九江市重點水域禁捕退捕工作分析和建議

王微，朱國才，李彩剛，方旺順，陳詩偉

（1.九江市農業科學院，江西 九江 332000；2.江西省水生生物保護救助中心，江西 南昌 330000；3.九江市農業農村局，江西 九江 332000）

九江市重點水域禁捕退捕工作涉及長江干流江西段、鄱陽湖九江轄區及2個水生生物省級自然保護區、7個國家級水產種質資源保護區，禁捕水域面積2445平方公里，岸線長度約1100公里。工作覆蓋全市13個縣（市、區）和1個管委會、78個鄉鎮、239個村組，建檔立卡退捕漁民7247戶17917人，是江西省禁捕水域面積最大、岸線最長、范圍最廣的設區市。工作啟動以來，九江市認真貫徹習近平總書記關于長江“十年禁漁”系列重要指示批示精神，全面落實黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，始終把禁捕退捕工作作為重大的政治任務緊抓不放，高度重視、高位推進、高效落實。全市一盤棋，上下聯動、左右協同、戮力同心、四級齊抓，如期完成了“證注銷、船處置、網銷毀、人上岸”任務，禁捕退捕取得了重要階段性成效，得到省委、省政府的充分肯定。全面禁捕一年多來，長江、鄱陽湖九江水域實現“人退魚進”歷史性巨變。監測數據顯示，全面禁捕后，鄱陽湖多年不見的鳤回來了，長江刀鱭單網次平均捕獲量呈幾何倍數增長，長江江豚出現頻次大幅度增加，禁捕退捕效果初步顯現。

1 九江市重點水域禁捕退捕工作基本情況

1.1 打擊非法捕撈情況

1.1.1 管住“人”和“船”

工作人員講好禁漁故事，用心用情開展群眾工作，耐心細致地向漁民講清形勢、政策、現實，把工作做到村頭心頭、使政策落到戶頭人頭。強化非法捕撈源頭管控，全面分類整治“三無”船舶，實現存量清零、增量零容忍。今年以來，全市共發放禁捕退捕各類宣傳單13490份，制作宣傳標語、懸掛宣傳橫幅2344條，制作各類宣傳警示牌985塊，安裝漁政智能語音播報感應宣傳桿200余根，編發禁捕退捕工作簡報18期（總43期），處置“三無”船舶634艘。

1.1.2 管住“水”和“岸”

堅持江湖統籌、水陸共治，按照“四清四無”常態化、可持續的工作要求，密集開展水域巡查，針對性地實施打擊夜間非法捕撈“零點行動”，全覆蓋、無死角加大對“三無”船舶、地籠、拖網及廢棄網具等非法捕撈工具的“大清理”，全過程、全環節加大對非法捕撈漁獲物產業鏈管控。接連開展打擊電力捕魚、“漁政亮劍2021”、“四清四無”回頭看、重要關鍵時間節點（春節、勞動節、端午節等）巡查、夜間“零點行動”以及贛鄂、贛皖同步執法等系列專項執法、聯合執法行動，形成了水陸聯動、部門聯合、專群聯防及禁捕水域上下游、左右岸、干支流的執法合力，持續鞏固了禁捕管理秩序。今年以來，全市共出動執法人員4萬余人次，查獲違法捕撈船只201艘，銷毀地籠、蝦籠、定置網、絲網、電捕魚具等非法漁具1318件，辦理行政處罰案件101起、刑事案件14起，19人被采取刑事強制措施。

1.1.3 管住“買”和“販”

深入開展打擊市場銷售長江流域非法捕撈漁獲物專項行動，建立水產品“合格證+追溯憑證”索證索票制度，強化對電商平臺、水產市場、餐飲場所和漁具門店等經營環節的執法監管，嚴厲查處違法違規行為，推動長江野生江鮮湖鮮禁售禁食。今年以來，全市共檢查水產制品生產企業、加工作坊282家次、農貿市場1257個次、商超5023個次、餐飲單位11034個次，對電商平臺開展行政指導9個次，查處非法采購經營無合法來源水產品案件、虛假違法廣告等案件2起。

1.2 執法能力建設情況

1.2.1 縱向加強執法隊伍建設

按照禁捕水域漁政執法“六有”要求，積極推進市縣農業綜合執法機構改革實際運行，全面確保漁政執法力量與長江常年禁捕執法監管需求相匹配。目前，市縣漁政執法隊伍共有14支，其中單獨或相對單獨設立有5支（市本級、湖口縣、廬山市、永修縣、都昌縣），全市漁政執法實有總人數達130人；組建擴建護魚員隊伍，有效補充基層漁政管護力量。9個縣（市、區）共遴選348名退捕漁民培訓上崗“護魚”，分成55個小組協助執法部門和鄉鎮對禁捕水域進行巡查、江豚救護和網格化管理，構建了“專管+群護”的網格化管護體系。今年以來，全市共組織培訓漁政執法人員369人次、巡護員1355人次。

1.2.2 深向加強執法裝備建設

按照“三統一”“一分擔”原則，推動全市“一張網、一張圖、一平臺”多維智能化監控系統建設，與公安系統實現設施共建和資源共享，有效增強監管效能。積極實施“封江控湖”智慧工程，著力構建“人巡+船巡+車巡+視頻巡查+無人機巡查”的水陸空立體化、智能化防控體系。目前全市新配備執法船艇7只、執法車輛16臺、無人機9架，長江江西段（自柴桑區至彭澤縣）水域布設37個高塔監控點正在建設，九江漁政視頻AI預警處置系統平臺正在打造。

1.2.3 橫向加強聯合機制建立

聚焦長效常態，積極構建全面覆蓋、不留空白、邊界清晰、便于運轉的長效管理機制。一是建立市縣聯動執法機制，平戰結合做好常態化監管，定期、不定期組織日常執法行動，密集開展重點水域和其他非法捕撈多發、頻發水域聯合執法巡查，精準打擊節假日及夜間非法捕撈行為，確保生態安全、水域安全。二是健全部門聯合執法機制，進一步加強漁政、公安、市監等部門的對接聯系，完善聯席會議、聯合督辦、信息共享等制度，沿江沿湖九江市以及都昌、湖口、彭澤等地還組建了水上聯合執法機構，形成“從水面到餐桌、從岸上到網上”的全方位、立體化管控體系。三是密切跨區域協同執法機制，分別與安徽宿松縣、東至縣、湖北黃梅縣和武穴市簽訂《長江禁捕跨界水域協同執法合作協議》，實現長江跨省交界水域聯防聯控聯治全覆蓋，確保不留盲點、不留死角。四是推進河湖長制有效銜接機制，充分發揮河湖長平臺作用，建好、管好、運行好縣、鄉、村三級“河長+護魚員”的管護機制，將禁捕水域劃定鄉級網格86個、村級網格329個，落細落實屬地網格責任，明確分級任務，建立“橫向到邊、縱向到底、水陸結合、區域協同”的禁捕監管網格。市委農辦、市禁捕辦還結合縣級換屆，向重點水域縣（市、區）黨委政府發送了工作提醒信或提示函，明確了禁捕退捕工作的重點和工作要求。

1.3 退捕漁民轉產安置情況

1.3.1 精準調查，做到“心中有數”

各縣（市、區）根據禁捕退捕政策規定和本地實際情況，結合退捕漁民建檔立卡和“一戶一檔”管理要求，認真界定禁捕退捕漁民建檔對象，精準摸清漁民姓名、年齡、家庭情況、文化程度、證書編號、漁船類型、網具數量、技能水平、就業意愿等基本信息，全面掌握漁民生產生活情況，逐船逐戶逐人登記核實資料信息，全面完成了退捕漁民7247戶17917人建檔立卡信息錄入和審核報送工作。同時，依托全市基層人社平臺，掌握摸清退捕漁民的就業意愿方向和職業培訓需求以及社會保障相關情況，逐一建立臺賬，并保持動態更新，按需提供相關就業創業和社會保障幫扶服務。今年5月份，市農業農村局、市人社局聯合制定了《九江市開展“十省百縣千戶”長江退捕漁民跟蹤調研工作方案》，將都昌縣、永修縣、廬山市、彭澤縣、濂溪區等5個縣（市、區）中206戶退捕漁民選為樣本，列入國家、省、市跟蹤監測名單；其他縣（市、區）參照樣本縣選定程序，確定129戶退捕漁民跟蹤監測名單，建立專項工作臺賬，實行退捕漁民“一臺賬三清單”動態監測管理，推動長江“十年禁漁”行穩致遠。

1.3.2 精準培訓，實現“手中有技”

為提高退捕漁民再就業能力，農業農村部門將有就業能力和就業意愿的未就業退捕漁民，持續納入高素質農民培育工作的重點對象，在農漁業領域就業技能專題培訓過程中，增設部分實用技能課程，開展水產養殖、水產品加工、休閑漁業、經濟作物種養、畜禽養殖等實用技術培訓。人社部門充分發揮部門職能作用，積極對接當地產業發展和漁民就業培訓需求，科學設置培訓內容和課程，大力開展面向退捕漁民的職業技能免費培訓，扎實推進職業技能提升行動。對有意進入工業園區企業就業和自主創業的退捕漁民，實施訂單式就業技能培訓和創業培訓。各地各有關部門積極落實“1131”計劃，面向退捕漁民主動公布“就業政策、就業服務、經辦機構”三個清單，提高群眾知曉度。深入企業開展用工摸底調查，收集適合的就業崗位，開展專場招聘及“送政策、送崗位、送技能、送服務”四送活動。充分利用電視、廣播、報紙、微信公眾平臺等媒體做好招工宣傳工作，促進供需有效對接，幫助退捕漁民“放心下船，安心上崗”。

1.3.3 精準幫扶，實現“就業有路”

堅持漁民扶貧優先支持、轉產項目優先落實、產業資金優先保障、漁民利益優先聯結，通過開發公益崗位、加強技能培訓、發展農業產業、創建漁業項目、強化創業服務等舉措，實行“一村一策”“一戶一法”，盡最大努力為退捕漁民解除現實之困和后顧之憂。全市通過“五個一批”推進了退捕漁民從“捕魚人”到“護魚人”、“打魚人”到“打工人”、“漁業人”到“農業人”、“捕魚人”到“養魚人”、“老漁人”到“新法人”的轉變，實現了勞動年齡內有就業能力和就業意愿的退捕漁民全部就業。截至目前，全市共舉辦退捕漁民專場招聘會166場次，發放服務清單和政策明白紙45331份，職業介紹64962人次，職業培訓2770人，完成轉產就業13829人。

1.4 垂釣管理情況

1.4.1 出臺政策明確監管辦法

為滿足廣大群眾休閑垂釣需求，規范引導公眾有序參與以休閑娛樂為目的的垂釣活動，九江市根據長江流域重點水域禁捕有關規定及現行法律法規要求，結合本地實際情況，經多方征求意見，于2021年2月25日制定印發了《九江市重點水域垂釣管理暫行辦法》（九禁漁辦〔2021〕8號），對垂釣原則、適用范圍、行為規范、禁釣區、禁釣期、任務分工、安全管理、環境保護、處罰措施等方面，作出了相應的規定，對各地規范垂釣管理工作提出了明確要求。4月份，針對全市各地垂釣管理情況，又印發了《九江市關于進一步加強重點水域垂釣管理工作的通知》（九禁漁辦〔2021〕11號），對相關工作進行了再調度、再部署、再推進。各縣（市、區）綜合統籌水生生物資源保護和公眾休閑垂釣需求，均相繼制定發布了垂釣管理辦法、措施或通告，全部將垂釣行為納入漁政日常執法管理范疇。

1.4.2 加大宣傳營造監管氛圍

各地充分運用廣播、電視、報紙等媒體和微博、微信、短視頻、政府網站等多種宣傳手段，廣泛宣傳長江水生生物保護及垂釣管理政策辦法，進一步提高公眾對無序垂釣破壞水域生態環境的認識，提升公眾水生生物保護的意識，爭取廣大垂釣愛好者對垂釣管理的理解和支持，自覺抵制非法釣具釣法、過度過量、破壞生態、非法交易等無序垂釣行為，促進公眾共同參與、共同保護，營造良好的可持續休閑垂釣、文明垂釣氛圍。

1.4.3 強化執法落實監管效果

各地農業農村部門充分履行主管部門職責，按要求把垂釣管理工作作為長江流域重點水域禁捕工作的延伸，及時將規范休閑性、娛樂性垂釣行為納入漁政日常執法管理范疇。會同相關部門加強垂釣管理，嚴格按照“屬地管理、分段負責”的原則，嚴厲打擊利用垂釣變相捕撈行為。今年以來，全市共清理銷毀釣排及水上設施16處，拆除岸邊違建棚垛17座，勸離、警告違規垂釣人員30000人次以上，扣押收繳違規釣具（竿）2150余桿。

1.5 退捕漁村經濟發展情況

1.5.1 因村施策

市禁捕退捕工作領導小組、市禁捕辦先后制定印發了《九江市禁捕退捕專業漁村“一村一策”產業發展方案》及《關于進一步做好退捕漁民轉產和專業漁村幫扶工作的通知》，明確了18個專業漁村產業發展結隊幫扶市直部門，促進工作抓常抓長、做實做細。相關縣（市、區）按照“縣（區）主體、鄉（鎮）村主責”的原則，結合實際制定了《重點水域禁捕退捕專業漁村結對幫扶工作實施方案》，建立就業安置臺賬，有針對性地進行就業指導、動態跟蹤、長效服務，幫助解決有就業意愿的退捕漁民就業問題，幫扶專業漁村提升集體經濟，實現強村富民的目標。

1.5.2 因業施策

市農業農村部門已統籌510萬元涉農資金分二批下達相關縣，支持推進“一村一策”“多村一策”“一村多策”項目建設，出臺政策文件優先支持專業漁村退捕漁民以家庭農場、合作社等形式轉產漁業領域就業，對集中吸納退捕漁民就業、保障穩定收入來源的漁業企業實施獎補。

1.5.3 因戶施策

各地各有關部門積極加強工作對接，組建工作專班，把做好退捕漁民轉產和專業漁村幫扶，支持及時解決他們“急難愁盼”具體問題，作為“黨史學習教育”開展實踐活動著力點，經常性深入漁村漁戶，摸清找準漁民就業底細、集體經濟狀況、特色產業項目建設等情況，因地制宜、抓住重點、發揮特色，確定產業發展幫扶項目及工作重點。今年以來，全市創建退捕漁民轉產就業基地15個，建設創業孵化平臺5個，發放創業及交通補貼453萬元，市縣部門深入漁村開展結對幫扶860人次、統籌幫扶資金1148.8萬元。

2 存在的有關問題

2.1 基層漁政執法力量薄弱

九江市濱江臨湖，禁捕管理點多、線長、面廣，基層漁政執法力量與管理任務不相匹配，普遍存在人員不足、裝備落后、經費有限、信息化水平低以及水上執法交通不便、人工蹲守效果差等弱項，再加上非法捕撈行為多集中在執法巡查間歇或是夜間實施，并且移動性、隱蔽性都很強，常規的執法監管手段難以及時發現。2020年以來，各地雖然通過組建護魚員隊伍的方式，加快推進執法裝備建設，一定程度上補充了基層漁政管護力量，但漁政執法能力還是不能完全適應禁捕新形勢要求。隨著禁捕后漁業資源的逐漸恢復，非法捕撈效益將有所增加，如不能有效管控，將對禁捕政策平穩推進形成沖擊，不僅現有偷捕人員會更加猖獗，已退捕漁民也有可能重新下水。

2.2 退捕漁民轉產就業難度大

為幫扶退捕漁民轉產轉業轉型，九江市各地各有關部門積極對接退捕漁民就業創業需求，幫助漁民“棄漁上岸”，有效促進了退捕漁民轉產就業。但退捕漁民是一個特殊群體，不少漁民沒有土地等其他生產資料，尤其是專業漁民沒有生產性土地或人均在三分地以下，世代以“以船為家，逐魚而行”，作業水域飄忽不定，生活習慣自由無拘，且大部分在45歲以上，文化程度初中及以下居多（占比約87.9%），其他就業技能較少，加之漁民常年在水上作業，不少人患有風濕、關節炎等慢性職業病，還有的漁民上岸工資性收入與從前捕撈可觀利潤作比較，形成較大落差。另外，從九江市目前已落實轉產就業退捕漁民群體看，自主創業和靈活就業人員占比45.6%，這些人員就業相對不夠穩定，抗風險能力不足，一旦遇到突發情況需要再次失業，“退得出、穩得住、能致富”目標實現任重道遠。

2.3 工作責任壓實還有空間

禁捕退捕工作是一項系統性工程，工作完成政策要求高、工作程序嚴、群眾訴求多，推進過程既要把握政策規定、嚴格時間節點，又要切實維護廣大漁民群眾切身利益和社會穩定，工作難度確實很大。禁捕退捕堅持屬地負責、條塊聯動，市、縣及相關部門高度重視，壓實了縣級屬地主責和部門工作事責，建立了市、縣、鄉、村四級責任體系。但少數縣、鄉對禁捕退捕工作沒有足夠重視，如工作專班人員力量薄弱，政策宣傳還不深入，落實網格化管理、聯防聯控聯治防線不到位，打非斷鏈還存在地方或環節工作不平衡，“水上查、岸上管、聯合打”全鏈條監管體系不盡完善。

2.4 現行法律法規還存在空白

“十年禁漁”涉及面廣、社會關注度高，現行《漁業法》《江西省漁業條例》等法律法規還不能完全適應長江“十年禁漁”制度安排，相關體系不夠完善，法律法規還存在空白，對違法違規垂釣缺乏具體的處罰標準和依據，使得漁政執法面臨上推下頂雙向壓力，漁政執法人員無所適從，除了宣傳、教育、勸離、驅趕外，難以采取實質有效措施，處罰力度和震懾力不夠，導致垂釣監管難度大、效果不理想。

3 幾點建議

3.1 建議提高退捕漁民過渡性生活補貼

長江流域實施全面禁捕，廣大漁民做出了巨大犧牲，為保護生態做出了重要貢獻。全面禁漁后，雖然各地各部門都在齊心協力做好退捕后的保障工作，但與漁民原來的收入相比，差距較大。如何保證漁民上岸后生活水平不下降，讓他們不重返江湖，還要過得好，就需要政策上、項目上、資金上給予更多支持，提高生態保護補償過渡性生活補貼標準，由現行一年延至三年，以時間換空間，幫助漁民學有一技之長，安心棄漁上岸。

3.2 建議加快湖心島及專業漁村建設

盡早明確湖心島易地移民或就地開發方案，既要妥善解決他們的生產和生活問題，讓他們得到合情、合理、合法的持續補償，享受生態保護紅利，又要積極扶持漁村的生產建設，流轉一定的土地，讓他們安心生產、安居樂業。

3.3 建議加大漁民安置企業扶持

鼓勵退捕漁民人數較多、人員相對集中的鄉鎮，結合縣域經濟發展，培育壯大優勢特色產業，建立一批退捕漁民就業基地，扶持一批吸納安置漁民企業，獎補企業開展漁民帶薪學徒、定向培訓活動，拓展就地就近就業空間。

3.4 建議加大環湖縣鄉財政支持

鄱陽湖禁捕環湖縣鄉非但不能從中受益，反而還需承擔湖區在生態環境保護、執法監管、清江清湖、排污治理等方面更多的責任、負擔和壓力，通過建立湖區生態保護補償機制，有利于調動環湖縣鄉干部群眾及社會各方面保護鄱陽湖生態環境的積極性，促進湖區均衡發展，實現既有綠水青山，也有金山銀山的目標。

3.5 建議盡快完善配套規章制度

加快推進《漁業法》《江西省漁業條例》等法律法規修訂，夯實“十年禁漁”制度基礎，讓制度長出牙齒、使法治成為保障。