基于國家治理背景下的審計監督法律問題研究

劉 輝

（安徽警官職業學院，安徽合肥，230031）

一、引言

黨的十九大指出，“要全面推進依法治國建設，不斷完善國家治理體系，健全審計監督機制，保障國家各級權利機關能夠切實維護人民利益。”審計長劉家義指出，“完善的審計監督法律是保障國家審計執行的法律依據，是推動依法治國使命的基石，是改善國家治理體系建設的前提條件，是各個權利中心公正執法的重要規范。”作為國家治理體系最為重要的組成部分之一，國家審計監督法律是否完善直接影響著國家的治理能力。所以，為有效提升國家治理水平和治理能力，結合于我國行政管理需求健全國家審計監督法律迫在眉睫。

二、完善的審計監督法律在國家治理中的作用

（一）審計監督法律是國家治理體系中的基礎性制度約束

國家審計監督法律不僅是國家治理體系之中的關鍵性元素，還是約束權力實施與使用，維護人民合法權益的基礎性制度規范，是推動我國治理體系現代化建設的重要舉措。[1]第一，憲法對于國家審計進行了明確的規定，奠定了國家審計監督法律的地位。審計監督法律為審查政府部門財務情況提出了法律依據，能夠在法律層面上約束政府等各級部門運用公共財產的行為，嚴格按照法律規定查處違紀亂紀情況。第二，國家審計監督法律能夠增強國家治理體系的免疫力，對于防范濫用職權等現象有著較強的約束作用。國家審計監督法律是為提升國家治理能力服務的，對政府部門的公共權力使用以及公共資金的運行情況進行監督，并審查國家治理制度是否在實際中獲得成效，有效防止國家治理漏洞，推動治理體系的不斷完善。第三，國家審計監督法律能夠牽制和約束權力和全力之間的關系，使得國家治理體系保持在一個平衡的狀態之下。通過國家監督法律，公共權力被合理的分配，保障了有權必有責，用權受監督的國家治理原則。綜上所述，國家審計監督法律在完善我國治理體系的過程中扮演著重要的角色，是一項基礎性的制度約束，為國家機關的正常穩步運行奠定了良好的制度基礎。

（二）審計監督法律是國家治理現代化的重要保障

要想實現國家治理現代化就必須要推動國家治理體系建設，提升治理能力，使得國家可以有效地識別和抵御各種不可預測的風險，維持一個良好的治理秩序。[2]審計監督法律是國家治理現代化的重要保障，主要體現在如下幾個方面：第一，國家審計監督法律能夠保障國家審計能夠順利執行下去，及時發現公共權力使用過程中的問題，查找出存在的風險隱患和制度漏洞，以便于維護好國家治理秩序。第二，完善的國家審計監督法律能夠有效的識別和防控國家的治理風險。我國精神文明建設以及產業結構的升級，增加了國家治理的難度和復雜性，也增加了國家治理的風險。國家治理的終極目標便是有效地降低治理風險，實現公共利益的最大化，保障人民的合理權益，推動國家建設的穩步發展。國家審計監督法律能夠督促審計行動能夠站在大局的角度分析和解決問題，制定風險防控措施，規避風險為國家建設造成不必要的損失。第三，國家審計監督法律是增強國家治理效能的重要支撐，通過對公共財務預算、資金分配等情況的監督和約束來增強資金的運用效率，有助于提升國家機關的運行績效，達到降本增效，提升國家治理效能的作用。

三、基于國家治理背景下的審計監督法律現狀及存在的問題

（一）審計監督法律制度的現實狀況

1.《憲法》保障了審計監督法律的地位

《憲法》是我國最高的法律代表，是所有法律立法的基礎。我國在1982年設立的憲法規定：“審計機關負責審計監督國務院以及各級政府機構的公共財產使用情況，擁有獨立的審計監督權，不受其他機構約束和干涉。”[3]并于1983年成立了專門的審計監督機構——審計署，直接由國務院的領導，負責統領全國的審計監督。《憲法》保障了國家審計監督法律的地位。

2.制定了專門的審計監督法律

隨著時代的不斷完善和發展，國家的治理能力和治理范圍都得到了顯著地提升，這也為國家審計監督法律提出了更高的要求。為適應我國迅速發展的需求，持續推動審計監督工作的落實，我國于2006制定了專門的審計監督法律—《審計法》。[4]《審計法》的頒布實施象征著我國的審計監督機制進一步完善，加速了我國治理能力提升的進程，是現在監督審核各級政府機關的主要法律依據。

3.《國家審計準則》對審計監督法律進一步細化和補充

為更好的監督政府部門使用公共資金的情況，落實《審計法》的監管責任，我國于2010年重新修訂了《審計法實施條例》，進一步完善了我國審計法律監督體系。《審計法實施條例》就《審計法》中涉及到的監督法律進行了詳細的闡述，幫助審計人員能夠嚴格按照法律規定執行審計權限。針對審計監督過程中存在的風險，為有效提升審計監督免疫力，提升國家治理能力，我國于同年又出臺了《國家審計準則》，對審計人員的職責和權限進行了明確的規定，保障審計監督工作高質量穩步推進。

（二）基于國家治理背景下的審計監督法律存在的問題

1.現行的審計監督法律難以覆蓋到全部的領域

隨著我國治理能力的不斷提升，我國的審計監督水平也實現了大范圍的增長，與之相比，審計法律改革的速度相對比較緩慢。我國現在執行的審計監督法律規定的審計監督范圍只是局限在政府機關以及企事業金融單位對于公共資產的收支和使用情況，具有獨立的審計監督權。但是歷史新時期的發展對于國家的治理體系提出了新的要求，這就需要進一步擴大審計監督部門的監督范圍，然而現行的審計監督法律難以滿足人們以及時代發展的訴求，為國家治理能力的提升以及廉潔政府的建設帶來的阻力。

2.國家審計的獨立性未能夠得到應有的保障

國家審計監督法律的實施具備獨立性，不受到其他機關的干涉和束縛。但是在實際執行的過程中卻很難保持其獨立的特征，主要體現在如下幾個方面：一是審計機構的獨立性難以保障，我國《審計法》明確指出，國務院負責設立國家級審計機構，地方縣級政府及其以上的機關設置同級的審計監督機構，這些機構受到上級政府和審計監督機構的管理。這就意味著我國的各級審計監督機構在執行審計的過程中容易受到政府部門的牽制，當發現被審計單位的問題時很容易受到政府的干擾，難以保障審計監督機構的獨立性，對于我國治理體系的完善造成了阻力。二是審計經費的獨立性難以保障，審計經費需要經過同級政府的審核和審批才能夠適用，但是按照《審計法》的要求審計監管機構要審計同級政府的財務使用情況，導致審計經費的獨立性很難保障，這也進一步反應了我國的治理機制不完善。三是審計人員的獨立性難以保障，《審計法》指出，地方政府的副審計長的任免權掌握在本級政府也就是被審計對象的手中，威脅了審計人員的獨立性。

3.審計監督法律執行不到位

在國家治理的背景下，為提升設計監督法律的效能就必須要加強法律的執行力度。但是在審計監督法律執行的過程中還存在如下問題：一是審計監督缺乏專業性，互動性存在缺失。具體體現在審計結果的公開性較差并存在一定的滯后性，難以協調政府各方的利益，不能夠達到良好的監管治理效果。現代互聯網技術為民眾的審計監督提供了良好的渠道，但是現在的審計監督部門并沒有采取有效的方式調動審計專家以及民眾參與到政府部門的審計監督之中。較之于企業審計，國家審計存在自相矛盾的情況。審計監督部門往往只是注重于所取得的“審計結果”，而不能夠有效的應用審計結果，審計結果中存在的問題難以得到整改和落實。這主要是由于以下原因導致的，一是我國的審計監督法律缺乏問責機制，尤其是各個政府機關的責權不明晰，體制不完善，導致難以追究其責任；二是審計監督機關缺乏有效的糾正權限，許多的糾正意見不能夠被采納和接受；三是部門政府機關的領導法律意識淡薄，側重于追求短期利益，不認真對待審計監督問題的整改。以上原因導致審計監督問題整改困難，存在屢查屢犯的現象，使得審計監督法律難以落實。

4.審計監督法律規范性不足

如今，為適應我國治理能力的步伐，我國的審計監督法律也在不斷的完善和健全之中，但是在規范性上還有著一些不足，主要體現在如下方面：一是法律條文闡述不清晰，比如《審計法》指出，“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作”，這項條文是為了增強審計的客觀性而明確的“雙重領導體制”基礎，有著非常重要的意義。然而，審計監督法律中并沒有清晰的劃分雙重領導各自應該承擔的職責權限，也沒有清晰的界定審計監督業務的范圍，和法律條文嚴謹性的要求不相符；二是關鍵性法律用語不準確，站在審計原則的立場上分析，應該要強制性公布審計結果，然而，《審計法》第十四條的規定卻存在關鍵法律用語不準確的情況，出現“審前公告”等表述，使得人誤解為被審計單位有選擇審計結果公告與不公告的權利；三是程序和標準缺失。《國家審計準則》主要是為了明確審計監督責任和流程來制定的，但是其側重點主要是站在國家層面上，對于地方審計監督的執行缺乏必要的闡述，影響了地方審計監督的精確性。

四、基于國家治理背景下的審計監督法律未來走向

（一）拓展審計監督法律覆蓋范圍

完善國家治理體系建設就必須要拓展審計監督法律的覆蓋范圍。第一，審計監督法律要覆蓋所有的監督對象，對所有的涉及公共財產收支活動的單位和個人進行審計監督；第二，要覆蓋所有的監督過程，全面全方位的跟蹤審計監督過程，及時地識別審計風險，防止審計漏洞；第三，要推動審計監督的多元化發展。及時地轉變時候監督的審計理念，滲入事前決策預防的審計理念，將審計監督由靜態轉為動態，實現多層次的審計監督。當然，審計監督法律的全覆蓋必須要嚴格的落實和執行下去，不能夠流于形式，杜絕在實施的過程中只是為了應付審計監督法律規定只是象征性地對相關部門進行監督，而應該做到深度監督，嚴格審查，確保能夠履行審計監督法律責任，提升國家治理效率。

（二）提升國家審計機關獨立性

《審計法》和《審計法實施條例》指出審計監督單位要接受政府部門的領導，這也就不可避免地導致審計監督行為和結果會受到政府部門的影響，影響了審計監督部門的獨立性。分析西方發達國家的立法經驗可知，在法律上保障審計監督不受政府部門約束的國家，其審計監督擁有較強的獨立性。所以，我國的審計監督法律可以充分借鑒這些國家的經驗。結合于本國的實際情況，可將審計監督部門不在接受同級政府部門的領導，直接接受與立法機關的控制，保障審計監督部門的獨立性。我國現在實施的是人民代表大會制度，人民大會負責監督國務院的執政情況，因此，我國的審計監督部門可以由人民代表大會監督，上級政府部門僅對其業務上的領導權。這就擺脫了審計監督部門受到被審計對象的制約，獨立權受到干擾的情況。在審計人員以及審計經費的獨立性上，國家審計長由國家主席提名，地方審計監督部門的由同級的人民代表大會審議并進行備案。審計經費的預算和使用由審計監督部門將詳細情況逐級向上審批，并且審計監督部門在自身監督權限范圍內的經費，保持著獨立性，不受政府部門的控制。

（三）完善審計監督法律制度建設

法律的規范性對于審計監督法律的執行以及國家治理能力的提升有直接影響，也是法律的基本特征。在國家治理的背景下，必須要加大審計監督法律的規范性建設，保障審計監督部門能夠依法執行審計任務。第一，要對審計監督法律中闡述不清晰的部門進行修訂，明確的界定相關部門的職責權限，避免因為表述不清晰導致審計監督難以統一，為不法分子提供可乘之機；第二，所有的審計監督法律必須要準確運用法律用語，保障法律的嚴謹性，保障審計監督部門按照審計法律規定實施審計監督活動，保障人們的利益；第三，健全和完善審計監督法律標準，細化審計監督流程，使得審計監督在具體的執行過程中能夠按照統一的標準和程序實施，有法可依，進一步推動全面落實審計監督法律機制，保障審計監督能夠高質量、高精度的完成，為國家治理體系建設創造良好的條件，達到服務于民的目的。

（四）加強審計監督法律效能

推動審計監督法律的執行與落實是在國家治理背景下維護人民利益的必要舉措，結合我國的實際情況，可以從以下幾個方面加強審計監督法律的效能。一是加強審計監督的信息化建設，建立信息化審計監督的模式，大幅度地提升審計監督效率，除此之外，通過信息化渠道吸引審計專家以及人民群眾參與到審計監督之中，增強國家治理體系的民主性的同時，增強審計監督的公開性和透明性，贏得人民的信任和用戶。二是優化審計監督流程，增強政府機關人員的法律意識，通過細化審計監督流程能夠實現審計監督工作的規范化建設，提升審計效率，防止審計漏洞；借助于提升政府機關人員的法律意識，使得他們能夠明確法律規定，加強自我約束，自覺遵守審計監督法律，從根本上防止違法違紀的情況產生。三是要強化審計結果的運用，增強對違法違規問題的整力度。第一，加強審計監督部門的處罰權，提升審計監督部位的糾正能力，使得審計監督工作能夠切實執行到位；第二，要構建事后問責機制，針對審計過程中出現的違規違法問題要給與一定的處罰，嚴厲打擊危害公共利益的事務，增強組織的協同性，規避審計過程中的屢查屢犯現象。

五、總結

完善的審計監督法律是國家治理體系的重要保障，是提升國家治理水平的關鍵元素。在我國迅速發展和改革的重要時期，健全審計監督法律勢在必行。本文分析了審計監督法律存在的難以覆蓋到全部的領域，獨立性未能夠得到應有的保障，執行不到位，規范性不足等問題，在此基礎上提出對審計監督法律改革方向的建議，希望能夠為健全國家治理體系獻計獻策。