審計促進鄉村振興的制度供給研究

傅佳儀

（福建江夏學院會計學院，福建 福州 350108）

2021 年2 月25 日，“國家鄉村振興局”正式掛牌，存在了34 年的“國務院扶貧開發領導小組辦公室”完成重要使命，成為一個歷史符號。從脫貧攻堅到鄉村振興，任務更加艱巨、使命更加光榮。制度供給作為促進鄉村振興的基礎要件，其政策導向、政策質量、政策執行等都直接關系到鄉村振興的成效。

一、從脫貧攻堅到鄉村振興有效銜接的制度經濟學分析

從脫貧攻堅到鄉村振興，我們必須分析有效銜接的制度需求和制度供給，以期鞏固脫貧攻堅成果，促進鄉村全面振興。

（一）從脫貧攻堅到鄉村振興的有效銜接

1.范圍銜接：脫貧攻堅的任務范圍是貧困地區、貧困人口，鄉村振興的任務范圍則涵蓋所有農村、全體農民。因此，從脫貧攻堅到鄉村振興，我們既要關注鞏固脫貧攻堅成果，防止出現大規模返貧，又要關注更多農村、更多農民的發展問題。

2.產業銜接：鄉村振興的前提是產業振興，從脫貧攻堅到鄉村振興，應推進產業扶貧到產業振興的轉變。有些產業扶貧可能是嵌入式的，鄉村振興需要進一步實現產業根植；有些產業扶貧可能是初級的，鄉村振興要進一步提檔升級；有些產業扶貧可能是單一環節的，鄉村振興需要進一步實現產業鏈的前后延伸；有些產業扶貧剛開始是“輸血”扶持的，鄉村振興要提升產業的“造血”功能。實現這些轉變，既要因地制宜地挖掘和突出地方特色，又要遵循產業自身的發展規律，還要加強后續扶持，順利實現產業銜接。

3.扶持銜接：脫貧摘帽不是終點，而是振興奮斗的新起點。對脫貧縣要扶上馬還要送一程，要建立防范返貧和新生貧困的長效機制，建立解決次生和相對貧困的預警機制，主要幫扶政策仍要在一定時間內保持總體穩定。因此要通過建立健全責任體系、監督體系等，豐富和完善銜接的體制機制。

4.人才銜接：人才是鄉村振興的根本，從脫貧攻堅到鄉村振興，必須培育高素質農民。脫貧攻堅首先解決就業，鄉村振興必須著眼長遠發展；脫貧攻堅要擴大就業容量，鄉村振興要進一步提升就業質量；脫貧攻堅是對外輸出和對內擴大就業相結合，鄉村振興將引導一部分人口返鄉創業就業；脫貧攻堅關注農民收入的增加，鄉村振興需要進一步培育人才隊伍。因此，從脫貧攻堅到鄉村振興，人才銜接是必需環節，尤其是鄉村基礎設施建設、鄉村學校建設、鄉村師資水平等方面要加大力度，營造本土人才成長和外來人才入鄉的制度環境。

5.主體銜接：脫貧攻堅過程中，不少龍頭企業的帶頭作用功不可沒。鄉村振興既要有“龍頭”的引領，也要有農戶主體作用的發揮。因此，實現鄉村振興，既要大力推進農業企業與農戶的深度融合，在資金、土地和稅收等方面給予龍頭企業“精準滴灌”，又要優化農業企業和農戶的利益聯結機制，發揮農戶在鄉村振興中的主體作用。

（二）鄉村振興的制度經濟學分析

袁方成［1］、葉興慶［2］等學者對鄉村振興的制度保障進行分析，但更多的是從鄉村振興對制度需求的角度進行研究。鄉村振興也具有公共產品的性質，它和脫貧攻堅一樣需要政府的推動，因此仍需進一步對制度供給的經濟學特點及其帶來的審計要求進行研究。

1.鄉村振興屬于市場失靈領域［3］，需要制度的引導。從客觀情況看，在當前及今后一段時間中，農村人口持續外流是市場規律作用的結果，不論是設施建設、人才隊伍、產業基礎還是資金偏好，鄉村都遠遠不如城市有吸引力，單憑市場機制難以滿足需求；從主觀上看，鄉村人口對產業、市場、金融、信息等各類資源的認知程度，較城市人口要少得多，隨著青壯年人口向城市轉移，留在鄉村的人口對鄉村振興的愿景不夠積極，鄉村與現代市場的聯系不夠密切，市場機制的發育不夠完善。因此，鄉村振興需要研究制度的供給，以期引導市場要素按照有利于鄉村振興的方向流動。

2.鄉村振興投入符合公共池塘資源特征，需要改革制度供給。公共池塘資源既不同于純粹公益物品的不排他和共享用，也不同于私益物品的可排他、個人享用。它是兼具競爭性和不易排他性，即增加一個人使用將減少其他人使用，但排他成本高。從投入的資源看，一個地方使用了，其他地方就無法享用。從排他性看，一個項目列入，就可能無障礙地享受配套項目的扶持，除非在一定時間后的考核將其排除。解決這些問題必須改革制度供給，形成有效約束，促使資源分配、管理、使用、監督更加到位。

二、審計促進鄉村振興制度供給的成效分析

隨著鄉村振興的推進，審計機關通過推動規劃編制和落實、制度建設、產業效益、資金管理等，有效地促進制度供給，為鄉村振興貢獻了審計力量。

（一）推動規劃方案的編制和落實

推動規劃的編制是審計促進鄉村振興制度供給的起點。從國家審計署公布的2019 年鄉村振興相關政策和資金審計結果看，14 個縣存在鄉村振興地方規劃或相關工作方案編制滯后、內容不全面、目標不科學、規劃不合理等問題。

（二）推動制度的建設和完善

促進制度建設是審計發揮作用的內在要求。國家審計署的鄉村振興審計報告將制度建設的情況放在第一項，指出了4 項制度未出臺或修訂的問題，要求有關單位限期依法向社會公告整改結果，有力推動相關制度的建設。

（三）推動項目效益提升和產業引領

鄉村振興以產業振興為前提，審計機關把產業引領項目，特別是一、二、三產業融合項目作為審計的重點，在審計報告中反映了3726 個未開工項目、2092 個因沒有驗收尚未投入使用的項目，以及2 個省未完成益農信息社建設目標任務。還有的將產業扶貧資金作為分紅資金發給貧困戶，未發揮合作社組織帶動貧困戶穩定增收脫貧的作用。審計的重點是產業融合的農產品產地初加工補助項目，這些問題的揭示不僅促進項目效益的提升，還有力地促進各地加強產業引領，提升“造血”功能。

（四）推動資金管理的規范化和效率提升

資金使用規范與否、效率高低直接關系到鄉村振興的效率和質量，國家審計署密切關注鄉村振興資金的管理，對全國179 個縣專門開展了惠農補貼資金的審計，發現了滯留閑置資金、擠占資金、騙取套取資金，以及惠農補貼政策統籌力度不夠、補貼發放和監管不到位等問題。在審計部門的督促下，相關單位積極整改，已追回或盤活涉農資金4486.62 萬元，加快撥付滯留資金4804.65 萬元。

三、審計促進鄉村振興制度供給的作用有待進一步發揮

目前的審計對于鄉村振興制度供給有很好的促進作用，但也存在一些問題，如審計的理念和方式轉變不夠到位，有些地方審計的重點、方式尚未轉變，仍然聚焦在政策落實上，對規劃、引領的關注不夠，制度供給仍有改進的空間。

（一）審計對制度供給的引領性、可行性關注不夠

鄉村振興需要相關政策的引領，目前的基層審計大多聚焦資金的使用和政策的落實，對于政策是否完備、是否具有引領性和可行性關注不夠，基層審計促進政策落實的功能尚未得到充分發揮。

（二）審計對制度供給的穩定性、協同性關注不夠

目前對產業政策的穩定性關注不夠，鄉村產業“革命”、產業鏈延伸有待破局，“小散弱”困局有待破解，企業與農戶利益聯結機制有待構建；對農村人才政策的穩定性關注不夠，鄉村人才的根植性問題有待破解；對金融政策的穩定性關注不夠，農戶和企業的預期有待穩定。這些政策必須相互協調、相互促進，但是有的審計對于政策銜接、協同的關注不夠。

（三）審計對投入績效的監督時效性、實效性有待提升

目前主要是政策措施落實的跟蹤審計，而對投入績效的審計少之又少；審計大多是事后監督，浪費的資金難以追回，對投入績效的提高不多，如何提升監督的時效性、實效性有待進一步研究。

（四）審計對制度供給的創新性關注不夠

在脫貧攻堅時期，貧困戶對政策幫扶、資金幫扶、產業幫扶存在一定的路徑依賴。鄉村振興迫切需要改變制度的路徑依賴，有效實現制度轉型，提升資源配置的效率，但是當前審計對制度供給的積極創新促進不夠。

（五）審計對制度供給的過渡性關注不夠

根據2021 年的中央一號文件，脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5 年過渡期。可見，過渡期的脫貧攻堅工作仍然是鄉村振興的重要內容。但是從已有的審計報告看，對于“返貧”問題的關注不夠，對于返貧的預警機制、動態跟蹤機制、幫扶機制的制度供給監督不多。

四、審計促進鄉村振興制度供給的對策建議

促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，審計要充分發揮扶貧審計所積累的經驗做法，并深入研究銜接工作，以審計促進鄉村振興的制度供給，為鄉村振興貢獻審計力量。

（一）以審計促進資金分配機制的完善

一是以審計促進分配用途的優化。關注是否既重點支持特色優勢產業，又持續預防、監測返貧問題，支持易地扶貧搬遷的后續工作，以及整治必要的農村人居環境、補齊小型公益性基礎設施建設短板等。二是以審計促進分配程序的規范。審計資金的使用是否嚴格審批監督，特別是產業扶持資金是否堅持項目儲備、科學論證、合理立項、公開公示、中期檢查、及時監督等程序，防止資金使用的隨意性、無效性。三是以審計促進分配標準的完善。是否綜合考慮過渡期的主要任務和特點，并以此為據確定分配因素及權重；各級鄉村振興重點縣的資金占比是否相對較高；幫扶縣特色優勢產業的支持資金占比是否逐年提高；各級分配資金時是否統籌兼顧脫貧縣和非貧困縣實際情況，促進均衡發展。四是以審計促進分配權限的合理化。關注是否將放權和管理相結合，是否將銜接資金項目審批權限下放到縣級，縣級是否可統籌安排不超過30%的到縣銜接資金，用于支持縣級鄉村振興規劃項目以及非貧困村產業發展。

（二）以審計促進政策協調機制的構建

一是以審計增強政策的穩定性。審計應當關注過渡期是否構建預防返貧的機制，幫扶政策是否具有穩定性，脫貧農戶是否有穩定的政策預期和長期發展的內驅力；關注產業扶持政策的穩定性，是否有利于鄉村振興的產業根植、提檔升級、產業鏈前后延伸；關注教育政策的穩定性，是否有利于斬斷貧困的代際傳遞，為鄉村振興儲備人力資源；關注就業政策的穩定性，是否有利于勞動力的長遠發展、就業質量的提升，有利于一部分人口返鄉創業就業。二是以審計提升政策的可行性。重點關注財政專項補助政策、金融政策、科技創新政策、農村人才培養政策、基礎設施補助等政策是否切合實際［4］、是否可行。三是以審計增強政策的協調性。對于多部門共同管理的事項，審計應關注政策的制定是否經過多部門的溝通協調，各部門是否認同政策的權威性、目標的一致性、結果的共享性。

（三）以審計推動路徑變遷機制的形成

一是以審計促進資助模式的創新。鄉村振興的資助模式與扶貧不同，審計可通過揭示模式可能存在的問題，督促相關部門擺脫路徑依賴，建立新的模式；二是以審計促進決策機制的創新。審計可關注重大決策是否集體決策、是否充分調研；審計機關要緊緊圍繞人民群眾最關注的熱點、焦點和難點問題開展工作，關注龍頭企業和農戶的利益聯結機制是否合理，并把審計中獲得的合理意見、建議及時反饋給主管部門，確保政策代表最廣泛人民的利益。三是以審計促進制度創新的時效性。可關注是否形成有效的信息收集、分析機制，及時根據新情況創新制度供給，為鄉村振興提供及時有效的制度保障。

（四）以審計促進監督評價機制的強化

一是以審計促進評價指標體系的建立。審計可揭示資金使用的邊界是否清晰、績效評價范圍是否全面、指標評價體系是否健全、評價結果是否為預算安排和調整提供依據。二是強化過程監督機制。在事后監督的基礎上，逐步強化事中審計，強化過程監督，實現審計監督全程全方位覆蓋。