歐盟碳邊境調整機制的合法性考辨及因應

●陳紅彥

2021年3月10日，歐洲議會通過了《與WTO相符的歐盟碳邊境調整機制的決議》（European Parliament Resolution of March 2021 Towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism, 以下簡稱CBAM決議），〔1〕European Parliament, P9_TA（2021）0071-European Parliament Resolution of March 2021 Towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism（2020/2043（INI））（hereinafter referred to as CBAM Resolution）.原則上同意在歐盟建立碳邊境調整機制。隨后的7月14日，歐盟委員會公布了《碳邊境調整機制條例（建議稿）》（以下簡稱CBAM建議稿），〔2〕歐盟委員會認為，采用條例的形式可大大增強規則適用的直接性、統一性和連續性。See European Commission, COM（2021）564-final-Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism （hereinafter referred to as CBAM Proposal）, p. 5.由此，近年來持續受到輿論關注的歐盟“碳關稅”立法進入了快車道。然而，作為一種基于環境訴求的單邊貿易措施，碳邊境調整機制（CBAM）的合法性取決于與全球氣候法治和多邊貿易體制的關系，而中國作為全球最大的溫室氣體排放國、第二大經濟體及歐盟最主要的經貿伙伴，CBAM的最終施行無疑事關中國的切身利益，必須要謹慎對待和積極應對。

一、歐盟建立碳邊境調整機制的因由及要點

（一）碳邊境調整機制的立法動機

解讀歐洲議會CBAM決議和歐盟委員會CBAM建議稿不難發現，歐盟建立碳邊境調整機制的主要目的在于應對新形勢下削減直至取消歐盟碳排放交易制度中的免費配額問題，這是一直困擾歐盟碳排放交易制度的老大難問題。

2003年歐盟制定《碳排放交易指令》，2005年實施碳排放權交易制度（EU Emissions Trading System, 以下簡稱歐盟ETS），現已實施到第四階段（2021-2030）。根據制度安排，歐盟ETS運用總量控制和交易手段來管控受監管企業的碳排放，后者需要在配額范圍內進行碳排放，一旦超出配額，只能通過市場交易向配額有盈余的主體購買。盡管《碳排放交易指令》要求企業初始配額的獲得應以拍賣取得為原則、免費獲取為例外，但在ETS實施的第一階段和第二階段（2005-2012年期間），歐盟幾乎是以完全免費的方式發放初始配額的，此舉不僅難以有效促進受監管企業減少碳排放，甚至還會讓不少企業因此獲得意外之財，〔3〕根據歐盟ETS，如果一個部門很難通過提價向下游傳導其承擔的ETS成本，那么這些企業的競爭力弱，就需要通過免費配額加以保護。然在實踐中，某些已經獲得免費配額的部門卻依然以ETS為借口而提價，這部分獲利就被稱為“意外之財”。導致質疑與批評聲不斷?！?〕See European Court of Auditors, Special Report: The EU’s Emission Trading System: Free Allocation of Allowances Need Better Targeting, European Union, 2020, p. 19-27.

實施免費配額的初衷，一在減少制度實施初期的政治阻力，二在解決碳泄漏問題。到今天，目的只剩下后者。歐盟認為，在歐盟和其他市場所在地的氣候目標、環境標準、氣候政策不一致的情況下，企業為了利用歐盟境外更寬松的監管標準，而將碳密集型生產和服務從歐盟遷出，或者歐盟的產品被碳密集程度更高的進口產品所替代的做法屬于碳泄漏?！?〕See CBAM Proposal, p. 2.為了應對這一風險，歐盟ETS為碳泄漏部門量身打造了一套特殊規則，即根據“碳泄漏清單”確定的碳泄漏部門，將在免費配額的發放方面受到專門照顧；未進入“碳泄漏清單”的其他部門，則須加快對其免費配額的改革。

為了落實2016年11月4日起正式實施的《巴黎協定》中確立的自主貢獻目標，歐盟修改了ETS第四階段的免費配額規則。依據新規，不受碳泄漏影響部門的免費配額將逐步削減，至2030年完全取消；遭受碳泄漏影響的部門，則加快免費配額的改革。2018年是改革完成的最新時間，但歐洲審計院的統計數據顯示，改革的力度十分有限。詳言之，改革后第四階段雖然遭受碳泄漏風險的工業部門的數量會顯著減少，即從第三階段第二期（2015-2020年）的153個部門減少到第四期的50個部門，但是這50個部門的工業排放在全部工業排放中的占比只是從改革前（2015-2020年）的98%降至改革后的94%，未見明顯降低。〔6〕同前注〔4〕，第29頁。也就是說，絕大部分的工業排放依然受到碳泄漏制度的庇護，對清單內的這50個部門來說，只要是達到歐盟實施排放產品基準的產品，依然可獲得100%的免費配額?！?〕See Directive （EU） 2018/410 of the European Parliament and of the Council of 14 March 2018 Amending Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-eあective Emission Reductions and Low-carbon Investments, and Decision （EU） 2015/1814, Article 10a and 10b.可見，改革中的免費配額問題依然突出。

隨著傳統經濟領域競爭力的進一步衰退，歐盟內部逐漸形成了以綠色經濟為新的經濟發展引擎的共識。2019年《歐洲綠色協議》 通過，從經濟、能源、建筑、交通、農業等多角度倒逼歐洲的綠色轉型。根據該協議，2030年要在基準年的基礎上將削減溫室氣體的目標從之前的40%提高至55%，2050年實現碳中和?！?〕See European Commission, COM（2019） 640 final-Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region The European Green Deal.其中2030年目標已被更新為歐盟的自主貢獻目標，成為其在《巴黎協定》下有約束力的承諾；而2050年的碳中和目標也將被納入《歐盟氣候法》而具有約束力。

面對新一輪的改革壓力，免費配額問題再一次凸顯。歐盟認為，當受碳泄漏威脅的部門不能再被免費配額制度保護時，就必須要有其他制度作為填補，而CBAM就是這個制度。如果說免費配額意在為歐盟企業減負，那么CBAM則反其道而行之，通過增加歐盟外企業的排碳成本，來拉平境內外企業的碳定價成本，用以避免碳泄漏。對于這一立法初衷，CBAM建議稿第1條作了明確表態：“該機制通過對進口產品適用與歐盟ETS相當的一套規則，構成歐盟ETS的重要補充。它將逐步取代歐盟ETS中的免費配額制度，防止碳泄漏。”〔9〕See CBAM Proposal, Article 1.

（二） CBAM建議稿中的幾個關注點

CBAM建議稿共11章36條，另有5個附件，涵攝如下值得關注并需要作進一步研究的內容。

1.適用范圍

根據建議稿第2條的規定，該條例僅適用于從第三國進口的清單內產品。該清單被規定在條例的附件1中，目前的清單內產品僅包括水泥（含4個子類別）、電力、農藥（含5個子類別）、鋼鐵（含12個子類別）和鋁制品（含8個子類別）這五大類別。受監管的溫室氣體主要為二氧化碳，同時，對農藥類產品還包括氧化亞氮，對鋁制品還包括全氟化碳。與CBAM決議相比，所確立的總體調整范圍明顯偏小，沒有囊括煉油、造紙、玻璃、化工等部門?！?0〕See CBAM Resolution, para. 12.根據歐盟委員會的解釋，適用范圍的選擇考慮了不同部門碳泄漏的風險，風險越高，越應該納入適用范圍。同時，還納入了實施的復雜性及監管成本的考量。比如，由于目前的技術很難對有機化工、煉油產品準確界定其排放含量，所以暫時不納入CBAM的適用范圍?！?1〕See CBAM Proposal, p. 20, paras. 32-33.后續會逐步擴大適用范圍，達到與歐盟ETS的覆蓋范圍相當。

在適用地域上，附件2明確排除了冰島、列支敦士登、挪威和瑞士等四國。前三個國家都屬于歐洲經濟區，也是歐盟ETS目前所覆蓋的范圍；而瑞士國內的碳交易市場已在2020年正式與歐盟ETS連接，〔12〕See European Commission, EU Emissions Trading System （EU ETS）, https://ec.europa.eu/clima/policies/ets_en, last visit on August 1, 2021.所以四國的企業已經承擔了與歐盟ETS相一致的碳定價成本，故而被排除適用。按照歐盟委員會的思路，如果今后有其他國家的碳定價制度與歐盟ETS發生連接，那么也可以納入附件2的適用范圍，從而免于適用CBAM?！?3〕See CBAM Proposal, p.18, para.15.

2. 操作流程

根據建議稿的要求，條例的執行由每個歐盟成員國指定專門的主管機關負責?！?4〕See CBAM Proposal, Article 11.1.一般而言，涉及納入清單管理的產品，進口商需在產品進口前向企業所在地的CBAM主管機關申請授權，獲得授權后，才能夠進口?！?5〕See CBAM Proposal, Article 5.1.作為申報人，獲得授權的進口商應當記錄和保留有關進口產品數量、排放含量等相關文件，以留待查驗。每年的5月31日前，進口商需向主管機關提交上一年的CBAM申報書，主要涉及前一年度清單內進口產品的數量、這些產品的排放含量、根據排放含量確定的CBAM進口許可的數量等內容?！?6〕See CBAM Proposal, Article 6.1 and 6.2.盡管建議稿允許進口商在任何時間購買進口許可備用，但仍須注意兩點：一是每年5月31日前自有賬戶上必須有足夠支付上一年度所有進口產品排放含量所需的進口許可；二是確保每季度末自有賬戶上的進口許可數量要達到按照默認值計算的自年初開始全部進口產品排放含量所需的進口許可的80%。〔17〕See CBAM Proposal, Article 22.2.對于每年多余的進口許可，條例允許進口商按原價向主管機關提出回購申請，但最多只限于其所購進口許可總量的三分之一?！?8〕See CBAM Proposal, Article 23.未經許可進口清單內產品的，或者在申報中虛假陳述的，或者未在規定期限足額購買進口許可的，進口商都將面臨一定的處罰。

3. 確定進口許可的具體方法

與歐盟ETS中的配額相類似，建議稿中確立的進口許可屬于產品所需承擔的碳定價成本。進口商最終繳納的進口許可成本由產品的排放含量、單位進口許可的價格兩個變量決定。為此，建議稿附件3規定了產品排放含量的一整套計算方法。從總體看，只有直接排放才會被計算在內，〔19〕直接排放是指產品生產過程中生產商可以直接控制的排放。與之對應的是間接排放，指的是在產品生產過程中因用電、加熱和制冷而間接產生的排放。See CBAM Proposal, Article 3.15 and 3.28.之前CBAM決議有關同時納入直接排放和間接排放的建議，〔20〕See CBAM Resolution, para. 12.并未被建議稿所采納。此外，建議稿還對電力產品和其他產品排放含量的計算方法給予了差異化處理，即電力產品原則上采用附件3規定的默認值來確定，除非進口商主動提出申請才會據實計算其排放含量；其他產品則正好相反，原則上應當根據附件3的方法確認其真實的排放含量，只有當真實的排放含量無法確定時，才會考慮使用附件中的默認值。〔21〕See CBAM Proposal, Article 7.2, Article 7.3.

至于排放許可的價格，則由歐盟委員會依據歐盟ETS配額拍賣收盤價的每周均價確定。〔22〕See CBAM Proposal, Article 21.1.另外，結合建議稿第2條第12段和第9條的規定看，如果進口產品在其產地已經承擔了碳定價成本，包括碳稅和排放貿易下的排放配額，那么在提供一系列的證明材料，包括沒有取得出口返還或其他形式的出口補償后可以主張CBAM的扣減。

由是可見，雖然CBAM的進口許可在總體上與歐盟ETS配額高度關聯，但兩者在價格的計算、可否交易及時間的有效性等方面，依然存在明顯差異，這主要是基于兼顧CBAM作為防止碳泄漏的制度工具屬性、靈活性和運行成本等的多重考慮。〔23〕See CBAM Proposal, p.18, para. 20.條例自2023年1月1日開始實施，2023年至2025年是其過渡期，在該期間進口商主要承擔報告義務，無需購買進口許可；過渡期結束后，從2026年1月1日開始，所有規定將正式生效?！?4〕See CBAM Proposal, Article 36.

二、歐盟碳邊境調整機制與全球氣候法治的相符性

歐盟實施CBAM的目的非常明確，就是要逐漸替代免費配額制度，以阻止碳泄漏。其認為，CBAM將使歐盟境內和境外的產品處于相同的碳價格水平，由此可確保歐盟的氣候目標不會因為企業向其他地區轉移生產而受到減損，這有助于《巴黎協定》控溫目標的實現?！?5〕See CBAM Proposal, Explanatory Memorandum, p. 1.

然而，從氣候變化法的角度觀察，歐盟的CBAM至少存在兩個方面的問題。

其一，歐盟試圖以單邊措施矯正各國之間差異化的氣候政策，這違反了現行的全球氣候法治。歐盟實施CBAM的邏輯起點是各國的氣候目標、環境標準、氣候政策的不一致，〔26〕See CBAM Proposal, Explanatory Memorandum, p. 2.其行為的實質就是要推翻這些不一致，力圖實現整齊劃一。然而，作為全球氣候法治的兩大基石，《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》從未為各國設定統一的氣候目標、環境標準和氣候政策?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》 第3.1條規定：“各締約方應當在公平的基礎上，并根據它們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統。”共同但有區別的責任以及各自能力原則因此成了全球氣候法治的基本原則?！栋屠鑵f定》不僅再次重申了這兩個原則，而且通過國家自主貢獻的制度設計，確認了每一個締約國有權個性化地承擔《巴黎協定》的義務。也就是說，現有的國際氣候條約從未為締約方設定統一的環境標準和氣候政策，各國有權利根據本國實際設定具體的減排目標，采取適當的氣候政策。

其二，歐盟CBAM偷偷進行了一次重要的概念轉換，進一步帶來了合理性危機?！疤夹孤笔菤W盟實施CBAM的主要原因，“碳泄漏”概念是政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在 2007 年的評估報告中提出的，指的是沒有采取國內減排行動的國家增加的碳排放與采取國內減排行動的國家減少的碳排放的比值，〔27〕See IPCC, 2007: Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change ［B. Metz, O. R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer （eds）］, Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, p. 665.其所強調的是因不同國家減排行動不一致而可能帶來的碳排放在國際間的轉移。然而，歐盟CBAM則將上述“不同國家減排行動的不一致”偷換成了“不同國家碳定價的不一致”，在其看來，CBAM可以使歐盟境內與境外的產品處于相同的碳價格水平，如此可確保企業不會因減排成本的差異而進行產業轉移。

事實上，企業承擔的減排成本絕非只簡單地通過碳價格體現出來；各國的減排行動也決不僅僅是設立碳定價機制。在促進低碳轉型的過程中，除了要依靠技術手段外，行政手段和經濟手段也為各國所普遍采用。行政手段具有強制性特征，如各種排放標準、技術要求等，至今依然是各國治理環境污染的最主要手段。即便是市場化程度非常高的國家，如美國，在碳減排領域，目前也主要依靠行政手段而非市場手段。比如，在對氣候問題相對友好的奧巴馬政府時期，曾力推在全美實施碳排放交易制度，但受兩黨政治的影響而流產?！?8〕參見高翔、牛晨：《美國氣候變化立法進展及啟示》，載《美國研究》2010年第3期，第39-51頁。隨后又力推《總統氣候行動計劃》，強調通過行政手段大規模減少溫室氣體排放，以便繞開當時由共和黨占主導的國會的牽制?！?9〕參見溫憲：《奧巴馬宣布應對全球氣候變化新舉措》，載人民網，http://world.people.com.cn/n/2013/0626/c57507-21983934.html，2021年8月5日訪問。現任總統拜登從競選開始就向選民承諾了所謂的“拜登計劃”，表示從上任起，就動用一切行政手段促進碳減排的最大化。比如，通過行政手段對油氣的甲烷排放進行限制；利用聯邦政府采購體系促進清潔能源和零排放；通過更嚴格的新能源經濟標準，促進運輸業的減排；制定更嚴格的建筑能效標準；要求上市公司披露運營和供應鏈中的氣候風險和溫室減排等?！?0〕See The Biden Planfora Clean Energy Revolution and Environmental Justice, https://joebiden.com/climate-plan/, last visit on August 1, 2021.經濟手段則主要通過“污染者付費”原則，將污染成本通過某種形式轉化為價格，并內化于產品或服務中。在碳減排領域，經濟手段主要包括碳稅和碳排放交易兩種主要形式。

從實際效果觀察，無論是行政手段還是經濟手段，都會構成市場主體的成本，并不是說，只有直接以價格形式表達的經濟手段才構成企業的減排成本，而不直接以價格表達的行政手段不構成企業的減排成本。比如，美國前總統特朗普就曾宣稱，通過廢除奧巴馬政府時期推動的主要行政減排措施《清潔電力計劃》，到2030年相關市場主體將會因此節省因執行規定而額外產生的330億美元的遵從成本?！?1〕參見林小春：《特朗普政府正式宣布將廢除〈清潔電力計劃〉》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/world/2017-10/11/c_1121786263.htm，2021年8月5日訪問。于政府而言，究竟是采用行政手段還是經濟手段，是各國政府的選擇，當下并不存在一個國際條約限制政府的這一選擇權。相反，《巴黎協定》第6條第8款明確肯定了各國采用非市場化的合作機制來促進各國實現國家的自主貢獻。這樣看來，出口國完全可以自主決定采用何種手段來促進減排，即便出口國沒有采用市場化的碳定價手段，也決不意味出口國的企業不承擔碳減排成本，也決不必然意味各國減排行動的實質差異?？梢哉f，歐盟以境內外產品處于不同的碳價格水平為由主張碳泄漏，是一次精致利己的概念偷換。

三、歐盟碳邊境調整機制與WTO的相符性考察

近年來，有關“碳關稅”的報道一直不曾從大眾的視野中消失，〔32〕比如，2007年時任法國總統薩科齊稱將努力推動在歐盟邊境征收碳關稅，以免受到環境傾銷的不利影響。又如，2009年美國眾議院審議通過了《美國清潔能源和安全法案2009》，宣稱自2025年開始實施碳關稅，該法案雖后來未能在參議院通過，但還是在國際社會引起了巨大震動。再如，2012年歐盟修改ETS，計劃對進出和過境的國際航班征收碳關稅，招致各國批評，但即便如此，歐盟一直未予放棄，最終倒逼國際社會于2016年達成了全球第一個行業市場減排機制——國際航空碳抵消與減排計劃。此番歐盟的CBAM是對此的又一次重要嘗試。學界更多地是將碳關稅視為一種單邊貿易手段，關注其在多邊貿易體制下的合法性問題。對此，歐盟顯然是心知肚明的。正因為如此，歐洲議會直接使用了《與WTO相符的歐盟碳邊境調整機制》作為決議的標題，并在總共49段正文文本中使用了15段來闡明CBAM與WTO相符的重要性和關鍵點?！?3〕See CBAM Resolution, paras. 7-21.而在7月的CBAM建議稿的解釋性備忘錄中，也專門表達了CBAM與WTO相符的觀點?！?4〕See CBAM Proposal, Explanatory Memorandum, p. 3.客觀來看，目前CBAM建議稿的規則設計，歐盟委員會確實在此方面做出了細致的安排，但即便如此，仍難掩其與WTO不符的疑慮。

（一）針對與WTO的關系，CBAM建議稿所作的特別考量

歐盟非常清楚，作為一種在進出口環節創設的單邊機制，其主要的國際法約束來自WTO。而從國內外學者有關碳關稅的先期研究成果看，單邊CBAM對WTO的勝算主要來自WTO第20條有關環境保護例外的規定。所以，只有強調CBAM的環境保護屬性，才有可能掃除實施的法律障礙。

對于此，歐盟方面至少做了如下的努力：一是，將CBAM嵌入歐盟一攬子氣候措施之內，強化其環境保護的屬性。從CBAM決議到CBAM建議稿，歐盟反復強調了CBAM是應對氣候變化的制度，而不是單邊貿易保護的手段。其堅稱CBAM的出臺在國際層面有兩個主要的支撐——《巴黎協定》和聯合國環境署的《排放差距報告2019》（該報告敦促G20國家為實現《巴黎協定》1.5度的控溫目標而采取更多的有效措施）；〔35〕See United Nations Environment Programme （2019）, Emissions Gap Report 2019, UNEP, Nairobi.在歐盟層面也有兩個主要的支撐——《歐洲綠色協議》和歐洲審計院的《歐盟排放貿易：免費配額需要更好的定位》，前者全面強化了歐盟在《巴黎協定》下的自主貢獻目標，提出了2050年實現碳中和。為此還制定了一攬子計劃，其中立法層面的改革主要包括制定并實施歐盟的《氣候變化法》、修改《能源稅指令》、加快對歐盟ETS免費配額的改革及實施CBAM，而歐洲審計院的上述報告專門針對了歐盟ETS免費配額改革的問題，并由此進一步論證了引入CBAM的合理性。上述四個文件構成了歐洲議會和歐盟委員會在決議和建議稿中所宣稱的CBAM出臺的主要背景。〔36〕See CBAM Resolution, Preamble; CBAM Proposal, Explanatory Memorandum.相比于2012年歐盟強推航空領域的碳關稅，此次推出的CBAM可謂是布局周延，心思縝密。其反反復復地向國際社會傳遞出這樣的信息：歐盟是《巴黎協定》最積極的踐行者，是大國中最負責任的氣候引領者。歐盟CBAM的出臺正是對上述角色的再一次證明和詮釋，只和氣候變化議題有關，與貿易保護無關。

二是，CBAM的設計與歐盟ETS更加協調，體現出從生產端到消費端全方位地促進減排的整體性原則。在具體的制度設計中，CBAM其實存在很多種可能性。西方經濟學者曾經認為，相比于承擔了碳定價成本的進口國產品而言，未承擔碳定價成本的第三國產品構成了傾銷產品或者受補貼產品，〔37〕See Joseph Stiglitz, A New Agenda for Global Warming, Economists’ Voice, July 2006, http://www.bepress.com/cgi/submit.cgi?context=ev, last visit on August 6, 2021.因此可以將CBAM直接設計成反傾銷稅或反補貼稅。這一方案顯然未被歐盟采納，因為它與WTO的反傾銷和反補貼規則相去甚遠?！?8〕參見陳紅彥：《氣候變化制度引入邊境措施的現實困境及應對》，載《法學》2015年第1期，第27-28頁。之前更多的學者建議將歐盟ETS直接擴大適用于進口產品，并且認為這是WTO所允許的邊境調整機制，〔39〕See R. Ismer and K. Neuhoあ, Border Tax Adjustments: A Feasible Way to Address Non-Participation in Emission Trading,Cambridge Working Papers in Economics （CMI Working Paper 36, 2004）; Charles E. McLure, Jr., The GATT-Legality of Border Adjustments for Carbon Taxes and the Cost of Emissions Permits: A Riddle, Wrapped in a Mystery, Inside an Enigma, Florida Tax Review, Vol.11, No.4,2011.其背后所依據的邏輯是，歐盟ETS對境內產品的收費在本質上和對境內產品的征稅無差別，而且構成一種流轉稅，而非所得稅。而WTO允許成員國對流轉稅進行邊境稅收調整，以體現流轉稅的目的地征稅原則。但是，這種設計有一個明顯的問題，即歐盟ETS所產生的“費”是否構成WTO邊境調整制度所允許的“稅”？〔40〕參見陳紅彥：《碳關稅的合法性分析——以邊境稅收調整的適格性為視角》，載《法商研究》2013年第4期，第90-91頁。歐盟CBAM的設計雖與歐盟ETS保持了高度的關聯性，但其實是一套專門適用于進口產品的制度。這種制度設計不必再糾纏于CBAM是否構成“稅”這一先決性問題。依據歐盟的邏輯，作為全球第二大消費市場，歐盟應該勇做標準的制定者，〔41〕See CBAM Resolution, para. N.要強調消費者在能源轉型中的中心作用?！?2〕See CBAM Resolution, para. 4.通過對境內生產的產品適用ETS，對進口產品適用CBAM，可以同時從生產端和消費端促進減排，這將進一步落實歐盟的氣候義務，也是《巴黎協定》所倡導的減排方式?！?3〕《巴黎協定》前言中寫道：“又認識到在發達國家締約方帶頭下的可持續生活方式以及可持續的消費和生產模式，對應對氣候變化所發揮的重要作用?！?/p>

三是，CBAM建議稿中未規定出口返還的問題，這將進一步強化該制度的環境保護特性。歐洲議會在CBAM決議中建議歐盟委員會為了保護歐洲企業競爭力而考慮出口稅費的返還，但必須充分闡述其對氣候的積極影響以及與WTO的相符性?！?4〕See CBAM Resolution, para. 29.顯然，歐盟委員會目前暫未找到一個可以兼顧企業競爭力、減排及WTO規則的稅費返還方案。盡管在出口環節返還歐盟企業已經承擔的ETS成本的確有利于提升這些出口產品在第三國的價格競爭力，但這明顯與歐盟的氣候義務和WTO義務產生矛盾。

從氣候義務的角度看，歐盟有義務促進境內的生產和消費環節減少碳排放。因此，無論產品是否出口，只要它的生產性排放達到了歐盟ETS的適用標準，就應該承擔碳定價成本。出口退費將使得一個氣候制度瞬間跌落為貿易保護的工具。從與WTO的相符性角度看，盡管WTO允許的邊境稅收調整包含了進口征稅和出口退稅兩個環節，因為它們都符合間接稅的目的地征稅原則，但顯然WTO所允許的邊境稅收調整并非歐盟所設計的CBAM，理由是WTO所允許的邊境調整只針對間接稅，WTO規則無非是再一次確認間接稅的目的地征稅原則這一國際社會的普遍共識。而歐盟的CBAM顯然不具有這種特質，它并非歐盟ETS制度的自然延伸。退一步說，即便它構成歐盟ETS的制度內涵，但歐盟ETS本身是否能構成針對企業的間接稅，也是存在極大不確定性的。歐盟委員會顯然意識到了上述問題，因此選擇不納入出口返還的規定，這反倒進一步增強了CBAM的環境特性。

除了刻意強調CBAM的環境特性外，在具體規則的設計方面，CBAM建議稿也盡可能地符合WTO的要求，尤其強調與非歧視原則（國民待遇和最惠國待遇）的契合。比如，在CBAM最初的6種設計方案中，存在對進口產品的排放含量是以默認值為基礎還是以實際值為基礎的討論，最終選擇了以實際排放為基礎的方案，〔45〕See CBAM Proposal, p. 8-10.這當然是有遵守WTO非歧視原則的考量；在進口許可價格的確定問題上，CBAM堅持與歐盟ETS的配額拍賣價格相關聯，以每周收盤的均價作為定價依據；同時，針對2026年CBAM正式實施后歐盟ETS可能依然存在對某些部門的免費配額的問題，建議稿專設第9章對此作出了規定，即進口商提交的許可應該根據歐盟ETS有關免費配額的規定作出對應性的扣除。這些規定都意在保證進口產品的待遇不低于歐盟境內的產品。

（二）CBAM建議稿存在與WTO不符的疑慮

WTO副總干事讓-馬里?波岡在出席歐洲經濟和社會委員會有關CBAM的聽證會時表達了這樣的觀點，即WTO并不阻止成員國采取卓有抱負的環境政策，只要它不構成不合理的歧視或者變相的貿易保護主義?！?6〕See WTO, DDG Paugam: WTO rules no barrier to ambitious environmental policies, September 16, 2021, https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/ddgjp_16sep21_e.htm, last visit on Oct. 6, 2021.然而，歐盟CBAM恰恰在上述兩個方面，依然面臨重重疑慮。

1. 違反了WTO的非歧視原則

承前所述，CBAM建議稿非常關注與非歧視原則的契合性，并為此做出了努力。然而，在最根本的矛盾即對“同類產品”的界定問題上，CBAM建議稿依然面臨巨大挑戰。GATT第1條第1款和第3條第2款分別規定了針對“同類產品”的最惠國待遇和國民待遇，要求進口國在不同出口國的“同類產品”之間，以及與本國的“同類產品”之間遵循非歧視規則。從GATT1947對第3條第2款的注釋和目前的WTO爭端解決實踐看，是否構成“同類產品”，主要關注產品本身是否具有競爭或替代的關系。如果產品的生產過程和生產方法（Processing & Product Method, PPM）不一致，并不會導致最終產品本身呈現差異，即所謂的與產品無關的PPMs，那么這種差異不會影響“同類產品”的判斷。這種規則和判例的現狀將會陷CBAM于困境之中，因為CBAM強調的恰恰是產品生產過程中的碳足跡這種難以對產品本身產生影響的因素。換言之，依GATT的規定，碳足跡不同的產品是同類產品，它們之間應保持相同的待遇；而CBAM恰恰要給予它們不同的待遇，碳足跡高的產品需要繳納更高的進口許可費用。

2. CBAM構成任意的或不合理的歧視，是對國際貿易的一種偽裝的限制

GATT1994第20條第2款和第7款規定的環保例外，具體是指基于“保護人類及動植物的生命或健康所需的措施”或者“與養護可枯竭的自然資源有關的措施”。從前文的論述看，歐盟在將CBAM刻意打造成環保措施方面下足了功夫，因此將其認定為與第20條第2款或第7款相符并不存在實質困難，但也未必全無風險。比如，根據歐洲議會的保守估計，CBAM的財政收入約為每年50-140億歐元，〔47〕See CBAM Resolution, para. 35.歐洲議會和歐盟委員會都建議將這部分收入用于“下一代歐盟計劃”所產生的融資本金和利息的支付。〔48〕“下一代歐盟”計劃是歐盟成員國為應對新冠疫情而通過的一個大規模的市場融資計劃，融資規模約7500億歐元。有關CBAM財政收入的使用，See CBAM Proposal, Explanatory Memorandum, p.11.由于“下一代歐盟計劃”的實施范圍過于廣泛，若歐盟無法證明CBAM收入將被用在環境保護領域，則外界就會認為其實施CBAM的真實目的在于增加財政，而不在于環境保護。

可見，CBAM所面臨的更大困難是難以滿足第20條引言的要求。該引言構成了第20條適用的前提，即主張適用環保例外的措施不能在相同條件下的國家間構成任意的或不合理的歧視，不能成為對國際貿易的偽裝的限制。從WTO爭端解決的實踐看，恰恰是這個引言要求，成了第20條適用的真正難點。

在相關案件中，WTO上訴機構曾表明了這樣的觀點，即要求另一成員國采取與該國境內實質相同的綜合管理計劃，而不考慮其他成員境內可能存在的不同情況，這種做法并不足取。嚴格而僵化的標準本身其實已經證明了歧視的任意性和不合理性。〔49〕See United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, Oct. 12, 1998, paras. 163-164.WTO副總干事在上述CBAM聽證會上也認為，如果不考慮出口國采取的碳排放交易以外的減排政策和努力，比如嚴格的排放標準或者創造碳匯等，歐盟的行動顯然會引起極大的爭議?！?0〕同前注〔46〕。反觀歐盟CBAM會進一步發現，進口產品是否需要承擔以及承擔多少進口許可成本，取決于歐盟ETS規則；進口產品是否可以免除進口許可成本，取決于該產品的出口國有沒有和歐盟ETS相同或相連接的碳市場。可見，CBAM的實質就是以自我體制為中心，強行要求他國采取與其相一致的碳定價制度。在平權的國際社會中，這當然構成一種任意的、不合理的歧視，為一種不能被接受的制度傲慢。

當然，歐盟若能證明其ETS標準構成了某種國際標準，各國都有義務照此標準行事，并且有權對不守規則的國家實踐進行矯正的話，則CBAM的性質將會發生實質改變。然而，從歐洲議會的決議文本，到歐盟委員會的建議稿，歐盟一直都在試圖證明這種想法：既然《巴黎協定》成員國皆負有積極行動實現控溫目標的義務，而歐盟在此方面身先士卒，當然有權讓其他國家配合并且敦促其他國家向其靠攏。這顯然屬于一廂情愿。為了實現控溫目標，《巴黎協定》 首次不再區分發達國家與發展中國家，要求所有國家根據本國提出的“國家自主貢獻”履行減排義務并接受核查，但從未將某一國的標準認定為國際標準，從未將某一國的實踐確立為各國都應當遵照的國際實踐，尤其是歐盟CBAM一直強調碳定價這種市場化減排手段的核心地位。申言之，《巴黎協定》從未為成員國設定在本國實施碳定價制度的義務，相反在第6條還特別強調了基于市場化和非市場化的兩條路并進的國際減排合作實踐。也就是說，《巴黎協定》一方面鼓勵各國運用多種靈活的機制促進減排；另一方面，用“國家自主貢獻+核查”的方式，為各國設定氣候義務。所以說，有沒有完成氣候義務，不是歐盟說了算，更不是歐盟ETS說了算。前任WTO總干事拉米曾明確表示，WTO擁有多種手段應對氣候變化問題，但只有當環境機制提供了明確的環境指標和指示時，這些手段才可以被使用。一個包括主要排污國的多邊協定，才是指導WTO如何將環境的負的外部性進行內化的最好方法；也只有這樣的機制，才能對有關國家在邊境實施的措施是否是環境所必需的問題作出適當的裁判。〔51〕See Lamy, Doha Could Deliver Double-win for Environment and Trade, December 9, 2007, http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl83_e.htm, last visit on August 7, 2021.歐盟試圖用CBAM倒逼各國采用與其相一致的市場機制的做法與《巴黎協定》有關國家自主貢獻的規定相悖，當然構成一種武斷的、不合理的貿易限制。

四、碳邊境調整機制的發展趨勢與中國的因應

CBAM是歐盟下的先手棋，作為全球最重要的工業生產基地和歐盟第一大貿易伙伴，CBAM一旦實施，對中國的影響無疑將是全面而深遠的，對此必須要穩妥而積極地加以應對。當務之急，我們首要的工作應當立足于對CBAM下一步發展趨勢的研判，這至少包含兩方面的內容：一是歐盟接下來會如何推動CBAM；二是其他發達國家對CBAM的態度，這將決定中國的壓力是僅僅來自歐盟，還是來自整個發達國家俱樂部。

（一）歐盟的進一步努力

CBAM建議稿的出臺，反映出歐盟在此問題上達成了前所未有的共識。接下來，其會加快內部的立法進程，敦促歐洲議會和歐盟理事會審議通過成為正式法案。同時，歐盟會進一步加強國際造勢，為CBAM的實施創造國際氛圍。

首先，在氣候變化領域，歐盟會通過《巴黎協定》和G20這樣的多邊場合，進一步推動國際社會對碳定價機制的共識，目標是將碳排放交易制度逐漸綁定為各國的制度必選項，進而形成一個國際統一的大市場。自《京都議定書》為發達國家創設強制性的減排義務開始，全球氣候減排的規則性已日益清晰，約束力日漸增強，這意味著對建立在傳統化石能源基礎之上的經濟制度和規則體系需要重新洗牌。這一變化被歐盟非常敏銳地捕獲，于2005年建立了全球第一個碳排放交易市場。經過十余年的發展，歐盟ETS毫無疑問是目前世界上最具影響力的碳市場，歐洲事實上成了全球碳交易的中心，無論是碳市場的定價權，還是具體規則的話語權和影響力，歐盟都占盡先機。〔52〕參見陳紅彥：《自由貿易協定：提升我國全球氣候治理制度性話語權的新路徑》，載《法學》2020年第2期，第164頁。然而，時至今日，仍然困擾歐盟的是，全球碳市場的規?？傮w依然有限。這主要受制于兩個因素：一是《京都議定書》只為發達國家設定了減排義務，導致強制減排的全球規模受到很大限制；二是發達國家對于運用碳稅或碳交易等價格手段解決減排問題在認知上存在不統一。而且，相比于傳統的行政減排手段，碳稅或碳交易的引入需要立法程序，這在奉行分權制約的所謂西方民主國家，往往成了一道難以逾越的坎。目前，采用碳稅制度的主要是部分歐洲國家；〔53〕參見陳紅彥：《碳稅制度與國家戰略利益》，載《法學研究》2012年第2期，第85頁。而采用碳交易制度的發達國家主要包括新西蘭、瑞士、日本和韓國?！?4〕See International carbon market, https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/markets_en, last visit on August 7, 2021.

隨著時間的推移，目前這種局面正在悄然地發生變化，這同樣基于兩大主導因素：一是《巴黎協定》之后，發展中國家也開始承擔條約意義上的減排義務，尤其是在中國、美國、歐盟等主要經濟體都開始實施碳中和計劃后，全球低碳發展會加速推進，各國的制度工具因此會更加廣泛；二是中國的碳排放交易已于2021年7月正式啟動，這無疑使得全球碳交易規模陡增。盡管中國毫無疑問地將取代歐盟成為全球最大的碳交易市場，但歐盟因先發優勢而累積的制度優勢，事實上將使其獲得更多的機遇。于歐盟而言，借力碳交易市場的擴容，擴大其既有的碳交易規則和碳定價的主導權，符合其利益的最大化。也正因為如此，歐盟CBAM建議稿明確表示，只要出口國的碳市場與歐盟ETS相連接，其產品就可免于歐盟的CBAM。如此設計規則其實是在倒逼國際社會形成一套以歐盟ETS為核心的碳定價制度。

其次，在國際貿易領域，歐盟會同時在WTO和雙邊或區域性的自由貿易協定（Free Trade Agreements, 下稱FTAs）兩個方向發力。首要的，其會極力促進WTO向有利于CBAM的方向改革。盡管歐盟對CBAM的許多設計都慮及與WTO的相符性，但對于CBAM與WTO不符的這個結論，其實還是有心理預期的。正因為如此，歐洲議會在其決議文本中明確敦促歐盟委員會要促進WTO改革，并且還明確提及GATT的三個條款，即第1條最惠國待遇原則、第3條國民待遇原則和第20條一般例外條款?！?5〕See CBAM Resolution, paras. 24-27.這都表明，歐盟明確知曉CBAM在WTO中的主要法律困境，也期待通過修改WTO規則，進一步掃除CBAM實施的最大法律障礙。

最后，歐盟會加速雙邊層面的努力，將CBAM納入歐盟FTAs的貿易與可持續發展章節中，〔56〕See CBAM Proposal, p. 3.以區域貿易協定的發展來側面呼應其對WTO改革的訴求。近年來，由于WTO改革乏力，發達經濟體紛紛開始轉向FTAs，以期實現其改革意愿。在環境與貿易問題上，歐盟是最早將氣候議題明確納入FTAs的主要經濟體，尤其是2010年后，歐盟締結的FTAs均明確通過專門條款來規范氣候變化問題，主要包括如下內容：一是將《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》明確納入各方必須遵守的“多邊環境協定”的范疇之中；二是加強各方與貿易相關的全球氣候治理合作，尤其是全球碳排放交易市場等領域的合作；三是消除氣候友好型產品、服務與技術的貿易壁壘。〔57〕同前注〔52〕，陳紅彥文，第162頁。上述三項與氣候相關的議題，既包括對既有國際共識的確認，也涉及對歐盟氣候影響力的外擴，但總體而言，并不直接損害締約對方的利益，但如果將CBAM納入FTAs，那么情境會完全不同，它將極大地突破歐盟FTAs的現有實踐，因為歐盟在已締結的FTAs中明確支持各國在環境標準問題上的自主權?！?8〕Eg. EU-Central America Association Agreement（2012）, Article 285; Trade Agreement between the European Union and its Member States, of the one part, and Colombia and Peru, of the other part （2012）, Article 277.而CBAM恰恰是對出口國自主制定氣候治理政策和標準的否定。更重要的是，由于該做法嚴重損害出口國的經濟利益，必然會招致出口國的強烈反對，所以FTAs是否能如歐盟委員會所愿，成功引入CBAM，有待進一步觀察。

（二）其他發達經濟體的態度

此次歐盟在CBAM問題上的加速行動，除了自身利益訴求的推動外，其實還受到來自大西洋彼岸美國的呼應。對此歐洲議會在其CBAM決議中直言不諱，并稱雙方可在此方面加強合作?！?9〕See CBAM Resolution, para. R.被歐盟寄予希望的是美國現任總統拜登在其競選中提出的《清潔能源革命與環境正義計劃》。在該計劃中，拜登宣稱將不再把貿易政策與氣候目標區分開來。對于那些未能履行氣候和環境義務的國家，其碳密集型出口產品將要被征收碳調整費或配額，同時還將根據合作伙伴在氣候保護方面所作的承諾來制定未來的雙邊貿易協議。〔60〕同前注〔30〕。

拜登不是第一個提出碳邊境調整構想的美國總統。早在1993年，克林頓總統就提出了英熱單位稅（Btu tax），即對能源產品按其能源含量進行征稅的立法建議。同時，為了確保美國產品的競爭力，草案規定了邊境稅收調整措施，對進口的能源密集型產品征收與國內產品相同的稅收，而美國出口的能源產品將被免稅?！?1〕See Stefan Speck,The Design of Carbon and Broad-based Energy Taxes in European Countries, in The Reality of Carbon Taxes,Western Newspaper Publishing, 2008, p. 9.奧巴馬政府時期的《美國清潔能源與安全法案》也設計了邊境調整措施，即所謂的“國際配額儲備計劃”，旨在對限額排放體系所涉及產業部門的國際競爭力實施保護，對來自尚未承諾具體減排目標國家（尤指發展中大國）的相應產品適用?！?2〕參見王謀、潘家華、陳迎：《〈美國清潔能源與安全法案〉的影響及意義》，載《氣候變化研究進展》2010年第4期，第308-309頁。盡管上述兩部立法草案最終未獲通過，但至少其邊境措施的展開是以對國內產品實施污染者付費制度為前提的。反觀拜登的《清潔能源革命與環境正義計劃》，其重點是發展清潔能源和技術，通篇未提及設立碳稅或碳排放交易制度的努力。在此背景下，拜登貿然提出邊境調整措施的計劃，這顯然不具有任何的法律可能性，說到底只是一種政治宣傳。盡管拜登的競選宣言只是一場“政治秀”，但美國對邊境調整機制的態度其實是明確的，因為無論是早期的英熱單位稅法案，還是近年來頗具影響力的《利伯曼—沃納法案》《美國清潔能源與安全法（草案）》〔63〕參見王慧：《美國氣候安全法中的碳關稅條款及其對我國的影響》，載《法商研究》2010年第5期，第21-24頁。都規定了邊境調整措施?？梢源篌w肯定地說，一旦美國要實施全國范圍內的碳稅或碳排放交易，對進口產品進行邊境調整將會是一個大概率事件。其實，這種態度也代表了發達國家的一種普遍心態。作為發達國家的俱樂部，經合組織（OECD）很早就建議各國在有關碳稅或者其他環境價格措施方面采取如下的基本策略：一是消極觀望。只要其他國家沒有引入，那么本國也可以無所作為；二是提供普遍性優惠，如稅收返還、邊境稅收調整等。〔64〕See OECD, Implementing Environmental Fiscal Reform: Income and Sectoral Competitiveness Issues, February 11, 2003, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/ENV/EPOC/DAFFE/CFA（2002）76/FINAL&docLanguage=En,last visit on August 20, 2021.此次，在歐盟CBAM的壓力和刺激之下，不能排除像G7（Group of Seven）這樣的發達國家俱樂部會抱團促進CBAM的發展，〔65〕據媒體報道，英國現任首相約翰遜就考慮在2021年的G7峰會上明確表達此種觀點。See U.K.’s Boris Johnson Considers G-7 Bid on Green Border Levies, February 4, 2021, https://financialpost.com/pmn/business-pmn/u-k-s-boris-johnson-considers-g-7-bid-ongreen-border-levies, last visit on August 20, 2021.因為這樣做會有多重收益。

一“得”環境收益。CBAM實施的基本前提是對本國產品進行碳定價。當前，在實現碳中和的中長期壓力之下，發達國家急需采取更多的舉措來加快二氧化碳減排。而無論是碳稅還是碳交易，這種基于價格信號的手段原本就是市場機制較為完善的發達國家的制度強項，不存在引入的制度門檻問題。一旦引入碳定價制度，將會進一步促進發達國家的減排，落實在《巴黎協定》下的國家自主貢獻目標。

二“得”財政收益。財政收益至少涵蓋兩個方面：一是節流，即避免本國產業被進口國征收CBAM而導致稅費落入他國口袋，相反，通過本國實施碳定價制度，企業的碳定價成本被保留在了本國的財政之中。二是增收，如前文所述，據歐洲議會的保守估計，歐盟CBAM的財政收入約為每年50-140億歐元。這筆數額不小的進賬對于依然還在新冠疫情中苦苦掙扎的發達國家來說不能不說是一個誘惑。

三“得”產業收益。產業利益也至少涵蓋兩個維度。一是避免本國產業競爭力受損。發達國家普遍擔憂，在中國等新興經濟體的產業競爭力不斷增強的背景下，碳定價的實施會讓原本已經危機四伏的本國產業更加被動，而CBAM恰恰針對性地解決了上述擔憂。二是促進產業鏈和供應鏈的回流。事實上，自2008年國際金融危機后，發達國家已經開始反思實體經濟流失、產業空心化等問題。而此次新冠疫情進一步加劇了發達國家對全球產業鏈的擔憂。如何促進產業回歸，保證供應鏈的安全，讓本國經濟更具彈性和自治能力，是西方政治精英們都在思考的問題。CBAM通過進一步縮小工業企業境內外環境定價成本的差異，有助于產業回歸。此次歐盟CBAM的出臺顯然有這方面的考量，這在歐洲議會CBAM決議中被清晰地傳達出來?！?6〕See CBAM Resolution, para. K.

四“得”競爭收益。近二十年，隨著全球化向縱深發展，發達國家通過所謂的產業微笑曲線，將除研發和營銷以外的產業鏈大量外包至發展中國家，不僅獲得了整個產業鏈兩端的最高附加值收益，而且大量的能耗型生產環節因此集中于發展中國家，中國等新興經濟體成了世界工廠。CBAM的實施必然會對基于此種國際分工的發展中國家造成重大損失。

五“得”國際聲譽。CBAM若設計得當，不僅不會損害發達國家的國際聲譽，甚至可能反向加分。比如，《巴黎協定》明確要求發達國家向發展中國家提供資金援助，從而幫助后者減少碳排放及適應氣候變化。盡管《巴黎協定》沒有規定資金援助的具體金額，但在2009年的哥本哈根氣候變化大會上，發達國家曾承諾到2020年每年向發展中國家提供1000億美元，但至今未能兌現?！?7〕參見中央廣播電視總臺央視新聞：《聯合國秘書長敦促七國集團履行氣候資金承諾》，載央廣網，http://news.cnr.cn/native/gd/20210615/t20210615_525512642.shtml，2021年8月10日訪問。設想一下，如果發達國家決定將CBAM收入轉而用于上述發展中國家的氣候資金，那么將會是一個超級劃算的決定：發達國家不用掏一分錢腰包，而是從諸如中國這樣的發展中大國大肆搜刮，再轉而以“負責任大國”的形象向發展中國家“慷慨”捐贈，此舉不僅會為發達國家贏得國際聲譽，也將在CBAM問題上進一步瓦解和分化發展中國家。

（三）中國應對的具體策略

總體來看，CBAM將不僅是歐盟的努力方向，也可能是發達國家整體的努力方向。基于此，中國的應對策略應該做兩個問題維度的區分，即針對CBAM本身，以及針對發達國家為CBAM鋪路而在氣候和貿易問題上的可能動議。

針對歐盟的CBAM，我國已經明確表達了反對意見，〔68〕中國生態環境部新聞發言人在2021年7月的例行記者會上已明確表達了反對意見。參見《中國明確反對歐盟碳邊境調整機制》，載中國有色網2021年8月5日，https://www.cnmn.com.cn/ShowNews1.aspx?id=429523，2021年8月10日訪問。這不僅因為CBAM與全球氣候法治和多邊貿易體制存在明顯的法律鴻溝，而且會對包括中國在內的主要出口國造成重大經濟損失。〔69〕據初步測算，中國的鋼鐵和鋁行業將受到重要沖擊，鋼鐵對歐盟的出口成本可能增加約25%，鋁出口成本增加約9%。同上注。盡管我國正在形成并不斷完善全國性的碳交易市場，這意味著能源和工業產品的碳排放在我國也將被定價，可能也將面臨發達國家所謂的國內產業競爭力受損的問題，但依然應該堅定不移地反對CBAM，這至少是出于如下的考慮，即目前我國的進出口結構具有鮮明的特點，進口主要以國內短缺的大宗商品和高科技產品為主，出口主要以機電產品為主，〔70〕參見《中國對外貿易形勢報告（2020年秋季）》，載商務部網站，http://images.mofcom.gov.cn/zhs/202012/20201209112029503.pdf，2021年8月10日訪問。這種國際貿易結構意味著即便我國引入CBAM，對國內產業的保護效果并不會非常明顯。進一步說，我國實施碳排放交易并不是出于某種國際壓力的被迫行為，而是真正踐行新發展理念，為后代、為人類減少碳排放的內生性行為。申言之，因碳定價而在國際競爭中處于劣勢的產業并不符合我國的新發展理念，也不應額外提供CBAM等保護措施。更重要的是，我國正在推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，以彰顯我國負責任大國的形象，推動人類命運共同體的構建?！?1〕參見《習近平出席全國生態環境保護大會并發表重要講話》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/photo/2018-05/19/c_1122857688.htm，2021年8月10日訪問。氣候問題已然成為我國積極推動全球治理體系變革的重要抓手，是樹立中國國際聲譽的重要制度性載體，必須堅持有所為有所不為。

而對于發達國家可能的抱團，我們的策略當然也是抱團，即盡可能多地團結其他國家，尤其是廣大發展中國家，旗幟鮮明地反對CBAM。當然，在發達國家抱團的問題上，一個最大的障礙來自美國。當前，氣候問題在美國已經被高度政治化和標簽化，否則不可能特朗普上任伊始就宣布退出《巴黎協定》，而拜登上任第一天就宣布重返《巴黎協定》。因此，從短期觀察，在全美境內通過統一的碳稅或碳交易法案的可能性不大，CBAM也因此無法找到實施的基本制度依托。當然，中國即將取代歐盟成為全球最大的碳交易市場的事實是否會對美國構成外部刺激，從而促成兩黨合力制定出美國的碳定價制度，有待進一步觀察。

同時，我們也須清楚地意識到，CBAM客觀上將進一步分化發展中國家在氣候問題上的立場差異。由于發展中國家的產業結構不同，出口結構不同，因能源稟賦、技術手段、生產路徑等差異導致的產品碳足跡的不同，CBAM的實施將在不同的發展中國家之間差異明顯，這意味著發展中國家可能難以形成一個整體來對抗發達國家實施CBAM的企圖。對此，中國應盡可能地引導發展中國家以發展的眼光看待CBAM。因為隨著發達國家碳中和目標的日益逼近，不僅是傳統的能源密集型工業，包括交通運輸業、農林畜牧業等也可能被陸續納入其碳定價的范圍，換言之，CBAM的適用范圍一定會被不斷調整和擴大的，所以不能僅看一時得失。更主要的是，CBAM的核心是讓發展中國家喪失對本國環境標準和規制的自主權，是對“共同但有區別”原則的單方面突破。一旦該原則被有效突破，那么發展中國家的發展利益將會受到嚴重損害。

而對于歐盟可能提出的涉及全球氣候法治和多邊貿易體制的改革建議，不能因為歐盟夾帶私利就全盤否定，而應加以綜合判斷。承前所述，通過CBAM推動世界范圍內更廣泛的接受碳定價制度，進而形成一個以歐盟ETS為核心的全球市場，是歐盟的重要目標。為此，歐盟會積極推動《巴黎協定》第6條實施機制的談判。2018年聯合國卡托維茨氣候大會近200個《巴黎協定》締約方達成了除第6條之外的協定的實施細則，而直至今日，第6條的談判依舊未有突破，反映出各國在此問題上存在的重大分歧。第6條是整個《巴黎協定》中與市場結合度最高的條款，其核心是運用國際合作機制促進各國履行國家自主貢獻，并設計了三種自愿合作方式，即第6條第2款的“使用國際轉讓的減緩成果來實現國家自主貢獻”、第6條第4款的新機制和第6條第8款的基于非市場方法的協調合作，但是由于條文本身都過于抽象而不具有現實可操作性，所以必須要作進一步的細化和落實。《巴黎協定》之前的《京都議定書》創立的市場機制是所謂的京都三機制，即碳排放貿易、清潔發展機制和聯合履約機制。因此，《京都議定書》的市場機制與《巴黎協定》第6條的關系問題是第6條實施機制討論中的重要問題。由于歐盟ETS已經成功地將京都三機制聯合起來使用，歐盟事實上在京都三機制中具有制度的先發優勢和話語權，所以其堅持《巴黎協定》第6條對京都機制的承襲性。基于自身利益的考慮，很多歐洲學者也都持此立場?！?2〕See Daniel Klsin, The Paris Agreement on Climate Change: Analysis and Commentary, Oxford University Press, 2017, p.178-195.

對此，中國應該保持開放的態度。中國已向國際社會莊嚴承諾，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，2060 年前實現碳中和，這意味著中國的經濟社會發展要在脫碳的道路上開足馬力。長期以來，中國不僅習慣而且善于運用行政手段促進減排。但近年來，中央已多次明確市場化減排手段的重要作用。2021年7月16日，中國的碳排放權交易市場正式上線，即將取代歐盟ETS成為全球最大的碳交易市場。因此，發展基于市場手段的減排機制，促進全球碳市場的發展，符合中國的利益。京都三機制是經過實踐驗證并已充分暴露優缺點的較為成熟的機制，因此，《巴黎協定》第6條如能承繼其優點，完善其不足，是有利于促進全球氣候治理發展的。但也應看到，市場化減排手段絕非減排的金科玉律，甚至無法成為各國減排工具中的支柱性手段，〔73〕市場化減排機制交易的是污染物或減排量。從邏輯上講，隨著環境治理的不斷推進，污染物會不斷減少，減排空間會不斷壓縮，市場交易量會不斷萎縮。從現實角度看，全球減排的根本出路在于技術進步，失去技術進步的減排，必然以犧牲現代化的生活質量為前提。同時，具有強制性的行政手段減排，在面對一個確定性的環境危機時，也是一個比市場機制歷史更悠久、運用范圍更廣也更行之有效的手段。而且還有制度門檻。對于很多發展中國家尤其是最不發達國家而言，由于市場體系的不完善，在市場要素的培育、市場規則的設計等方面具有明顯的短板，采用市場化手段事實上對這些國家的治理水平和治理能力提出了極大考驗，對很多發展中國家來說，市場化的減排機制未必是一條平坦甚至正確的道路，所以中國在促進基于市場手段的全球減排合作中必須要充分考慮和挖掘發展中國家的合理訴求。換言之，中國應關注并積極促進《巴黎協定》第6條第8款基于非市場方法的合作履約機制的規定，尤其關注其對于發展中國家提升履約意愿和履約能力的重要意義。

而從多邊貿易體制改革的視角觀之，將包括氣候在內的環境因素更充分地融入WTO規則，符合WTO的改革方向。但中國對于歐盟等發達國家在WTO具體規則下的訴求，則應該有必要給予區別對待。具體而言，在有關GATT第1條和第3條對“同類產品”的修改問題上，中國應持謹慎的態度?，F有規則對“同類產品”的界定是從產品本身出發的，有其合理性。因為一旦拋開產品本身而開始涉及產品的生產過程，那么就不僅僅是氣候等環境問題了，諸如勞工、宗教、文化等問題都有可能被裹挾進來，這就等于“打開了一個裝有諸多問題的潘多拉盒子，并將在GATT中開鑿一個巨大的漏洞”，〔74〕John H. Jackson, World Trade and Environmental Policies: Congruence or Conflict? Washington and Lee Law Review, Vol.49,Issue 4, 1992.無疑將會為各種貿易保護主義大開方便之門。如此一來，WTO所致力的貿易自由化目標也會遭受極大的破壞。與此同時，處于貿易弱勢地位的發展中國家，在經濟問題、社會問題甚至文化發展上的自主空間，也將受到嚴重擠壓。而對于GATT第20條的解釋問題，中國應堅持條約的邊界性，貿易協定與環境協定不能混談。即便議題本身具有交叉性，但在運用貿易手段促進氣候問題的解決上，依然應該有一個清晰的邊界，諸如CBAM這類以單邊貿易手段來評判他國氣候政策并試圖以自身標準對他國進行矯正的做法，顯然是失當的。各國在氣候問題上是否完成了本國的承諾，貿易協定無權評價，這本應交由氣候條約來完成，也只有當氣候條約得出明確的評價結果之后，貿易協定才能用來作為輔助手段敦促違約國糾錯，而此時單邊貿易手段才可能不構成一種武斷的、偽裝的貿易限制。事實上，為了促進全球減排事業的發展，WTO當前最應該做的工作是進一步削減低碳產品、服務和技術的貿易壁壘，為發展中國家在促進減排、適應全球變暖方面提供更多的能力支撐，同時兼顧低碳產品和技術優勢國家的貿易利益，進一步促進低碳技術革新。

除了WTO，《中歐全面投資協定》（CAI）也已明確納入氣候議題，主要包括對《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》義務的重申，對氣候友好型投資的支持以及雙方在氣候投資問題上的相互支持。〔75〕See EU-China Comprehensive Agreement on Investment （CAI）-Section IV, Investment and sustainable development （europa.eu）, Sub-Section 2: Investment and Environment, Article 6.事實上，在利用雙邊或區域性貿易投資協定以促進氣候議題的發展問題上，中國一直保持積極的態度，并且努力將其塑造成提升我國全球氣候治理制度性話語權的新路徑?！?6〕同前注〔52〕，陳紅彥文，第164頁。筆者認為，《中歐全面投資協定》目前并不存在任何可能為CBAM合理性背書的條款。盡管協定納入了雙方努力提高環保標準的條款，〔77〕同前注〔75〕，第2條。但在“投資與環境”章節的第1條即明確了各國在環境保護的標準、相關法律政策的制定和修改問題上的自主決策權利?！?8〕同前注〔75〕，第1條。堅持環境標準和法規的自主權將是中國在接受和推進貿易投資協定融入氣候議題時的底線和原則。

五、結語

氣候變化問題雖起因于環境問題，但本質上早已不再是一個單純的環境問題。如果說蒸汽機開啟了西方直至全球以化石能源為特征的工業文明的話，那么氣候變化問題將世界引向以清潔能源為特征的低碳文明。這無疑要求經濟和社會生活做出根本性的改變，而這一變革的進程，必然伴隨著各國尤其是大國之間激烈的低碳發展競爭。所以說，歐盟出臺碳邊境調整機制，并不僅僅是基于單純的環境考量。作為《歐洲綠色協議》的一部分，其核心目標在于通過對低碳規則話語權的爭奪，幫助歐盟搶占低碳經濟的發展先機。然而，氣候變化問題雖然事關各國重大的政治和經濟戰略，但它首先是一個全球性的公共危機，關系到人類未來的前途和命運。因此，解決氣候變化問題，說到底必須依靠國際社會整體，而不能以鄰為壑地搞小圈圈、小團體；也只有在全球化的立場上思考法治化的問題，氣候法治才能真正促進國際社會在不可預知的未來風險與現實的國家利益之間找到平衡。