構建現(xiàn)代環(huán)境治理生態(tài)保護體系研究

王龍龍

（菏澤市環(huán)境監(jiān)控信息中心，山東 菏澤 274000）

1 環(huán)境治理體系從單一維度走向多元共治

環(huán)境治理是社會治理的應有之義。而“治理”一詞更多的是從主體的角度來理解的。治理體現(xiàn)的更多是自下而上的處理和解決方式，相比于自上而下的管理，治理意味著協(xié)作、自治、共同、多主體協(xié)同。

2“三位一體”環(huán)境治理體系中主體功能定位

政府、企業(yè)、社會組織和公眾作為環(huán)境治理的主體，體現(xiàn)“多元共治”的治理理念和治理原則。鑒于社會組織屬于公眾的自治組織，作為環(huán)境治理主體，兩者的治理功能相似，因此這里討論環(huán)境治理體系的主體僅考慮政府、企業(yè)和社會組織三方。

政府、企業(yè)和社會組織作為環(huán)境治理主體有其各自的特點和優(yōu)勢，因此，三者在環(huán)境治理中存在不同的功能定位和作用機理。

2.1 政府在環(huán)境治理中的作用和功能定位

政府是行使國家公共權力的代表者，在環(huán)境治理體系中處于主導地位。在現(xiàn)代化社會治理中，政府在整個社會治理方面的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在政府掌握治理的手段和工具，可以使用公權力統(tǒng)領社會治理的方方面面，而且組織性強、行政系統(tǒng)穩(wěn)固，信息傳導快速。但是，這些優(yōu)勢和特點也容易導致政府在治理上的越位、缺位和錯位問題，且缺乏有效的反饋機制，往往出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象。因此，政府在治理體系中的作用和功能需要用制度進行限定，并構建有效的機制充分，發(fā)揮政府在其中的作用。

政府在環(huán)境治理體系中的主導作用和主要功能體現(xiàn)在以下幾個方面：①宏觀架構。綠色發(fā)展理念是我們黨在建設生態(tài)文明，實現(xiàn)人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重大理念。環(huán)境治理體系建設關鍵是要貫徹綠色發(fā)展理念，將這一理念轉變?yōu)楹暧^圖景，并落實到生態(tài)文明建設的方方面面。這就需要政府發(fā)揮其在環(huán)境治理體系中對環(huán)境治理宏觀架構的作用；②法制建設。包括對生態(tài)文明建設的具體戰(zhàn)略和舉措進行總體規(guī)劃，對環(huán)境治理主體和治理方式等進行法律和法規(guī)等制度建設，以行政和法律手段，對生態(tài)環(huán)境方面的無序或違法等現(xiàn)象進行監(jiān)督、矯正和整治規(guī)范管理；③協(xié)調關系。政府在治理體系中需要發(fā)揮協(xié)調環(huán)境治理與經(jīng)濟社會等領域的關系，使各個戰(zhàn)略之間相互協(xié)調，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相統(tǒng)一；④組織調動。環(huán)境治理體系是一個“多元共治”的體系，需要協(xié)調政府內部、政府與市場和企業(yè)、政府與社會組織、政府與社會之間的關系，保障各個治理主體作用得到充分發(fā)揮。

2.2 企業(yè)在環(huán)境治理中的作用和功能定位

企業(yè)作為營利性組織，最大的特點是企業(yè)具有經(jīng)濟獨立性，既是生態(tài)環(huán)境的影響者，也是環(huán)境治理的參與者。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的參與不會受到政府和社會的影響，因此，在能獲取利潤的條件下具有參加環(huán)境治理、生產(chǎn)和提供環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務的主動性和積極性。同時，由于企業(yè)作為獨立決策的市場主體，往往提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務的效率更高，能夠優(yōu)化社會資源，滿足公眾對環(huán)境公共產(chǎn)品和服務數(shù)量及質量的需求。不僅如此，企業(yè)還在綠色技術創(chuàng)新、綠色生產(chǎn)方式革命和綠色消費方式引領等方面具有重要的作用。企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，綠色發(fā)展理念的落實需要以企業(yè)作為載體和中介，從一定意義上來說，綠色經(jīng)濟體系的構建，關鍵在于如何構建企業(yè)參與環(huán)境治理和生態(tài)保護的機制體制。當然，由于企業(yè)的目標是追求利潤最大化，其營利性動機與環(huán)境治理的社會性目標可能會存在沖突，影響治理作用的發(fā)揮。

企業(yè)作為“三位一體”環(huán)境治理體系中的主體地位角色，在環(huán)境冶理中的主要功能和作用表現(xiàn)在以下幾個方面：①污染治理。企業(yè)是產(chǎn)生污染的主要來源，而污染治理就是消除這負面環(huán)境影響的直接手段。企業(yè)是污染治理的第一責任人，在環(huán)境治理體系中需要發(fā)揮積極的污染防治作用，通過在一定的制度引領和機制設計下使污染實現(xiàn)內在化，形成企業(yè)污染治理的長效機制；②生產(chǎn)引領。我國生態(tài)環(huán)境問題的主要原因在于我國長期的粗放型增長方式，具體到企業(yè)就是粗放式的生產(chǎn)方式，只有向綠色化生產(chǎn)方式轉化才能解決環(huán)境問題。企業(yè)作為生產(chǎn)的主體和單位，需要發(fā)揮其清潔、低碳、循環(huán)的生產(chǎn)功能，形成綠色生產(chǎn)方式來引領未來發(fā)展；③技術創(chuàng)新。這里講的技術創(chuàng)新當然是綠色技術創(chuàng)新。企業(yè)是生產(chǎn)的主體，同時也是研發(fā)的主體。在環(huán)境治理體系中，企業(yè)首當其沖具有綠色技術創(chuàng)新和研發(fā)的責任和功能。綠色技術創(chuàng)新是處理好生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間關系的重要方面；④產(chǎn)品創(chuàng)新。現(xiàn)代化的消費模式也是生態(tài)環(huán)境問題的重要原因，解決生態(tài)環(huán)境問題需要進行全社會的消費方式變革，形成簡約適度、綠色低碳的消費模式和生活方式。企業(yè)作為消費資料生產(chǎn)的源頭，理應主動調整產(chǎn)品結構，進行產(chǎn)品創(chuàng)新，生產(chǎn)低碳環(huán)保的綠色產(chǎn)品，引領公眾向綠色消費方式轉變。

2.3 社會組織在環(huán)境治理中的作用和功能定位

社會組織是環(huán)境治理的主體力量之一。社會組織作為社會自組織，以自立、自治、自我服務、自我教育為顯著特征。由于社會組織具有更強的社會動員能力和一定的組織能力，且可代表不同社會群體的訴求，因此在環(huán)境治理中日益成為重要的治理主體。社會組織作為非政府組織，能夠以獨立自治的方式參與環(huán)境治理和生態(tài)保護，能夠及時回應公眾對優(yōu)美環(huán)境的需求和訴求，并能夠迅速發(fā)現(xiàn)環(huán)境破壞行為，將基層信息迅速反映到政府和社會層面，以便更好地維護公眾利益和生態(tài)環(huán)境。當然，社會組織存在集中度不夠、經(jīng)濟獨立性不強、專業(yè)程度不高等問題，也約束社會組織治理作用的發(fā)揮。

3“三位一體”生態(tài)環(huán)境治理體系的構建

上文的分析表明，政府、企業(yè)和社會組織在環(huán)境治理中各有自身優(yōu)勢，同時也存在薄弱環(huán)節(jié)，因此，改進環(huán)境治理方式和激活治理主體活力，不僅需要加強各個主體自身建設，充分發(fā)揮各自的作用，還要理清它們之間的關系，做到政府、企業(yè)和社會組織三者互聯(lián)互動，三元通力協(xié)作，三方優(yōu)勢互補。對于環(huán)境治理來說，我們認為生態(tài)環(huán)境治理體系的構建和創(chuàng)新同樣重要，而構建和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理體系，不僅是環(huán)境治理體系中的各個要素系統(tǒng)實現(xiàn)各自創(chuàng)新，更是相互之間的協(xié)作和互動，實現(xiàn)機制創(chuàng)新、綜合創(chuàng)新及整體創(chuàng)新，進而達到良好的生態(tài)環(huán)境治理效果。

3.1“三位一體”環(huán)境治理體系的基本架構

我們根據(jù)政府、企業(yè)和社會組織在環(huán)境治理中的功能定位及其相互作用關系，構建了“三位一體”的生態(tài)環(huán)境治理體系。

首先，“三位一體”環(huán)境治理體系中政府、企業(yè)和社會組織治理功能之間緊密相關：

（1）政府在環(huán)境治理的宏觀架構和法制建設方面的功能和作用的發(fā)揮依賴于企業(yè)和社會組織在環(huán)境治理體系中的功能是否完備，企業(yè)和社會組織也需要在一定的制度框架和總體規(guī)劃中發(fā)揮作用。

（2）政府的協(xié)調關系和組織調動功能與社會組織的組織動員和利益協(xié)調功能具有相似性，它們都需要在多元主體之間進行交流和溝通，兩者之間需要相互協(xié)調、相互補充。

（3）企業(yè)在發(fā)揮污染治理、生產(chǎn)方式和消費方式引領上需要一定的制度環(huán)境，其行為效果也需要環(huán)境監(jiān)督，這分別需要發(fā)揮政府的法制建設和社會組織環(huán)境監(jiān)督功能。

（4）企業(yè)以營利性為主、社會組織以公益性為主，它們在各自職能范圍內相互融合。簡單地說，政府重在發(fā)揮主導作用和有效規(guī)劃及管理，企業(yè)的目標是實現(xiàn)綠色發(fā)展，社會組織則通過中介和志愿活動提供服務。

其次，“三位一體”環(huán)境治理體系要求在政府、企業(yè)和社會組織者之間關系處理上：

（1）政府需要將主要職能定位于全局規(guī)劃引導、協(xié)調各方關系、提供制度保障，加強對治理主體的監(jiān)督和指導，盡量縮小對環(huán)境治理主體的直接干預，可將更多的治理過程通過機制創(chuàng)新下放給企業(yè)和社會組織。

（2）充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)濟獨立性的優(yōu)勢，在政企分開的基礎上，構建企業(yè)直接和間接參與環(huán)境治理的機制體制。將部分市場化運作更加有效的公共資源配置交于市場，讓市場在環(huán)境治理中發(fā)揮其應有作用。

（3）激發(fā)社會組織的活力，推進政社分開，適合由社會組織提供的環(huán)境公共服務和解決事項交由社會組織承擔，并加強對它們的規(guī)范。

（4）鼓勵和引導企業(yè)投身于環(huán)保公益事業(yè)，規(guī)范企業(yè)和社會組織參與環(huán)境治理的活動，社會組織需要加強對企業(yè)生產(chǎn)活動、公眾消費行為以及政府法規(guī)建設等方面的監(jiān)督和協(xié)調。

3.2 建設“三位一體”環(huán)境治理體系的舉措

“三位一體”環(huán)境治理體系是生態(tài)文明建設的一項基本制度保障，而環(huán)境治理體系本身是由不同要素、不同主體所組成的綜合體系。

（1）加強政府對環(huán)境治理的總體設計和組織領導。2018 年，黨的十九屆三中全會根據(jù)黨的十九大要求，設立自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，需要進一步完善生態(tài)環(huán)境管理制度，加強對環(huán)境治理的總體規(guī)劃，明確責權利。

（2）加強政府規(guī)制和法制建設。政府通過法律法規(guī)、政策制度、環(huán)境標準及質量標準等措施，規(guī)范各種經(jīng)濟主體的行為。

（3）深化考核機制的“綠色化”轉向。進一步改革地方黨政領導考核機制，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，將生態(tài)環(huán)境狀況作為考核、選拔任用黨政領導的重要指標，從而化解唯GDP 論“英雄”的局面。

其次，完善市場機制，增強企業(yè)環(huán)境治理主體能力。實現(xiàn)將企業(yè)污染給社會造成的外部成本轉化為企業(yè)生產(chǎn)成本，從而將企業(yè)引導至節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)模式上來。建立產(chǎn)業(yè)補貼和綠色消費政策體系，引導企業(yè)積極開發(fā)和利用新能源，引導消費者對新能源及其相關產(chǎn)品的偏好，從而改變消費方式。