人大備案審查結論存疑的優化機制探究

●李 雷

早在2004年全國人大常委會法工委就設立了法規備案審查室，強化人員配置提升審查能力。近年來中央不斷強調“有件必備、有備必審、有錯必糾”，“有錯必糾”表明不合憲、不合法的規范性文件必須得到糾正，由此引發了新的思考，“有錯必糾”是備案審查的最終環節嗎？如果認為審查結論存疑，是否還應該構建必要的糾錯機制。現行法律規范關于備案審查工作的自我糾錯機制尚不完善，無法對備案審查機關作出的存有疑義或爭議的審查意見提供相應的救濟渠道。〔1〕參見朱寧寧：《完善糾錯機制做實做強備案審查》，載《法治日報》2021年4月13日，第6版。當前人大、黨委、政府、軍隊在各自職權范圍內開展備案審查，每個系統的審查結論都可能存疑，人大備案審查的覆蓋面最廣，有主導備案審查的趨勢，故本文焦點集中于人大。

一、實踐中備案審查結論引發的爭議

自2017年12月全國人大常委會法工委首次向全國人大常委會作備案審查工作情況的報告以來，備案審查逐漸顯現在公眾視野，各項審查環節日益公開透明。如2018年6月“深圳鸚鵡案”的代理律師斯偉江收到了全國人大常委會法工委出具的“法工備函〔2018〕19號”答復函。〔2〕參見《“鸚鵡案”律師申請審查司法解釋收到全國人大復函》，載鳳凰網，https://news.ifeng.com/c/7fZaWYqRGY0，2021年10月3日訪問。該答復函還不是嚴格意義上的審查結論，法工委將審查建議轉交予最高人民法院，由后者啟動新的野生動植物資源犯罪司法解釋制定工作。該答復函在當時引起了巨大的社會反響，激發了公眾參與備案審查、提交審查建議的濃厚興趣。當前各級人大收到的備案審查建議總體上呈遞增趨勢，經過審查判斷之后，審查結論如果與公眾預期相距較大，則會增加結論存疑的風險。

存疑并不意味著審查結論一定錯誤，而是指存在爭議或疑問，還未達成完全一致的共識。2020年備案審查工作的一大亮點是積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題，然而報告文本提及的三項典型案例，只簡單闡述了審查結論，說理論證部分過于簡略，諸多關鍵問題尚未完全厘清，難以消解社會公眾的困惑，后續引發了學界的思考和疑慮。比如“征收民航發展基金”是否合憲合法的案例，征收民航發展基金直接關系公民的私有財產，涉及出行方式的選擇。法工委經過審查，認為該行為不屬于《憲法》第13條第3款規定的征收或者征用私有財產，最終認定征收民航發展基金不與憲法相抵觸。〔3〕參見沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，載中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d 03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，2021年10月28日訪問。既然該行為既不是征收、征用，又不屬于稅收，到底是何種性質？法工委沒有給予明示。按照常規的說理論證邏輯，首先只有明確民航發展基金的屬性，后續才能開展論證說理，因此，法工委給出的論證理由似乎還不夠充分，說理過程和審查結論引發了社會熱議，導致該案例的關注度始終居高不下，這是審查結論存疑的表現。

又如人身損害賠償“同命不同價”案件，審查機關最終認為應該統一人身損害賠償標準。審查機關在解釋說理階段只開展事實性描述，簡要介紹城鄉發展差距和居民生活水平縮小的客觀實際，推導出城鄉居民人身損害賠償計算標準的差異也應當隨之取消，說理闡釋環節并未呈現出有深度的法理論證，亦沒有指明依據哪一部上位法得出此結論。備案審查是技術性較強的工作，針對疑難復雜的法律問題，倘若缺乏專業化解析，審查結論的權威將受到質疑。該案件的審查結論應該是符合社會期待的，然而說理論證過程較為含糊，反倒使該結論的說服力不強。“躍升為憲法案件通常不會是簡單案件，復雜案件難免觀點多元，三個涉憲案件就是2020年年報事例中存疑最多的案例。”〔4〕鄭磊、王翔：《2020年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2021年第4期，第177頁。其他諸多案例，如“民族學校使用民族語言文字授課案”“授權交警查閱、復制通訊記錄案”等，也存在相同問題，囿于篇幅限制，不再贅述。

當前申請人建議審查的理由不公開，規范性文件制定機關答復理由不公開，審查過程未能充分說明理由等，導致審查結論的說服力不夠，使申請人陷入迷茫。結合斯偉江律師公布的答復函以及其他公開案例可知，審查機關一般籠統予以概括式回應，而非詳盡地闡述理由。空洞的言辭以及概括式回應方式，造成了審查機關、制定機關與申請人之間缺乏互動，申請人無從知曉審查結論是如何形成的，客觀上加劇了申請人和社會公眾的存疑判斷。當然，也不排除極少數情況下審查結論與社會公眾的普遍認知存在出入，難以贏得大多數公民的認可。當下應該特別關注說理論證的重要性，強化說理論證與審查結論之間的邏輯關聯。審查結論存疑是中性概念，不宜否認或抵觸存疑的客觀事實，只有勇于承認問題，才能為后續構建優化機制奠定基礎，從而提升審查制度的科學性，形成邏輯閉環。

二、備案審查結論存疑的原因解析

理論上無論怎樣設計備案審查制度，都無法保證每個審查結論必然正確，只能不斷提升技術手段，優化配套制度，使審查結論趨近精準。今后難以規避審查結論存疑的風險，只是存疑對象和程度略有差別而已。引發存疑的因素，既有說理不足的直接原因，又有制度設計深層次的問題，以下逐步解析。

（一）備案審查說理機制的缺憾

說理論證環節被淡化處置，說理性不強的背后，隱藏著審查人員“不能說理”的困境，當前的審查環境給審查人員充分說理帶來了較大挑戰。

1.說理論證的動力不足。備案審查關注度高、敏感性強，稍有不慎會引發法律甚至政治風險。審查人員為了規避爭議，防止引發糾紛，大多按部就班概括出審查結論，在某種意義上耗費大量精力去追求充分說理，反而會承擔無法預測的責任風險。“不求有功，但求無過”成為審查人員的普遍心態，隱藏說理論證的動力追求，反而忽視了審查說理中法律思維、邏輯、技術的專業價值。未來應該鼓勵審查人員充分說理，尊重審查人員的專業判斷，通過配套制度予以保障實施，使審查說理獲得源源不斷的內在動力。

2.“案多人少”的客觀現狀。當前審查機關正逐步落實“有件必備，有備必審”的理念，短期內審查工作量驟然增加。全國人大常委會法工委備案審查室的工作人員只有15人左右，2020年共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中屬于全國人大常委會審查范圍的有3378件。〔5〕同前注〔3〕，沈春耀文。審查供給與審查需求之間嚴重不平衡，“案多人少”的矛盾在各層級備案審查機關均普遍存在，倘若展開充分的說理論證，一來，需要花費大量時間推理思考撰寫審查結論，額外增加工作量；二來，有可能讓申請人、社會公眾從說理依據、審查結論中發現不合時宜的論述，言多必失加大了出錯概率，使審查說理陷入出力不討好的境地。〔6〕參見李擁軍、周芳芳：《我國判決說理激勵機制適用問題之探討》，載《法制與社會發展》2018年第3期，第61頁。

3.社會輿論的過度關注。當前備案審查是法工委各項工作的亮點和特色，贏得了公眾的廣泛贊譽，同時也受到輿論的高度關注。備案審查年度工作報告總能激發社會公眾的熱情，成為理論研究的重要載體，是蘊含豐富素材的富礦。輿論關注度高是一把雙刃劍，既能夠激勵審查人員的斗志，提升工作積極性，有利于做出公正精準的審查結論；也有可能干擾審查人員的正常工作，增添額外的精神壓力，擔憂審查說理暴露在聚光燈下，被社會公眾逐字逐句解讀，會放大審查結論的瑕疵錯誤。這導致審查人員如履薄冰，遇到大小問題，均積極請示匯報，削弱了主觀能動性的發揮，減少了說理論證的空間。

（二）審查制度規劃設計的不足

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，審查制度建設仍然落后于審查實踐的高速發展，離社會公眾的期待還有一定距離。

1.剛性處理機制不彰。2018年9月栗戰書委員長在第24次全國地方立法工作座談會上強調：“要著力增強備案審查制度剛性，對審查中發現與憲法法律相抵觸或者不適當的問題，該報告的報告，該督促的督促，該通報的通報，該糾正的糾正。”〔7〕全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編：《規范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第1頁。備案審查甚少啟用剛性機制，一定程度是因為審查機關的顧慮，難以發揮剛性機制的威懾力，即審查“碰硬”的實力不夠。實踐中，人大的立法能力在某些方面不占優勢，有些地方性法規由政府部門率先提出，行政機關具有信息優勢、專業優勢，甚至人才優勢，人大審查面臨底氣不足的尷尬。試以2020年3月《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的廢止為例，原行政法規即使存在一定的合法性、適當性問題，審查結論也會弱化爭議，并通過柔性機制化解，最終由國務院自行廢止了該辦法。

2.書面審查的局限性。當前備案審查工作量較大，審查機關只有通過書面審查的方式，才能集中有限的資源完成審查工作。鑒于此，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）第11條第1款詳細列舉了報送備案的書面材料，如備案報告、批準決定、法規文本、修改情況報告等。書面審查在提升效率的同時，亦削弱了審查的客觀性、真實性，所呈現的事實與客觀實際恐難以完全對應。由此，制定主體所描述的事實跟審查事實以及客觀事實不一定相符，還會誘發主觀解讀導致的認知偏差，增加書面審查引發爭議的概率。

3.反饋公開不夠透明。當前審查結論的反饋對象具有一定的封閉性，僅面向申請人，還未能完全向社會公開。另外，法工委提交的年度工作報告主要總結上一年度的工作，簡要闡述若干典型案例，以及展望未來的工作重點。長期關注備案審查的專業人士理解起來可能并無障礙，卻會引發沒有受過專業法律培訓的社會公眾的疑惑，此時審查結論存疑的概率將大幅提升。

（三）多重備案審查機制的弊端

備案范圍的交叉重疊，審查主體的復雜多樣，不僅降低審查效率，還會給審查結論帶來新挑戰。立法體系的多樣性使審查主體呈現多元多層次色彩，同一規范性文件被不同系統不同層級的主體開展審查，加大了審查結論互相沖突的風險。

1.不同系統審查基準引發的風險。不同審查主體的立法模式、職能責任并不相同，審查重點有所區別。如人大注重民主公開，強調權利保障；軍隊在國家政治生活中自成一體，軍事立法敏感封閉。2021年7月《征兵工作條例》面向社會征求修改意見，該條例由國務院和中央軍委聯合頒發，需要同時報全國人大常委會和中央軍委備案，客觀上會加大審查結論沖突存疑的風險。另外，當前黨政合署辦公的趨勢不斷增強，越來越多的規范性文件以黨委和政府的名義聯合下發，人大和黨委都是審查主體，黨委偏重政治審查，如此一來，審查結論又會面臨與《征兵工作條例》相似的困境。“實踐中，黨政聯合發文存在法律性質不易界定、備案審查標準難以統一、備案審查主體不明、備案審查能力不足等問題。”〔8〕徐信貴：《黨政聯合發文的備案審查問題》，載《理論與改革》2020年第3期，第87頁。

2.同一系統不同層級引發的風險。根據《立法法》第98條，設區的市制定的地方政府規章，需要報本級人大常委會、省級政府、省級人大常委會和國務院備案，跨越人大和政府兩個系統，同時包含設區的市、省、國務院三個層級。雖然一直在探討建立備案審查銜接聯動機制，但面對跨系統跨層級的審查工作，銜接聯動機制將面臨諸多未知的困難，難以發揮理想效果。審查跨越三個層級，還會產生地方與中央審查結論的沖突。根據《憲法》第3條第4款，我國既要遵循單一制國家法制統一的原則，又要考慮地方的積極性、主動性。橫向審查或許符合法治原則，在縱向審查時，如何既考慮統一性又兼顧特殊性則成為難題，甚至誘發結構性的緊張關系。“地方立法與法律、行政法規不同，它更加具有地方特色和本土化色彩。”〔9〕鄧翔宇：《省級人大常委會合憲性審查的制度空間和機制構建》，載《現代法治研究》2020年第4期，第59頁。如設區的市和省級人大常委會力求符合地方實際，或許不完全排除地方保護因素，而國務院則注重立法的統一高效，貫徹“全國一盤棋”的理念，偏重地方服從中央，此時審查結論沖突存疑的風險難免繼續存在。

三、預防糾錯二分的理論依據

備案審查是過程性行為，審查到底推進到哪一環節，既有賴于審查機關提出的糾正處理措施，又取決于制定機關接受審查處理意見的態度。當前不同層級的人大常委會均能開展備案審查工作，因此，需要厘清理論本源，考慮采用分層分級的思路來構建審查結論存疑的優化機制，或許能夠借鑒德國行政法的“雙階理論”。雖然該理論是私法和公法二元對立背景下，為解決私法形式的公權力受公法約束，實質則是將整體縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質的法規范。〔10〕參見嚴益州：《德國行政法上的雙階理論》，載《環球法律評論》2015年第1期，第88頁。雙階理論契合備案審查多階段的屬性，具有較高的參考價值，根據審查進展階段不同，選擇不同的優化機制，以便增強匹配度。故可以采取預防糾錯二分的方式，分別構建預防機制和糾錯機制，并按照分步判斷，逐級加深的模式，樹立預防為主體，糾錯為補充的理念。

（一）預防機制是優化備案審查結論存疑的主體

任何權力如果不受監督制約，都將游離在正常的法律秩序之外，備案審查權亦概莫能外，預防糾錯機制本質是監督救濟機制，能夠防止審查機關恣意行使權力。備案審查分為依職權審查和依申請審查，前者強調審查機關主動作為，后者則依靠公民提出審查建議。有些規范性文件從表面來看可能合法，只有在動態實施中才能發現隱藏的問題。權利保障應該設定必要的限制，不能陷入無止境的循環往復，強調預防為主體，即是為了避免陷入上述惡性循環。如前所述，審查結論存疑是因為審查機制不夠健全，或者源于說理論證不充分引發的爭議，如果預防機制舉措得當，大概率能夠緩解乃至消弭此類存疑現象。各級人大常委會都應該防微杜漸，秉持預防為主的理念，在實際審查過程中謹小慎微、細致縝密得出審查結論。再者，備案審查采取循序漸進、逐步深入的方式，從溝通協商、提出書面審查意見，到督促糾正、撤銷廢止等，作出審查結論的過程并非一蹴而就。審查過程中能夠以柔性機制化解爭議的，則不必啟動剛性機制，這亦符合我國各個國家機關之間的工作現狀。實踐中，制定機關基本尊重審查機關提出的意見，大多自行糾正完善規范性文件，以剛性機制撤銷廢止的情形較為罕見。預防機制相比糾錯機制能夠妥善維護審查機關的權威，前者在某種意義上屬于柔性機制，后者則具有剛性機制的影子，這也解釋了為何將預防機制作為優化方案的主體。另外，還需要明晰說理機制和預防機制的關系，從廣義層面來講，說理機制應該成為預防機制的組成部分，二者均為防止審查結論存疑，目標具有一致性。因此，本部分按照預防糾錯二分來闡述優化機制，并未采取三分法，將說理、預防和糾錯并列。考慮到當前大多數審查結論存疑均是說理不足引發的，在后文的制度完善環節，為了凸顯說理機制的重要性和專業性，則將其從預防機制中剝離開來，成為單獨的說理機制。此時，可以將說理機制視為近期目標是治標之策，立時緩解審查結論存疑的現實困境，預防機制則是遠景目標是治本之策，有助于從根源上化解審查結論存疑的風險。

預防機制的適用范圍較為廣泛，不僅包括依職權審查，還涵蓋依申請審查。不同層級人大常委會在我國憲制框架中的地位有明顯差異，考慮到作出審查結論的主體地位不同，故應該采取分步判斷逐級加深的模式，凸顯預防在各層級備案審查中全程參與。眾所周知，全國人大常委會作為最高權力機關的常設機關，倘若審查結論由其作出，基于上述憲制安排，則難以展開糾錯，預防成為唯一可行的措施，正如我國合憲性審查將法律排除在外，緣于實踐中無法找到適宜的審查機關，往往陷入自我審查的窠臼，后文將詳細分析。

（二）糾錯機制是優化備案審查結論存疑的補充

參考雙階理論的核心要旨，應該分別設立預防與糾錯機制，并將糾錯機制作為補充手段。前文列舉的若干存疑案例占備案審查案件總數的比例非常小，況且上述案例只是存疑狀態，尚無法證明審查結論一定錯誤，可見，糾錯機制出場概率微乎其微。那么構建糾錯機制是否屬于資源浪費，最終淪為擺設呢？答案自然是否定的。在全國人大常委會層面，囿于社會關注度較高，審查能力較強，審查結論存疑出錯的概率較低。然而地方人大的審查實踐，受到諸多因素限制，存疑出錯的風險則難以避免。故構建糾錯機制仍然十分必要，如此方能提升制度的完整性。糾錯并非最終目的，主要起警醒作用、威懾作用，督促審查機關依法審查，防止審查人員因態度消極、玩忽職守等原因降低審查質量。糾錯機制類似于備案審查中督促糾正、撤銷廢止等剛性措施，能夠直面問題，當然也容易使雙方陷入對立狀態。糾錯機制的適用范圍比預防機制狹窄，大多針對依申請審查，糾錯機制適宜作為補充手段，發揮備而不用的效果，一旦成為常規操作，則意味著審查制度出現了重大紕漏。

“有錯必糾”不僅針對規范性文件，亦同樣適用于審查結論存疑，這是確保審查結論最終正確的重要方式。當前有些審查意見由地方人大常委會的工作機構作出，存疑出錯的概率必然加大。“目前缺乏科學的審查技術標準、沒有強硬的考核約束機制，導致這項工作長期停滯不前。”〔11〕屈婭妮：《基層人大規范性文件備案審查的問題及對策》，載《人大研究》2021年第9期，第40頁。糾錯機制的理論基礎是上級人大對下級人大的監督權，《監督法》第29條和30條對此作出了詳細規定。《憲法》第67條第8款明確了全國人大常委會能夠撤銷省級人大同憲法、法律和行政法規相抵觸的決議；《監督法》第29條也規定縣級以上地方人大常委會審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定。由此可知，無論從地方人大常委會的功能定位，還是其工作機構的職責權限看，倘若審查結論出現錯誤，則必須糾錯，焦點在于如何構建糾錯機制。現有備案審查框架內難以存在設置糾錯程序的空間，需要跳出現有制度的桎梏，站在全局視野來審視糾錯機制，借鑒體外監督的原則來規劃糾錯方案。另外，本文主要從理論視角談論糾錯，實踐中還沒有出現糾錯的典型案例，研究樣本供給不足，因此在制度層面本文著重關注預防機制的完善。

綜上所述，預防是事前監督機制，糾錯是事后救濟機制。預防與糾錯二分具有必要性，預防是主體，強調盡量避免審查結論出現爭議，糾錯是補充，在審查結論已經存疑出錯的情況下采取補救措施。預防體現在備案審查的各項環節，強調過程性和連續性，糾錯則注重處分性和補救性。二者并非涇渭分明、決然對立，實則一體兩面，預防愈完善，則糾錯愈透明，共同致力于作出精確的備案審查結論。

四、預防糾錯二分的對象基礎

為了削減審查結論存疑帶來的不利影響，結合人大備案審查的具體運行程序，基于不同機關發揮作用的差異較大，以各個機關在備案審查中扮演不同角色為切入點，厘清預防糾錯機制的對象基礎，為后續優化埋下伏筆。

（一）全國人大常委會的預防機制

《立法法》《工作辦法》等均將全國人大常委會視為備案審查的主體，由其作出的審查結論，應該是終局決定，不宜提出異議。“全國人大及其常委會的專門委員會或常委會工作機構對外提出糾錯意見的權能，沒有淤塞全國人大常委會最終審查的空間。”〔12〕程能：《備案審查中建議自糾機制的合理性基礎、運行狀況與優化建議》，載《法治社會》2021年第1期，第25頁。因此，最合理的方式是建立有效的預防和阻卻機制，而非設立糾錯機制。

1.全國人大常委會屬于民意代表機關。根據《憲法》《選舉法》《代表法》等，縣鄉一級的人大代表由直選產生，設區的市以上的人大代表通過間接選舉產生，從人大代表的產生機制可知，人大事實上發揮著民意代表機關的功能。在代議制理論下，選民選舉民意代表行使權力，民意代表機關具有政治機關的某些特點，以廣泛民意為支撐，代議機關作出的政治決斷一般不受挑戰，故全國人大常委會作出的審查結論，不應該受到質疑。

2.全國人大常委會是備案審查的主體。在合憲性審查制度設計中，憲法和法律委員會是審查輔助機關，最終的審查主體是全國人大常委會，備案審查同樣如此。如前所述，如果救濟程序不加限制，則申請人始終可以向更具權威的主體尋求救濟，如此一來，不僅破壞了法律關系的穩定，還將造成審查資源的浪費。從法的安定性視角分析，備案審查的決定、判斷必須滿足終局性和可預期性，不能陷入頻繁的矯正、質疑和挑戰，全國人大常委會作為終局裁判者是符合國情的理性選擇。

3.已有立法并未規定全國人大常委會備案審查結論存疑的撤銷權。根據《憲法》第67條，全國人大常委會享有廣泛權力，在全國人民代表大會閉會期間，可以代行全國人大的部分職權。理論上只有全國人大才能改變或者撤銷全國人大常委會的不適當的決定，然而全國人大每年召開一次會議，討論國家政治生活的重大事項，希冀全國人大撤銷全國人大常委會作出的存疑審查結論，從既往經驗來看并不樂觀，這也是《監督法》第29條將審查撤銷權授予上級人大常委會的原因所在。結合《立法法》第97條，再根據《工作辦法》第2條關于備案審查范圍的界定以及處理機制。當前法律并未被納入審查范圍，全國人大常委會所作的審查結論主要針對行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋等，這意味著從已有立法的字面意思來判斷，還沒有明確規定全國人大常委會備案審查結論存疑的改變或撤銷機制。

（二）全國人大常委會法工委的糾錯機制

備案審查的處理措施采取逐步深入的方式，這為其他機關發揮作用留下了較大空間。事實上絕大多數案件都是全國人大專門委員會、法工委與制定機關通過柔性方式予以化解，審查程序隨之終結，全國人大常委會法工委承擔了大量具體審查工作。明晰法工委的性質，才能判斷應該構建預防機制，還是糾錯機制，故必須追問能否向法工委作出的審查意見提出挑戰，筆者認為是可以的。

1.法工委僅是全國人大常委會的工作機構。關于法工委的定位，理論界雖然有不同觀點，但普遍認為法工委是輔助全國人大常委會的工作機構，其地位不如專門委員會高，后者是全國人大的組成部分，有6個專門委員會是《憲法》規定的憲定機構。“專門委員會受全國人大領導，對全國人大負責，其成員由全國人大從全國人大代表中產生。”〔13〕胡錦光：《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》，載《法學家》2020年第5期，第76頁。法工委亦非民意代表機關，法工委的絕大多數工作人員不具有人大代表的身份，法工委主任一般兼任憲法和法律委員會的副主任委員。法工委的職能定位以及工作人員的身份屬性，決定了該機構只能承擔輔助職責，不宜享有最終的決定權。雖然法工委具備一定的審查權，并非完全附屬性機構，可以作出具有一定獨立性的審查意見，但該審查意見在法律效力、權威性和執行力方面與全國人大常委會的審查結論仍然有較大差距。

2.法工委作出的審查意見不具有強制執行力。法工委只能做出柔性處理措施，威懾力度不足，即使制定機關沒有遵循法工委提出的研究意見，法工委亦無法單獨采取進一步的懲戒措施，只能向委員長會議提出予以撤銷的建議，并由委員長會議提請常委會審議決定。雖然制定機關可以自己決定是否接受并執行法工委的審查研究意見，但是制定機關不執行法工委的審查研究意見只是極少數情況。實踐中，被審查機關一般都會尊重法工委的意見，無形之中賦予了審查意見一定的督促效果，故以法工委的審查意見為代表的柔性處理措施是可以被挑戰的。

（三）地方人大常委會及其工作機構的糾錯機制

“受制于立法能力和現有審查體制不足等因素的影響，未來地方性法規所引發的合憲性爭議可能是法規范合憲性審查中最多的一個場域。”〔14〕姜述弢：《地方性法規的合憲性審查：規范、場域與制度設想》，載《學術交流》2021年第4期，第48頁。可以預見，糾錯機制的主戰場應該定位在地方人大常委會及其工作機構。

1.地方人大及其常委會僅是地方權力機關。地方人大及其常委會并非最高民意代表機關，不宜享有不容挑戰的政治權威。地方應該遵循中央的統一領導，備案審查也概莫能外，備案審查不是地方性制度，建立伊始就涵蓋從中央到地方各個層級。法規備案審查是依托單一制國家結構形式而形成的一項特殊制度，也可以說是單一制國家結構形式的一個重要組成部分。〔15〕參見胡錦光：《論法規備案審查與合憲性審查的關系》，載《華東政法大學學報》2018年第4期，第22頁。地方人大的備案審查不一定具有終局性，如果審查處理存疑，那么尋求監督糾錯并無不妥。

2.地方人大常委會的工作機構承擔了大量審查任務。隨著全覆蓋的逐步延伸，審查對象會深入基層，將具有普遍約束力并反復適用的規范性文件均囊括在內。根據《工作辦法》第55條，結合實踐中各個地方專門制定的備案審查工作辦法，地方人大常委會的工作機構開展了大量審查工作，承擔的審查任務甚至超過常委會本身。地方人大常委會工作機構的地位明顯不如全國人大常委會法工委，后者作出的審查意見都需要接受糾錯機制考驗，更遑論前者。

3.現有立法為地方人大糾錯機制的設定提供了參考依據。備案審查結論存疑或者出錯，某種意義上類似于作出了不適當的決議決定，上一級人大常委會可以考慮行使撤銷權實現糾錯目的。例如，設區的市制定的地方政府規章需要報送本級人大常委會備案，如果本級人大常委會因各種因素干擾，作出了不適當的審查決定，借鑒《監督法》第29條的糾錯方式，省級人大常委會可以審查撤銷之。另外，還應該特別關注如何糾正地方人大常委會工作機構作出的審查意見，單純參考《監督法》第29條的字面意思，上級人大常委會似乎無法撤銷下級人大常委會的工作機構作出的不適當的審查意見。此時應該通過體系解釋、目的解釋等方法綜合理解《監督法》第29條，適當擴大解釋，認可上級人大常委會行使撤銷權的對象，包含下級人大常委會及其工作機構，本質還是上級機關監督糾正下級機關不適當的決定。如同《憲法》第67條第1款將憲法解釋權授予全國人大常委會，但理論界幾乎一致認為全國人大當然也享有憲法解釋權。

五、優化審查說理機制的路徑探究

備案審查結論存疑很大程度是因為論證過程不夠嚴謹，說理闡釋較為單薄，依據理由籠統抽象，引發了社會疑慮。針對審查說理不強的現狀，今后應該著重從意識、技術、對象和配套制度出發，構建完善的備案審查說理機制，增強審查結論的說服力，贏得社會公眾的認可。

（一）強化說理意識

備案審查之所以不太重視說理機制，與我國長久以來“重實體輕程序”的觀念不無關系，較為注重審查結論公平公正，而忽視了說理論證等程序價值。在司法審判中裁判說理是必不可少的環節，備案審查亦應該借鑒此種方式，明確審查說理是程序正義的直接體現。強化備案審查說理意識，既要注重細節層面，從審查人員個體入手，也應強化全局思維，從審查機關整體切入。

1.增強審查人員的說理意識。通過分析審查說理不足與審查結論存疑的關聯性，促使審查人員清晰地意識到，說理論證不強會極大降低審查結論的質量，最終損害備案審查制度的公信力。審查人員應該從內心深處認可說理機制的重要性，明確審查說理的核心是針對事實認定和法律適用的若干爭議焦點展開論證。充分發揮說理特性，將案件爭議、事實與法律規則之間的關聯及其相互影響進行精確的分析和闡釋。〔16〕參見楊翔、奉鑫庭：《中國民事裁判說理：路徑選擇與實現方式》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期，第83頁。凸顯論證與審查結論之間的邏輯性，并結合合憲性、合法性、政治性、適當性標準展開詳細說理。

2.提高審查機關的說理意識。強化說理意識既取決于審查人員個人說理意識的覺醒，又依托審查機關對審查說理的重視程度。備案審查屬于牽一發而動全身的重要法律制度，審查機關大多較為謹慎，普遍擔憂審查步伐邁得太大會引發預料之外的風險。當下審查工作從“鴨子鳧水”暗中使勁的狀態，逐漸走向公開透明，審查機關的說理意識也應該隨之加強。個人力量相對集體而言較為弱小，只有各級審查機關不斷強化說理機制的重要性，明晰說理是審查機關的責任義務，并采取有力的制度保障，才能從整體上提高審查說理的強度。

（二）提升說理技術

審查結論是審查機關向申請人及社會公眾表達專業意見的最終載體，說理論證是審查結論的靈魂，要讓申請人充分理解并信任審查機關，其重要性不言而喻。當前說理能力普遍較為欠缺，因此提升說理技術，培養一大批極具說理綜合能力的審查人員，無疑有助于緩解該難題。今后應該增強對審查人員法律知識的熏陶，通過說理論證培訓、參加專題研討、加強經驗交流、細化案例剖析等靈活多樣的方式，逐步提升審查隊伍的說理水平。

同時，還應該加強說理文書撰寫的技能訓練，明確說理文書包含的必備要素，確保說理論證環節邏輯縝密環環相扣。審查機關還可以定期公布熱點案件的審查結論，如具有較大爭議的代表性案件，充分接受社會公眾的監督審視，有利于反向提高說理技術能力。除此之外，備案審查工作的專業性較強，需要深入理解法言法語的隱含意義，法條文字意象背后還隱含著立法精神和法律原則，漢語作為表述法律規范的語言，具有抽象性和模糊性，容易引發理解歧義。〔17〕參見任亦秋、王賢祥：《論規章及規范性文件備案審查標準——以浙江省〈規章、規范性文件備案審查指引（試行）〉為例》，載《地方立法研究》2021年第2期，第66頁。站在法條適用角度，還應提升以下說理技術：當存在兩個以上法條均可以作為審查依據時，需要從法釋義學的角度說理闡明為何選擇某個法條而舍棄其他法條；政治性標準是備案審查的重要標準之一，在說理論證過程中如何妥當把黨中央的重大方針政策、決策部署轉化為審查依據；如果既可以作出合憲合法判斷，又能夠作出違憲違法判斷時，在說理論證過程中，如何準確采用合憲性合法性推定的方法等。

（三）厘清說理對象

審查說理既要取信他人，又要說服自己。當前審查說理似乎僅限于說服審查機關和制定機關，只做淺嘗輒止的陳述，還未觸及爭議的實質，某種意義上說理對象出現了定位偏差。最重要的說理對象應該是申請人，申請人是與審查結論關聯最密切的主體，一般而言審查說理只有讓申請人信服，才能達到充分說理的程度。另外，應兼顧社會公眾的普遍認知和常識判斷。最后，還要考慮理論界的監督研究，如果審查說理能夠說服專家學者，那么審查結論的可信度和說服力自然毋庸置疑。

說理對象不同使得說理目標呈現差異，說服申請人，是為了從根本上保護公民合法權益，明晰審查說理全過程，維護程序正義；說服社會公眾，是為了提升審查公信力，強化社會監督，激發公眾關注備案審查的熱情；說服專家學者，是為理論研究提供素材，優化專家學者對審查工作的監督；說服制定機關，是為了維護國家法制統一，督促制定機關提高立法水平；說服審查機關，是為了實現自我約束，推動審查說理規范化，促進審查說理權威精準。盡管任何審查結論都要接受上述各類主體的審視，但不同說理對象的說理導向強弱有別、輕重有度。具體如表1所示。

表1 說理分類

（四）完善說理配套制度

1.明確說理標準。一般而言，說理論證存在充分說理和最低限度說理的差異。最低限度說理應保證從論證到結論的邏輯連貫性，形式上滿足推理過程的基本要求。充分說理需考慮與說理對象、說理目標的匹配度，對象和目標不同則充分說理的尺度亦不相同。“是否實現了充分說理，這一問題需要客觀化、功能化。”〔18〕孫海龍：《“充分說理”如何得以實現——以行政裁判文書說理為考察對象》，載《法律適用》2018年第21期，第45頁。例如，當審查說理能夠獲得申請人認可，充分厘清爭議焦點，適用法律精準無誤，則已然實現充分說理。今后應該明確說理標準，強化推導論證過程，綜合分析各方意見，重點闡述事實依據和法律依據等。

2.優化說理聽證制度。為了提升審查說理的質量，《工作辦法》第30條規定了眾多優化措施，最為典型的即召開座談會、聽證會、論證會等。通過上述方式釋放善意，將不同意見公開呈現集體討論，能夠讓各方感受到尊重，有助于參與主體換位思考。毋庸諱言，各參與主體的認知和立場均有差異，對說理論證、審查結論的態度不同，今后在審查說理中如何有效落實聽證制度依然是難點，前提是配置較為充裕的審查資源。

3.健全典型案例制度。法工委應該進一步將發布典型案例規范化、制度化，通過細致縝密的分析推理，增強公眾的接受度，形成說理論證的典范。“首次將全國人大常委會和地方各級人大常委會，備案審查工作中的典型案例結集出版。”〔19〕梁鷹：《2020年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2021年第2期，第178頁。典型案例可以為事實認定、證明標準和審查依據等提供類型化指導，具有重要的參考價值，能夠有效減輕同類型案件審查人員的說理壓力。如法工委主任沈春耀表示：“2016年以來，法工委收到公民提出的近千件針對第24條規定的審查建議。”〔20〕《婚姻法司法解釋二第24條修正背后》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/218147021_617374，2021年11月6日訪問。《婚姻法司法解釋（二）》第24條“夫妻共同債務”引發了社會廣泛關注，人大代表、政協委員和社會公眾紛紛向法工委建言審查該條文。當確定典型案例的指導作用后，針對該條文提出的近千條審查建議都可以輕松化解，極大降低了審查機關說理論證的工作量。

六、完善預防機制降低存疑風險

從制度運行趨勢來看，積極回應審查結論存疑，及時構建預防糾錯機制顯得日益急迫。預防貫穿于審查程序的各個環節，本著先預防后糾錯的理念，本文著重論述預防機制的構建。

（一）明晰預防機制的重要作用

備案審查制度承擔著保護公民合法權益的歷史使命，在預防機制設計中，應該始終秉持人民利益至上的理念，確保審查結論符合人民的期待。從十八大以來黨中央歷次全會公報的內容可洞察備案審查的核心要義，當前理論界重點關注擴大審查范圍、優化審查程序、提升審查能力等，幾乎默認審查結論不會存在爭議，大多忽視了結論存疑的預防機制構建。備案審查并非解決單純的個案正義，而是審視整個規范性文件的合法性適當性問題，這些規范性文件是反復適用的社會準則。我國存在規范性文件效力與執行倒掛的現象，法律位階不高的規范性文件，反而在日常生活中發揮極其重要的作用，成為執法機關首先參考的依據。

審查結論存疑甚至出錯，如果無法得到糾正，可能誘發眾多不利后果。（1）損害備案審查機關的權威，削弱憲法監督的實效，給法治國家、法治政府、法治社會建設帶來負面影響。（2）妨礙社會主義法制統一，難以在林林總總具有不同效力位階的法律、法規、決定和決議之間保持和諧統一，法律位階的平衡會被打破。（3）引發社會爭議，畢竟，審查結論與不特定公民的切身利益息息相關。比如超生即辭退、車輛檢驗與交通違章捆綁、交通事故中查閱手機通訊記錄等，都應該謹慎地開展審查。“加強備案審查制度和能力建設”是黨中央提出的工作要求，內在隱含了未來急需構建預防機制。預防機制在當下具有重要的時代意義，是化解審查結論存疑的必要方式，非一朝一夕可見功效，無論何時都不應輕視該問題。

（二）適時制定《備案審查法》

《工作辦法》于2019年12月由委員長會議審議通過并頒布實施，是十多年來備案審查工作經驗的總結，總體來說契合審查現狀。“該辦法回應了學術界多年來對于備案審查制度的討論，總結經驗、正視不足、主動變革。”〔21〕劉達昌：《完善規范性文件備案審查制度若干問題探討》，載《人大研究》2021年第5期，第16頁。《工作辦法》有許多較為新穎的制度設計，不僅規范了全國人大常委會的備案審查，還有力地指導地方人大開展審查工作。審查機關如果嚴格遵循《工作辦法》的規范流程，那么審查結論存疑的風險必然降低，事實上起到了預防作用。當然《工作辦法》還未臻于至善，亦有缺憾不足。一則，《工作辦法》的法律位階還不清晰。從制定主體來看，委員長會議并非嚴格意義上的立法主體，故《工作辦法》的位階低于法律，某種意義上還不足以匹配備案審查的重要性。再則，《工作辦法》未設定審查結論存疑的糾錯機制。《工作辦法》的審查程序、審查標準、處理機制等，可以理解為廣義的預防機制，卻未考慮到審查結論存疑后該如何糾錯。當然《工作辦法》主要針對全國人大常委會的備案審查工作，或許默認為終局審查，審查結論不應受到質疑。然而大多數地方制定的備案審查工作辦法亦沒有明確糾錯機制，顯然是立法設計的缺憾。

當前涉及備案審查的法律法規較為豐富，如《憲法》《立法法》《監督法》等，在人大備案審查立法之外，還包括《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《軍事立法工作條例》等。“除了《立法法》和《監督法》的一些零星規定外，人大的備案審查程序主要以內部規程的形式存在。”〔22〕王鍇：《合憲性審查與國家治理體系和治理能力現代化》，載《人大研究》2020年第7期，第19頁。這些法律法規側重點不同，較為零散，使備案審查難以發揮合力，削弱了預期的功能效用。當下備案審查經驗越來越充裕，全國人大常委會出臺制定《備案審查法》的時機逐漸成熟，該法應該以專門的章節來規定預防糾錯機制。在處理人大與黨委、政府、軍隊之間備案審查關系時，《備案審查法》是適宜的法律依據，如此方能真正健全備案審查的立法體系，發揮核心法律規范的引領作用。

（三）提升備案審查公開透明度

陽光是最好的防腐劑，這句司法領域的至理名言在備案審查中依然適用。內部封閉與公開透明的環境相比，哪種審查結論更具有說服力？顯然是后者。“工作任務越明確、工作內容越透明，社會對其認可度信任度越高。”〔23〕李雷：《論憲法和法律委員會開展合憲性審查：審查原則與職能分析》，載《地方立法研究》2021年第2期，第79頁。雖然公開透明的環境不能完全規避存疑風險，但接受公眾監督必然能夠提升審查結論的公正性，起到預防效果。

1.擴大審查結論的反饋范圍。當前僅限于向提出審查要求或者審查建議的主體反饋審查結論，如果審查過程未涉及國家秘密、商業秘密或者公民隱私，未來應該考慮向全社會公開。規范性文件具有反復適用性，直接關系不特定公民的切身利益，影響范圍不限于提起審查的主體。因此備案審查具備一定的公益屬性，審查結果向社會公開理應順理成章，也與公眾的廣泛關注相契合。

2.優化審查結論的表決機制。站在公益視角來理解，可以嘗試公開審查結論的表決機制。如果是法工委作出的審查意見，在說理論證時可以考慮加入法工委主任、副主任或者備案審查室領導同志的意見。如果是全國人大常委會作出的審查結論，遵循少數服從多數的表決原則，應該在說理時闡釋多數意見和少數意見分別基于何種理由，甚至公布得票情況。

3.適時建立備案審查評估制度。評估制度實質是為了檢驗備案審查的實施效果，強化監督約束。回顧備案審查的成就經驗，總結教訓不足，將有益的經驗固化、上升、推廣，設立正式的備案審查評估制度。明確測評的依據、方案、指標體系等，并廣泛吸收專家學者參與評估，以增強評估的專業性和獨立性。

（四）強化備案審查人力資源建設

審查人員的素質能力與審查結論息息相關，強化審查人員的配置，推動審查理論研究，有助于消解備案審查結論引發的爭議。重點從以下方面著手。

1.增強審查隊伍能力建設。各級人大常委會應該始終加強機構和隊伍建設，配齊專職審查人員。全國人大常委會和法工委要發揮指導示范作用，利用專業優勢，出版指導書籍，鼓勵審查人員積極開展理論研究，以便化解審查實踐的難題。當前有些高校已經設立了備案審查的研究基地，還有些則開設了備案審查的課程。今后需要努力調動專家學者的主動性，大力推進實務部門和高等院校、科研機構的交流互動，嘗試借助外力外腦推動備案審查建設，同時加大宣傳，積極提升社會影響，促使備案審查獲得更廣泛的認知。

2.建立備案審查專家委員會。2020年9月司法部成立了法規規章備案審查專家委員會，聘任19位立法工作者、高級法官、專家學者和知名律師擔任第一屆委員，希望發揮專業特長，扎實推進工作創新。人大亦可以借鑒此種模式，籌備建立專家委員會，定位為咨詢機構。備案審查工作具有很強的政治性、專業性，專職審查人員盡管學識較高、經驗豐富以及能力較強，但人數、時間和精力有限，在知識不斷更新換代的背景下，單憑某一個機構或某一類人員難以解決所有疑難問題。“這些規范性文件向同級人大報備時，人大部門能從中發現其存在‘不合法’或‘不適當’的情況并不多。”〔24〕潘建國：《區（縣）人大常委會在規范性文件備案審查中應當處理好六種關系》，載《人大研究》2020年第8期，第30頁。向專家委員會咨詢請教，集思廣益、取長補短，有助于增強審查結論的科學性。

七、結語

近年來備案審查取得了良好的實施效果，受到社會各界的廣泛好評。《工作辦法》為人大開展備案審查工作提供了指引，然而預防糾錯機制的欠缺使備案審查難以形成完整閉環，長此以往，會削弱其功能價值。行百里者半九十，預防糾錯機制理應受到重視，倘若諱疾忌醫，不敢明言，則有違初衷。備案審查制度希望實現的藍圖十分宏大，倘若因為審查結論存在疑問出現錯誤而無法糾正，則可能中途夭折，難以體現制度設計的優勢。從備案審查實施狀況來看，還有許多亟待完善之處，構建預防糾錯機制絕非一日之功，需要理論界和實務界共同推動，保持研究熱情，唯有深入摸索敢于創新，才能探尋出適宜的道路。