村改居背景下社區治理轉變——以福潤社區為例

吳倩瑩

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

2017年，國務院在《關于加強和完善城鄉社區治理意見》中指出，城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定［1］。在十九大報告中，習近平總書記要求加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動［2］。

村改居社區是城市化發展的衍生物，也是社會現代化的時代縮影。隨著村改居項目的不斷開展，社區建設取得諸多成效，城郊基礎設施和公共環境得到顯著改善，但村改居居民根深蒂固的鄉土慣習和異質化的人口構成給社區治理帶來了諸多困難。社區治理是社會治理的最小單位，村改居社區治理是社會治理的重要影響因素。因此，推動村改居社區治理變遷對推動城市化進程、提高社會治理水平和治理能力具有重要意義［3］。

1 研究概況

村改居社區具有明顯的過渡性特征，其時空演變伴隨著各種矛盾與沖突，村改居社區居民的生存環境和發展狀況也需要得到社會的關注。村改居社區的空間演變和治理難題成為諸多學者的關注點。空間視角下的村改居社區注重空間演變、社區的空間形態以及這種空間形態演變對社區居民社會關系的影響。社區融合視角關注居民的生計轉變和發展情況，關注村民的社區適應性和對自身身份的認同。社區治理視角下的村改居社區主要關注社區中存在的治理難題、社區的治理主體變更以及治理方式改進對村改居社區的意義。

村改居社區作為一種由農村向城市轉變的過渡性社區，其治理方式即不同于農村的基層自治，也不同于城市社區的管理方式，其治理模式仍處于不斷的探索之中。現有研究顯示，社區治理被普遍理解為國家權力實踐與基層居民自我管理的有機統一，還可以理解為不同利益主體依據正式制度或非正式的社區規范，通過多元主體的參與對社區中涉及社區居民利益的公共事務進行管理，從而提高社區自治能力，增強社區凝聚力，實現社區多元主體共治［4］。

2 福潤社區介紹

2.1 研究方法和對象

本研究選擇的調查地點是南京市雨花區福潤社區。按照當地建設部門規劃方案，原村落于2002年開始丈量宅基地，同步開展社區的建設項目。2008年福潤社區項目完工，建成3個主要園區，園區內統一配備一批6層小產權房。2009年撤村并居項目正式啟動，許村、劉村、姚家村的村民陸續搬遷至福潤社區。自此，許村、劉村、姚家村的村民開始集中居住，形成了多村共居的村改居社區。隨著社區建設的不斷完善，當前社區的總面積為1.3 km2，建筑面積多達23萬m2。社區內建成福潤雅居、天虹山莊、泰山公寓等7個“三集中”小產權房集中區和善水灣花園、映月溪山花園2個商品房小區。目前小區共有住房7 650套，小區內的常駐人口為16 570人。福潤社區建成時間相對較早，社區內公共服務和基礎設施建設基本完成，居民有較長的社區居住體驗，因此將福潤社區作為調查地點。

2.2 社區現狀

2.2.1 居住空間標準化、立體化 進入社區后居民的居住空間發生改變，由零散的、平面的、形態各異的村落住所變為集中的、立體的、標準化的社區，由獨立開放的院落變為多住戶的封閉單元樓。以許村為例，許村共有村民1 700人，村落中村民的住所大致沿秦淮新河南岸和村落主要道路分布，住房類型大多是獨戶的平房或是2層樓房，門前屋后有自留地用作蔬菜種植。總體來看，村莊中的網絡中心位置是村委會和衛生室。搬遷至福潤社區后，村民的身份和住房類型徹底發生改變，村民被統一集中安置在標準化、同質化的6層單元樓中，社區內居民樓分布于社區主干道和綠化帶兩側，居委會和生活文化廣場位于小區中心位置。

2.2.2 傳統空間消失，新公共空間出現 村落中傳統的公共空間消失，新型的社區公共空間涌現。在中國農村村落中存在著諸多具有特殊意義的公共空間，如村頭路口、村中樹林下、祠堂、寺廟等。在村改居后，這些傳統的公共空間消失了，新型的社區公共空間逐步形成。隨著社區文化廣場、社區棋牌室和閱讀室的建成，居民享有功能完備、形式多樣的社區公共空間。

2.2.3 日常支出增多，生計方式多樣 撤村并居后，社區中大部分村民的耕地均被政府征收。村民們失去了土地，也失去了賴以生存的生產資料。許多村民不得不轉變生計方式，進入市場化職業競爭中。雖然相對于農村以種植為主的單一謀生渠道而言，村民獲得了更多的就業機會，但由于村民整體文化素質較低，且不具備市場所需的就業技能，使得部分村民進入市場化競爭中，卻因技能和文化水平不足，存在就業困難的風險。社區內的職業技能培訓一般以手工技能為主，村民的就業渠道僅限于進廠打工，就市場平均消費水平而言，進廠打工所獲得的勞動報酬低廉且不能充分滿足城市高消費的需求。然而，農村自給自足的生活被打破，村民不得不應付城市較高的日常生活支出。此外，失去土地后，村民的糧食無法再由自己供給，生活所需均需從市場中購買，生活成本攀升，加之城市社區需要收取物業費以及社區供暖水電費等額外支出，村民承受了很大的生活壓力。

2.2.4 社會交往疏離化、陌生化 齊美爾在其社會互動理論中指出小群體內人際交往更加直接，群體成員有共同的情感和習慣，群體凝聚力強，隨著群體數目增多，群體規模變大，群體人員的同質性減弱，異質性增強，群體的協調能力降低［5］。群體內產品分化，亞群體出現，群體整合協調難以實現。在村改居前村民作為村落內群體，交往頻率高，日常生活生產聯系緊密，是生于此“知根知底”的熟人關系。不同村落間則相對封閉，村民間的交往頻率低。在集中安置后，多個村莊的居民被統一安置到社區之中，加之大量外來人口租住于此，社區內流動人口增多，社區人口異質性增強。異質化的人口構成降低了居民交往頻率，導致社區凝聚力水平不高。不同村莊的居民之間雖然已經沒有了地理空間上的界限，但是其交流交往仍然有限，從而形成半熟人社會［6］。

3 村改居社區的治理困境

3.1 傳統慣習延續，引發社區治理矛盾

慣習是一種具有主觀能動性有實踐意義的性情傾向系統。在不同的場域中，行動者通過感知、行動、思考對客觀條件做出反應，并逐漸形成一種具有穩定性意識外化的社會行動，布迪厄將這種行動稱之為慣習［7］。村改居社區是在城市化過程中政府自上而下形成的產物，村改居社區的形成更多是為了節約土地資源，提高土地利用效率，而不是農村經濟水平提升而自發形成的。通過行政化手段的推進，村改居社區的基礎設施和服務水平趨于現代化，但是搬遷到社區中村民的行為和生活習慣明顯滯后于社區外在條件的變遷，仍舊保留著原傳統農村中的慣習，因此出現私搭亂建、綠化種菜等社區治理困境。

搬遷至村改居社區之后，居民們的居住和儲物空間被壓縮到每層每戶的居民樓中。被壓縮的居住空間面積有限，一些生產和生活用具無處擺放，居民往往會通過占用公共空間來擴大私人空間，如占用樓道、車道等。在傳統的農村村落中，村民大多有著獨戶的平房，居住面積大，儲物空間多，“公”與“私”的界限并不明顯。居民受到“私文化”的影響，很多情況下是誰先占有就是誰的，因此更傾向采取利己行為，從而忽視社區居民的公共利益［8］。

在中國傳統思維中種地謀生是天經地義的，我們居于土地之上，取食于土地之中［9］。這種根深蒂固的土地崇拜和鄉土文化使得村民在進入社區生活后依舊習慣于對閑置的公共土地進行料理和利用［10］。村民們認為在空余的土地上種蔬菜是對土地的合理利用，能夠發揮土地價值，減少生活成本，這種行為是合理的，而并非損害社區公共利益。在社區中，土地不再是居民私有，而成為一種公共空間為社區居民所共同使用，土地由一種生產資料轉變為綠地景觀的載體。居委會對居民綠化種菜的行為進行勸導教育，但居民仍舊執意占用土地種菜，社區管理人員不得不采取強制手段，鏟除居民自建菜地，從而激化了居民與社區管理人員之間的矛盾。

高密度的人群居住給社區環境帶來一定壓力，社區內的基礎設施和公共服務管理與維護也無法僅由居委會提供，因此，社區需要引入物業公司來維護社區權益，提供公共服務。引入物業公司意味著居民需要交納物業費，許多村改居居民難以接受，從而會滯繳物業費。物業公司因缺少經濟收入而無法聘請專業的服務人員，導致社區內基礎設施的管理和服務需要無法得到滿足。物業公司的難作為和服務不足使得社區業主定期繳納物業費的積極性降低，從而促使社區居民與物業公司之間的矛盾進一步激化。

3.2 社會交往弱化，社區凝聚力不足

在社區集中安置后，村落在短期內形成空間上聚集，但社會關系并未得到有效拓展，從而形成空間上的城市化與社會上的城市化不同步的局面［11］。村改居后，社區內的居住空間呈現集中化、標準化、垂直化分布，居住類型以聯排的同質化單元樓為主，居住模式改變的同時也引發農村傳統的社會關系發生變遷。垂直分布的單元樓導致鄰里之間的交往受阻，被壓縮的居住空間也使得居民的私人空間減少，半私密性的院落空間消失。垂直化的住房模式和居住空間壓縮降低了社區居民交往的頻率，傳統的農村鄉土社會網絡關系被快速變遷的社區居住模式打破。加之社區內外來人口流入，社區人員異質性增強，居民間缺乏了解，彼此間信任度降低，居民間的交往逐漸減弱。

3.3 人情化治理機制失效，村莊治理秩序消解

中國傳統農村的秩序是自發形成的，維護農村社會秩序的基礎是日積月累形成的慣習和約定俗成的鄉規民約［12］。國家權力和法律規范在傳統農村所起到的約束作用是有限的，村民的行事準則主要還是基于傳統習俗和群體價值判斷。共同的價值觀念和傳統慣習形成了村民對事物判定的標準，也形塑了村民的行為模式。在撤村并居后，村民們由村落步入社區中，生活狀態發生改變，與此同時，社區內的治理班子逐步更新和社區治理體系不斷完善，使村民信奉的文化觀念和遵守的行為模式受到巨大沖擊。人情化的治理機制已不適應人口異質性大、社會交往關系弱化的現代社區，村落中原有的治理秩序逐漸消解。居民受傳統慣習影響而表現出的綠化種菜、私搭亂建行為需要統一的社區規范和公民公約來制約。因此，村改居社區要徹底完成由村落向社區的改變、由村民向居民的變更，需要完善治理制度和體系，塑造社區集體共識，形成新的社會秩序［13］。

4 村改居社區治理策略

在中國城市化和現代化進程不斷推動發展的背景下，農村通過撤村并居實現了從農村到城市的跨越。但從現實狀況看，村改居社區目前仍處于農村社區和城市社區的中間地帶，其發展的過渡性和人口的復雜性造成了一系列社區治理的困境，同時也對村改居社區治理提出了更高的要求。在城市化快速發展的時代背景下，結合當前村改居社區中存在的治理難題，需從宏觀層面和微觀層面來實現社區治理的轉變。

4.1 形塑社區公約，實現慣習重構

慣習是個體受到其生活經驗影響而形成的，其本身并非一成不變，受個體生活環境和生活經歷的影響。簡而言之，慣習是某個場域屬性對于個體影響的產物［14］。社區居民的慣習是長期居住在傳統村落生活生產實踐的產物。在進入社區后，村民依據原有慣習對所處的新場域行事，這種行為可能不符合社區的管理需求，從而導致社區治理困難。一方面需要健全社區內相關的規章制度，完善居民公約，在制度層面對居民行為有統一的管理和約束，使得社區居民對其行為有正確的認識，社區居委會、物業公司、居民主體等多主體達成共識［15］。另一方面，社區管理人員需對存在綠化種菜、占用樓道等行為的居民進行宣傳教育，遏制社區中任意占用公共資源的不良之風，營造文明社區。

4.2 打造新型公共空間，促進居民日常交往

村改居社區的建設規劃多為政府交由開發商負責，以利益為導向的開發商更加關注能夠帶來利潤的居民樓和商品房，而對利潤薄弱的社區公共空間投入較少。村改居社區的基礎設施相較于傳統的農村社區更加完善，但與成熟的城市基礎設施相比仍然存在較大差距，社區存在著基礎設施和公共空間不足等問題。完備的基礎設施、人性化的社區公共空間能夠減少社區居民之間的矛盾，促進居民日常交流往來，提升社區居民的生活質量。上級街道管理部門應合理配置村改居社區建設資金，增加對社區公共空間建設資金的投入，減少村改居社區自主審批流程，推動完善社區公共空間建設［16］。

4.3 調動多元主體參與，塑造社區凝聚力

村改居社區的居民主體是村落移民和外來流動租戶，總體來說受教育程度低、文化素質不高，對社區公共事務的參與和管理意識不足。社區與居民是一體的，社區的發展是以人為本的［17］。調動居民參與社區治理的積極性需要從社區文化建設和機構建設兩方面開展。一是社區居委會需積極組織社區文化活動，促進社區居民交往，提升社區居民的集體認同感。社區應尊重村改居居民的習慣喜好，結合當代城市文化開展居民樂于參與的活動［18］。通過形式多樣的文化活動，鼓勵居民打開心扉，加強溝通；通過城市文化的熏陶，實現從生活習慣到思想觀念現代化的轉變。二是社區可逐步建立由社區業主為主要成員的社區業主委員會，表達社區業主的訴求和意愿，協助和監督社區物業和居委會開展社區工作，逐步增強社區居民的主人翁意識，提高居民參與社區事務的積極性。

4.4 積極發揮基層黨組織作用，打造多元治理新格局

基層黨組織是社區治理的領導者，需要發揮基層黨組織在社區治理中的領導作用［19］。積極引導黨員參與社區活動，發揮黨員干部的先進性，積極為社區建設做出貢獻。從村落到社區，從村委會到居委會，不僅是居住空間和基礎管理名稱的變遷，也是治理主體組織機構和管理模式的改變。原村委會領導班子熟悉村民情況，更能獲得居民認同，但也會延續農村的人情治理、經驗管理模式，往往不能應對社區人口異質性高、密度大所產生的問題。因此，村改居社區的管理體系需實現人員的合理配置，從組織結構上實現從村委會向居委會的轉變。社區治理主體應從單一主體轉變為多元主體，通過引導居民自治，發揮市場效用，堅持政府引導，強化制度規范，打造多元治理格局［20］。構建政府、社會組織、社區居民多元主體協調共治的治理格局。

5 結語

撤村并居是推動城市化發展的重要舉措，村改居社區是時代發展的產物。村改居社區本身具有一定的復雜性和特殊性，其發展存在著一系列的問題，造成社區治理的困境：社區居民生活習慣難以改變，未實現人的城市化，社區中不文明現象屢屢出現；社區居民文化水平低，居民自治意識和自我管理能力低下；社區治理能力不足，社區治理組織和結構混亂，社區制度和規范建設不完善，社區居民交往不足，集體意識不足，缺乏凝聚力等。社區治理中面臨的一系列問題阻礙了村改居社區的良性發展，需要政府、居委會、居民、社會組織等協調合作，通過多方主體協調共治，打造村改居社區治理新格局，消除村改居社區向城市社區邁進的障礙，實現村改居社區向成熟的城市社區轉變。