂）確認農村村民依法自愿有償退出宅基地制度，并規定“應當將退出的宅基地優先用于保障農村集體經濟組織成員的宅基地需求”，這對于宅基地有償分配的制度化、法律化具有促進意義。

3.探索宅基地“三權分置”，開展農戶資格權固化。宅基地“三權分置”改革中新創設了農戶資格權的政策概念，目前尚未獲得立法肯認。有學者認為，宅基地資格權均應被界定為申請分配宅基地的資格。?參見宋志紅：《宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建》，載《法學評論》2021 年第1 期。創設農戶資格權概念的核心目的在于保障農戶的居住權益基礎上實現宅基地使用權的市場化流轉。農戶資格權是存在于宅基地初始分配階段的權利。有觀點認為：應選取一個時點劃斷農戶資格權，實行宅基地使用權“生不增、死不減，入不增、出不減”。?國務院發展研究中心農村經濟研究部：《集體所有制下的產權重構》，中國發展出版社2015 年8 月版，第25-26 頁。筆者認為，固化農戶資格權的做法具有合理性。主要理由是：其一，探索進行固化農戶資格權，為宅基地分配的農戶資格設定時間節點，可以在保障農民基本居住需求的基礎上，避免無休止地分下去，減少閑置，防止村莊不斷擴張，侵占耕地。其二，有利于充分展現宅基地使用權的財產權屬性，推進宅基地使用權的市場化改革。宅基地使用權的功能定位正在發生變化。隨著農民收入水平的不斷提高，宅基地的福利保障性質減弱，財產屬性增強。推進宅基地“三權分置”制度改革，可以在堅持農戶資格權固化的基礎上，實現農戶宅基地使用權的市場化流轉，充分釋放宅基地中蘊含的財產價值。據此，宅基地中所蘊含的社會保障功能和財產價值均可以在較大程度上得以實現。其三，農村集體產權制度改革的全面開展為宅基地農戶資格權固化提供了條件。隨著農村集體產權制度改革階段性任務的即將完成，成員身份也基本上得以確認。因此，農村集體產權制度改革的前期成果為宅基地“三權分置”改革中農戶資格權的固化奠定了基礎。其四，試點地區的實踐探索奠定了改革基礎。四川瀘縣等國家宅基地制度改革試點地區、廣東南海等發達地區對成員資格固化、有償使用、多種形式實現戶有所居的探索形成了實踐基礎。重慶市大足區開展了積極的改革試點探索，明確農村集體經濟組織成員資格認定的基本條件、一般原則，并對特殊情形進行了探索。具體操作程序是：由各集體經濟組織通過召開村民代表大會、決議公告等方式后，再確定其資格權。具備本集體經濟組織成員資格才能享受或者分配宅基地。同時，完善“戶”的界定，嚴格執行“一戶一宅”，明確集體經濟組織內、具有資格權、享有分配權、承擔集體義務的家庭自然戶才具備宅基地保障資格。?參見陳曉軍、鄭財貴、牛德利：《“三權分置”視角下的農村宅基地制度改革思考——以重慶市大足區為例》，載《國土與自然資源研究》2019 年第5 期。其五，固化農戶資格權的基礎上推進宅基地“三權分置”改革，可以實現宅基地社會保障屬性和宅基地財產權屬性的雙重釋放。就現實觀察，宅基地仍是我國多數農民安身立命之所，具有較強的社會保障性，故宅基地分配的成員身份性仍應原則上保持。即便是在推行宅基地“三權分置”的背景下，農村集體經濟組織成員通過行使農戶資格權取得宅基地使用權，當農戶將宅基地使用權流轉出去時，流入方所取得的宅基地使用權在本質上不同于集體經濟組織成員通過宅基地分配制度初始取得的宅基地使用權。因此，在宅基地分配階段，仍然要保留宅基地取得的成員身份屬性。通過宅基地“三權分置”制度改革，可以在堅持農戶資格權固化的基礎上，實現農戶宅基地使用權的市場化流轉，這樣的制度設計將會更充分地實現宅基地的社會保障功能和財產價值屬性。

4.完善宅基地分配的程序制度。目前，私法層面的宅基地申請制度存在明顯缺失，公法層面的宅基地審批制度存在明顯錯位。據此，完善農村宅基地分配的程序制度需要從以下兩個方面著手。

一方面，完善私法層面的宅基地申請制度。從私法視角觀察，農村集體經濟組織成員以戶為單位，向所在農村集體經濟組織提出分配宅基地的申請。宅基地“三權分置”中的農戶資格權，本質上就是成員基于其成員身份向所在農村集體經濟組織請求分配宅基地使用權的成員權屬性的民事權利。私法屬性的宅基地的申請制度，分為初始分配申請制度和重新分配申請制度。初始分配申請制度，包括宅基地使用權的申請主體、申請條件和申請程序等制度。但是，存在缺憾的是，在我國法中宅基地的初始分配申請制度在私法層面卻缺少立法表達。為尊重集體經濟組織成員的意愿，落實集體土地所有權，建議宅基地申請需“依法經本集體經濟組織同意”。21參見高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點總結與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對象》，載《山東社會科學》2019年第8 期。值得關注的，農業農村部、自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6 號）對宅基地申請審查程序作了規定，并對農村集體經濟組織內部關于宅基地申請審查的民主決策程序進行了規定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2021 修訂）對上述《通知》中的宅基地申請程序進行了確認（第34 條）。《物權法》《土地管理法》中對宅基地的重新分配制度有明確規定。但是，作為宅基地分配制度基礎的私法層面的宅基地申請制度，在我國現行法中卻缺少明確表達。應該從私法層面建構起系統化的農戶資格權的行使制度。農村資格權的行使具體表現為宅基地分配請求權，農村集體經濟組織成員基于其成員身份，是以“戶”為單位依法享有請求所在農村集體經濟組織分配宅基地使用權的成員權利。通過完善私法層面的宅基地申請制度，農村集體經濟組織成員以戶為單位通過農村資格權的行使取得宅基地使用權。

另一方面，完善公法層面的宅基地審批規則。宅基地分配過程是私權和公權交互作用的過程。宅基地分配，除了依賴于農戶資格權行使的私權驅動外，還需要公權力的審批和管控，這源于宅基地的公共資源屬性和宅基地本身的生活資料用途屬性?！罢厥羌w成員因家庭生活居住建造住房的生活資料，而非生產資料。宅基地的使用涉及耕地保護和糧食安全等公共利益?！?2同前注①。但是，關鍵在于實現私權行使和公權管控的平衡。過于強烈的公法管控并不利于宅基地資源權能的釋放和市場化配置。我國現行的宅基地分配制度，重公權行使而輕私權行使，重公法規制而輕私法秩序，造成宅基地分配中農戶資格權等私權行使規則缺失，沒有充分尊重宅基地所有權人的意志與成員的自主選擇。宅基地所有權本質歸屬于特定的農民集體成員集體，在宅基地所有權上通過農戶資格權的行使而設定宅基地使用權理應尊重成員集體的意志和集體經濟組織成員的意志。在宅基地審批制度中，應下放審批權限，減少審批環節。23同前注。值得關注的是，農業農村部、自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6 號）對宅基地的審核批準機制也做了明確規定。核心的審批規則是“市縣政府指導、鄉鎮政府主導、多部門聯審聯動、方便群眾辦事”。從文件的規定來看，體現了審批權下放和便利群眾的原則。雖然，修改后的《土地管理法》一定程度上下放了宅基地審批的權限，改“鄉（鎮）人民政府審核、縣級人民政府批準”為鄉鎮人民政府審核批準，但是，仍然過于強調了公權力介入。農村集體經濟組織作為宅基地所有權的代表行使主體，應該享有批準的權利。但是，《土地管理法》仍然沒有賦予農村集體經濟組織審核批準的權利，導致農村集體經濟組織的所有權代表行使主體地位沒有得以展現?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2021 修訂）仍然堅持了“鄉（鎮）人民政府審核批準”的規定。未來立法，應該進一步強化農民集體所有權人的利益和集體經濟組織成員的權益，弱化作為國家公權力的審批權，確保宅基地分配過程中公私權的平衡。弱化國家對宅基地的行政管控和保持宅基地分配中的公私權平衡意味著應該側重于發揮農村集體經濟組織在宅基地分配中的作用。作為宅基地所有權的代表行使主體，農村集體經濟組織在整個宅基地分配、權利行使、管理過程中都發揮著基礎作用。農業農村部《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）明確了農村集體經濟組織在“盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅”方面的作用。從試點地區的改革實踐來看，農村集體經濟組織在宅基地的分配、管理過程中已經發揮了積極作用。正在制定的《農村集體經濟組織法》中應該對農村集體經濟組織在宅基地收回、超標準占用使用費收取、居住保障的形式選擇等方面的職能進行更為細化的制度和規范設計。總之，完善宅基地分配制度，需要弱化國家對宅基地的行政管控和強化集體經濟組織和成員權益，以保持宅基地分配中的公私權平衡。在宅基地分配制度改革中，農村集體經濟組織在宅基地分配中應該起到關鍵性作用，在符合國土空間規劃和村莊規劃的前提下，行政審批應充分尊重集體審核結果，僅作合法性和合規性審查。

四、結語

農村宅基地分配制度是我國農村土地制度體系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，這就決定了該領域也是最難從國外制度中獲取經驗的部分。宅基地分配制度肩負著特殊的社會功能，其制度體系橫跨私法、公法、社會法三個法域，事關農民權益、社會穩定和市場經濟發展，應該穩妥審慎推進。深化宅基地分配制度改革之所以步履維艱，也正是這一問題復雜性的體現?，F行宅基地分配制度主要反映了改革開放以后所形成的“兩權分離”下宅基地制度背景，經過長期發展演變，其體系構造已經呈現出較強穩定性，業已形成了較為穩定的政策與法律制度體系。但是，隨著社會經濟的發展，宅基地分配政策和法律制度體系也呈現出了與社會經濟發展需求難以適應或匹配的情況。在全面推進鄉村振興和推進城鄉融合發展的背景下，應該加強對宅基地分配制度進行更加科學理性的完善和建構，確保穩妥審慎推進宅基地制度改革。