基層黨建引領下的“三治融合”鄉村治理體系探索
——以漳浦縣為例

林銀葉

（中共漳浦縣委黨校，福建 漳州 363200）

鄉村作為國家治理體系中的“神經末梢”，是最基本的治理單元。鄉村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，鄉村治理的好壞對鄉村社會的發展、繁榮和穩定具有決定性作用，同時，也是國家治理整體水平的重要體現。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。當前，我國社會正處于轉型期，農村基層的矛盾、糾紛呈現出復雜性、多樣性特點，鄉村治理中面臨的新情況、新問題也紛至沓來。［1］黨的十九大報告中提出的“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會”，這一指導思想為鄉村治理指明了方向和路徑。

一、鄉村治理工作取得的經驗

近年來，漳浦縣把鄉村治理作為鄉村振興的根基，充分發揮黨組織政治引領功能，以“弘揚法治文化，積極創建和諧文明鄉鎮”為目標，嚴格按照實施鄉村振興戰略的總體要求，大力開展鄉村依法治理工作，推動全縣鄉村社會經濟和諧穩定發展，取得了明顯成效。

（一）把落實主體責任作為重要抓手，建立健全治理工作機制

基層黨組織既是反映民情民意、解決群眾實際問題最直接最具體的地方，也是實現政情下達和民意上傳的重要紐帶。漳浦縣把加強領導作為第一責任，健全基層黨組織領導下的鄉村治理工作機制，及時準確了解群眾利益訴求，實現政府與群眾的有效互動，密切黨群干群關系，牢固樹立黨的群眾基礎，促進農村基礎設施優化，完善農村公共服務，提高群眾安全感、獲得感，為更好滿足群眾需求等起到了重要推動作用。一是堅持和加強黨組織對鄉村治理的集中統一領導。［2］堅持把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的，各鄉鎮通過抓好村級換屆選舉，選優配強村兩委班子，同時，定期下派一批縣直部門優秀干部到農村擔任第一書記，打造一支扎根基層、創新創業、致富帶頭的農村帶頭人隊伍，為實現鄉村治理提供組織保障。二是嚴格落實鄉鎮黨委抓鄉村治理工作的主體責任。近年來，漳浦縣在鄉村治理工作上加大力度，做了許多積極的探索，有效地進行了創新。在人力、物力、財力投入方面，黨委和政府高度重視，為鄉村治理工作提供了堅強的保障，在黨委的正確領導下，政府治理、社會參與、村民自治呈現良好局面，形成良性互動，共建共治共享的鄉村治理格局逐步完善。如綏安鎮大埔村實行“黨員+貧困戶”聯系幫扶工作機制，黨員主動到貧困戶中進行點對點服務，有效幫帶貧困戶脫貧。村黨組織著力加強對村老人協會、理事會等協會組織的領導，充分發揮離任村干部、宗親長輩等“老人家”的威望，組建“紅袖標”志愿服務隊，開展衛生監督、矛盾調解等活動，成為推動鄉村和諧的重要力量。三是明確農村公共服務具體事項的權責清單。近年來，漳浦縣在鄉村資源、服務、管理等方面的工作加大力度，做了大膽嘗試，有效地做到了重心下移，鄉鎮和村兩委在管理和服務兩方面的工作職責更加清晰，促進了高效聯動。為村民提供的“一門式辦理”“一站式服務”在行政村建設服務站得到了完善，基層管理服務便捷高效。鄉村小微權力責任清單，農民群眾、村務監督委員會和上級部門等多方監督體系不斷健全強化，農村黨務、政務、村務、財務公開制度化和規范化有力實施，農村公共事務監督有效實現。

（二）把加快發展作為第一要務，大力發展現代特色農業

近年來，漳浦縣鄉村充分依托資源稟賦，著力打造特色農業。一是發揮優勢，打造核心產業區。立足漳浦實際，以“生態漳浦，XX 名鎮”為主線，做大做強鄉村產業。如長橋鎮東升村探索并踐行黨建興村“四個一”發展路子（種好“一棵樹”、畫美“一張圖”、唱響“一旋律”、激活“一盤棋”），扎實推進抓黨建促鄉村振興。2018 年11 月，胡春華副總理蒞臨東升村視察，充分肯定“四個一”工作成效。官潯鎮大力發展花木產業，建設溪坂毓秀園、大坂花木園、宏盛花木園等名貴苗木集中展銷區，打造花卉苗木基地核心產業區。將花卉苗木產業發展與村莊綠化綜合考慮、統籌規劃，按“前店面（花木展示店面）后基地（花木種植基地）”的模式，建設溪坂村“花木街市”景觀集中展示區，發展花木商業一條街的模式。二是示范帶動，提升省級糧食產能區建設。加大力度提升種植技術，推進“福建省糧食產能”和“農業農村部糧食產能”核心區建設。2019 年，農業采摘游解決了大埔村100 多名村民的就業，為大埔村創收50 多萬元。三是因地制宜，帶動一村一品多元化發展。立足全縣200 多個行政村的實際情況，帶動農業產業發展提質增效。官潯鎮扶持錦江村水仙花、菊花培育種植和銷售，下爐村高優農業、大棚蔬菜和水果的種植，紅霞村的蘋果棗、康莊村的馬鈴薯規模化種植，促進花木產業與高優特色農業齊頭并進，相得益彰。

（三）把改善民生作為第一工程，打造宜居宜業宜游美麗鄉村

近年來，漳浦縣堅持不懈抓好改善農村人居環境等民生工作，全力以赴打造宜居宜業宜游美麗鄉村。一是重塑鄉村傳統文化內涵和鄉村特色。如綏安鎮大埔村善用社會“協力畫圖”，籌建了“鄉賢理事會”，引領外出鄉賢在謀劃發展、對接項目、爭取資金上獻智出力；同時用好老人勸導隊、青年文明號、巾幗服務隊，抓實日常宣傳、監督和服務，助力人居環境齊抓共管。官潯鎮充分發揮生態環境優勢，借助三期生態水系的建設，深層次挖掘官潯文化、南溪古渡口文化、民俗文化、農耕文化和官潯薌劇，精心提煉主題，打造鄉土味、個性化的美麗鄉村；賦予村名、古渡口、河流等深層次文化內涵，打造美麗鄉村文化品牌，營造濃厚鄉村特色文化氛圍。二是全覆蓋分層次建設美麗鄉村。因地制宜，在打造提升美麗鄉村建設的基礎上，深入推進農村人居環境提升工程，打造美麗鄉村景觀帶。加快推進大埔村、后坑村、軋內村等省、市級美麗鄉村示范點建設步伐，按照“分清楚”“掃干凈”“保暢通”“擺整齊”的要求，合理規劃美麗鄉村建設，進一步提升美麗鄉村內涵。三是多措并舉保障群眾安康。在社會治安管理方面，各鄉鎮建立健全鎮村管理、服務、協調功能，建設“雪亮工程”，電子化治安管理有力實施，在全縣各鄉鎮主要村莊路口安裝的監控設備系統，有效實現了全方位、全時制的監控，大大提高了農村治安防范的力度和時效。在水資源保護方面，大部分鄉鎮選派若干名河道專管員，每天進行污染巡查，清理重點流域水葫蘆、建筑垃圾等，加快轄區河道水質提升，保障轄區水流域的生態清潔。在衛生健康方面，許多行政村配備衛生室，配有專職醫生和衛生員，為村民的衛生健康安全提供有力的保障。

二、鄉村治理存在的問題

經過四十多年的改革發展，農村生產方式和農村社會結構均發生了巨大變化，漳浦縣鄉村面貌煥然一新，治理成效顯著，同時，一些亟待改進和完善的問題也偶有存在，具體表現在：

（一）鄉村治理主體弱化

根據2021 年6 月8 日漳浦縣第七次全國人口普查公報，漳浦縣常住人口646838 人（不含古雷港開發區），鄉村人口304745 人，占47.11%，與2010 年第六次全國人口普查相比，鄉村人口減少52101 人。鄉村人口中，大部分年輕人大學畢業后選擇留在城市就業，或者初中高中畢業就外出到城市務工，鄉村中大部分為老年人及未成年人居住，村民自治組織缺乏年輕血液。全縣常住人口受教育程度偏低，擁有大專以上文化程度的人口僅為48800 人，占7.5%，鄉村受教育程度更低，村兩委班子文化水平普遍偏低。此外，鄉村傳統文化受到城鎮化進程快速發展的沖擊，導致鄉村治理的村民主體在文化意識方面相對弱化。

（二）村民參與政治意識薄弱

漳浦有些鄉村村民觀念上比較保守，他們認為鄉村治理是政府的責任，與自己關系不大，還存在“等、靠、要”思想。有些鄉村村民法治意識薄弱，認為自己不惹事，安分守己就行，不了解法律知識，對政府推進的法治宣傳活動也不感興趣。許多鄉村居民主要從事分散型的生產活動，處于“半工半農”狀態，對村內事務關注度不高，對鄉村治理的參與度不高。在消息相對閉塞的落后農村，農民忙于農作物種植以及掙錢養家，基本無暇顧及這些在他們看來不能帶來經濟利益的事情。

（三）鄉村產業經濟匱乏

農村經濟發展相對比較落后，漳浦大部分鄉村受地理環境、交通配套等方面的影響，“靠山吃山、靠海吃海”，以第一產業為主，經濟來源主要依靠農業種植、家畜養殖、魚蝦養殖等。許多村民依舊過著自給自足或者基本滿足需求的生活。大部分鄉村產業基礎薄弱，沒有規模產業支撐，生產呈現“碎片化”特點，鄉村社會經濟發展相對緩慢。盡管近年來部分鄉村地區已發展“民宿”“鄉村旅游”“農家樂”，但規模相對較小，缺乏特色，帶動當地經濟發展成效不顯著。［3］由于經濟拮據，再加上教育資源的匱乏，農村的孩子在九年義務教育之后，大部分便不再繼續求學，形成了惡性循環。農村經濟的落后造成村里的青壯年大多外出打工，使得村里只有老人和小孩在留守，而受了一定教育的年輕人向往機會多的大城市，最終造成新農村經濟發展緩慢的局面。

三、提升鄉村治理水平的對策建議

鄉村治理體系和治理能力現代化是我國農村工作的重中之重，目前，還有很多工作處于探索創新階段。本文結合漳浦縣實際，探討加強黨建引領“三治融合”鄉村治理體系對策措施，以期推動鄉村社會健康發展、蓬勃向上、和諧有序、有效治理。

（一）強基固本，完善鄉村治理體制機制

鄉村治理是國家治理的基礎，事關國家經濟發展和社會政治穩定大局。因此，要建立健全領導體制和工作機制，促進法治、德治、自治三者融合的鄉村治理，有效推動，確保社會治理的重心下移到基層，形成“政府治理、社會調節、居民自治”的良好局面，實現良性互動。一要創新黨建引領。樹立大局意識和全局觀念，改變傳統治理模式，樹牢鮮明導向，確保黨的一切工作落實到支部；以鄉村選舉換屆為契機，選優配強村主干，定好“領頭雁”，確保黨的基層組織體系堅強有力；充分發揮黨員模范帶頭作用，加大工作力度，培養發展新黨員，實現組織優勢與工作優勢轉化；健全村級工作匯報研討機制，比如，村民委員會等村級其他組織向黨組織定期報告工作，村里重要事項、重大問題由村黨組織研究討論等；優化構建“以黨建引領為核心、村民自治為基礎，法治、德治、自治相融合”的鄉村治理模式。二要加強人才隊伍建設。抓好各類人才資源的挖掘聚合工作，充分發揮人才資源的引領作用，尤其是“農村致富能手、外出務工經商人員、高校畢業生、退役軍人”等優秀人才，要加以重用，讓他們在鄉村治理中發揮積極作用；探索創新工作機制，如選派專業技術人才駐村掛職，鼓勵優秀大學生返鄉創業等；［4］構建新的現代農業發展體系，以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐。三要推進協同發展。大部分鄉村具有分散、偏遠、孤立的特點，在鄉村治理體系和治理能力現代化建設中，協同、優化、共贏、發展就變得尤為重要。只有資源共享、科學配制、互相促進、相互激發、優勢互補，鄉村治理體系和治理能力的短板才能得到彌補。比如，可以在鄉鎮之間實行簽約結對，實行“人才共建”的干部成長計劃，促進干部成長。還可以借助鄉鎮與鄉鎮之間的工會、共青團、婦聯、科協、關工委以及行業協會、商會等各類平臺，開展人才聯育。此外，要加大力度鼓勵先進，選樹宣傳鄉村治理的各類標兵典型，定期組織開展鄉村治理示范村鎮創建活動，充分發揮典型引領帶動作用，營造健康良好輿論氛圍。

（二）激發活力，充分發揮村民主體作用

深化村民自治實踐，充分發揮村民在鄉村治理中的主體作用，激發村民主動參與公共事務的積極性。一要增強治理能力。基層黨組織是村民自治組織，肩負著基層自我管理的任務。在鄉村建設中，政府無需對村黨組織事務統包統辦，而要注重培育村黨組織的自治能力。因此，要站在社會治理、和諧社會構建的高度，堅持以人為本、服務優先、多方參與、共同治理的工作原則，著力解決影響鄉村建設思想觀念、設施條件、經費保障等方面的困難和問題。個別村干部認為治理體系和治理能力現代化純屬國家行為，是國家層面的頂層設計和制度安排，鄉村只要跟著走就行。［5］其實不然，要實現治理體系和治理能力現代化，立足點在基層、關鍵在基層、發力點和具體抓手也應在基層。只有充分認識到這一點，才能重視、指導并著力推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設。基于此，應將鄉村治理體系和治理能力現代化探索創新作為一項重要工作展開，這不僅要改變當前的滯后狀態，而且要強調其前瞻性、超越性、引領性作用，從而成為鄉村社會發展的強有力支撐。二要加大培訓力度。目前，鄉鎮培訓主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而讓農民接受培訓的機會少之又少。因此，應在這方面加大力度，除了請進來專家學者給農民授課，通過網絡給農民上課，還要讓農民走出去，到大學等處直接授受培訓，這是打開農民視野、豐富知識、改變思維觀念的有效途徑。有條件的地方可以自辦鄉村夜校，利用農閑和晚上時間給村民補課，或者充分調動鄉村精英的積極性和創造性，讓他們為廣大農民授課，甚至可讓普通農民登臺講解或相互交流，從而達到相互促進、相生相長效果。也可以挑選優秀農民尤其是青年農民到大學接受再教育。此外，可以結合本地實際進行普法宣傳，開展鄉村“無訟”活動，建設法治鄉村。

（三）因地制宜，用新發展理念指引鄉村振興

鄉村要振興，必須要結合當地實際，用創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念統領工作，在吸收借鑒典型經驗的基礎上，因地制宜發展鄉村經濟，促進農業增效、農民增收、農村增綠。一要加快培育新動能。遵循“農業供給側結構性改革”這條主線，發展地方特色農業，倡導“一鄉一品”“一村一品”的特色農產品，加快農村一、二、三產融合，加快“糧食、蔬菜、水果、茶葉”等特色優勢產業鏈的形成；大力培育多樣化的經營主體，如村集體、農戶、公司、企業、合作社等；加大力度促進資源整合，使產業、項目、資金、科技、人才等各類資源在整合中得到優化；激勵品牌創優積極性，培育具有影響力的農業品牌，如區域品牌、企業品牌或特色農產品品牌。二要提升農業綜合效益。加快推進鄉村信息化的普及，確保落地，進村入戶，推動“農業科技研發、技術推廣和裝備提升”等新領域技術的培育；構建全產鏈條農業產業體系，促進“產加銷一體化、農工貿一條龍”產業體系的形成，提高農產品附加值；探索利益聯結機制，農村農民大多以土地、資產、資金、技術、勞動力等合作聯營，這樣的聯營有利于村集體經濟、農民與經營主體經濟的建立，形成密切聯系，在共享改革發展紅利的同時，人民群眾的獲得感、幸福感也得到了增強。