PPP模式在河道綜合整治中的應用
——以遷安市河道綜合整治PPP項目為例

吳立明李龑高青春

(1.遷安市水利局，河北 遷安 064400；2.遷安市中交生態建設有限公司，河北 遷安 064400)

引言

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對待生命一樣對待生態環境，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。這就要求河道治理工程項目既要有防洪排澇基本功能，還要具備改善水生態環境、美化沿河兩岸、實現人水和諧統一的功能。河道治理工程建設是公益性基礎性設施建設項目，建設資金基本依靠國家財政資金，投資途徑單一，投入資金不足，且項目收益能力差異性較大。因此，改變傳統的投資模式，探究PPP模式在河道整治工程中的應用，對于拓寬河道治理工程建設融資渠道，緩解財政壓力，提高服務質量，提升項目投資效益具有現實意義。

1 PPP模式的優勢

1.1 PPP模式的內涵

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

1.2 PPP模式應用于河道整治工程的優勢

1.2.1 拓寬融資渠道，緩解政府財政壓力

河道整治類水利項目公益性屬性較強，且建設規模大、建設周期長、資金需求量巨大，若僅依靠傳統的融資模式或者政府財政支出難以滿足工程建設的需要，很容易出現資金短缺的問題。隨著《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號)等一系列政策的出臺，PPP模式逐步應用于水利工程項目中。引進社會資本的參與可以為河道整治類水利項目提供多元、可持續的資金來源，有利于充分利用社會資源，增強資金配置的科學性，促進經濟發展和經濟結構轉型升級[1]。

1.2.2 發揮市場優勢，促進政府職能轉變

黨的十八屆三中全會提出要充分發揮市場在資源中的決定性作用，“十三五”規劃也指出要深化行政管理、進一步轉變政府職能。河道整治類水利項目因其特殊屬性，政府部門在其建設管理中長期居于主導地位，這種模式中存在著效率低下、貪污腐敗、浪費嚴重和風險巨大等諸多弊端[2]。在河道整治類水利項目中引入PPP模式，打破了水利類公共項目工程建設的壟斷性局面，借助市場的資源配置優勢吸引有實力的社會資本的進行投資建設以及提供更優質的服務，同時加快政府職能部門從主導者到監督者、服務者的轉變。

1.2.3 注重風險分擔，提高項目抗風險能力

PPP模式的基本原則為“利益共享、風險共擔”，基于PPP模式的河道整治類水利項目建設過程中，政府部門與社會資本協同完成項目規劃設計、建設施工、項目驗收及后期運營移交工作，雙方應根據自身職責定位承擔相應的風險[3]。一般來說，政府部門主要承擔政治、法律及不可抗力方面的風險，社會資本方則承擔財務融資、建設、運營方面的風險。通過對風險分擔機制進行科學構建，可以增強項目建設及運營的合理性，提高項目抗風險能力。

1.2.4 組建專業團隊，優化建設效率及服務質量

引入社會資本參與河道整治類水利項目工程建設，同時引入了市場經濟的競爭機制和政府主導的監管機制。在PPP模式下，社會資本可以介入項目前期規劃階段，充分發揮社會資本“投、融、建、運”一體化專業優勢，組建專業團隊并引入先進技術和高效的管理經驗，有助于提高項目運營管理效率，政府將有更多精力對該項目的實施進行監管，有助于保障項目質量；政府和社會資本優勢互補，能夠提高項目運營服務水平，彌補政府運營管理方面的不足，讓專業的管理團隊干專業的事情，可長期利好項目運營。

2 PPP模式在河道綜合整治中的應用

2.1 河道整治項目PPP模式選擇

社會資本參與河道整治PPP項目的模式，較為常見的模式有“建設—運營—移交”(Build-Operate-Transfer，BOT)、“建設—擁有—運營”(Build-Own-Operate，BOO)、“轉讓—運營—移交”(Transfer-Operate-Transfer，TOT)等，其中BOT是河道整治PPP項目中應用最為廣泛的模式。

2.1.1 建設—運營—移交模式(BOT模式)

指由社會資本或項目公司承擔河道整治項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。

2.1.2 建設—擁有—運營模式(BOO模式)

由BOT模式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，即項目建成后由投資者負責運營且不涉及項目所有權移交給政府。

2.1.3 轉讓—運營—移交(TOT模式)

TOT模式一般適用于有存量資產的河道整治項目中，政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府。

2.2 PPP模式應用分析

以遷安市河道綜合整治PPP項目為例。

2.2.1 遷安市PPP項目實施背景

為踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態觀，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針，河北省唐山遷安市用“治、用、保”理念，通過“用、引、連、疏、治、管”手段，實施全域治水清水潤城項目，保證防洪、供水、水生態和地下水安全，境內全部消滅劣五類水體和黑臭水體，實現全域水質達標，打贏生態建設攻堅戰，還給人民群眾清水綠岸，魚翔淺底的景象，大幅提升水安全綜合保障能力，促進城鄉協調發展和民生改善。由于全域治水清水潤城項目建設所需資金數額較大，若采用傳統投資模式，對政府財政壓力巨大，項目經過物有所值評價及財政承受能力評價及實施方案論證后，本項目采用PPP模式進行運作。

2.2.2 遷安市河道綜合整治PPP項目模式分析

2.2.2.1 項目基本情況

遷安市全域治水清水潤城工程分河道綜合治理工程、水源涵養和供水工程、“鄉村振興”水環境綜合整治工程3大類7個子項目。建設內容主要包括：西沙河綜合治理項目(河道清淤疏浚、堤防修筑、岸坡防護、橡膠壩、排澇泵站、橋梁拆除重建)；灤河河道綜合治理項目(左、右支清淤疏浚工程)；青龍河綜合治理項目(河道整理、堤防填筑、邊坡防護、新建跨河橋梁、穿堤涵洞、堤頂路面硬化綠化)；白羊河、大石河等10條河道清淤項目；冷口沙河右堤堤頂路項目(堤頂路面硬化綠化)；灤河工業供水項目(新建提水泵站、水廠)；“鄉村振興”水環境綜合整治項目(對西沙河沿線的5個鎮鄉建污水處理廠實施污水管網配套工程)。工程概算動態總投資22.20億元，水利工程投資12.17億元，市政工程投資5.03億元，建設征地移民補償投資3.42億元，水保環保工程投資0.32億元，建設期貸款利息1.26億元。自2020年開始，建設期3a，運營期22a。

2.2.2.2 項目運作模式

遷安市工程采用“BOT+施工總承包+使用者付費+可行性缺口補助”的模式運作，社會資本方中標后與政府出資代表共同組建項目公司負責項目“投、融、建、運”一體化工作，待合作期結束后將項目資產無償移交給遷安市政府相關部門。

2.2.2.3 項目融資模式

項目資本金比例為項目總投資的20%(其中，政府出資占比10%，社會資本方占比90%)。由政府方同項目中標社會資本方共同出資給項目公司；資本金以外的剩余部分資金以項目公司為主體向銀行進行融資，建設期內政府財政部門除資本金外不額外支付其它費用，也不承擔對外融資責任。

2.2.2.4 項目績效考核及回報機制

政府相關部門負責本項目的績效考核評價工作的實施，績效考核標準和掛鉤方式按政府與社會資本方簽訂PPP合同中約定的績效考核內容及相關要求實施。

項目的收費機制采用按可用性服務費和運維服務費原則，并搭配績效付費考核。即乙方通過投資、建設和運營本項目，甲方按照本合同的約定向乙方支付可行性缺口補助，乙方依此收回投資并獲取合理回報。如果乙方提供的服務未達到績效考核的標準，政府的付費將進行相應扣減。

可用性服務費計算公式：

各年度可用性服務費支付額=TC×(1+R1)NR1/[(1+R1)N-1]×K

式中，R1為采購招標時投資人報出的可用性服務費投資回報率；N為本項目運營年限數；TC最終以經決算審計確認的本區域項目總投資為準，原則上總投資不能超過項目投資概算；K為績效考核調整系數。

運維服務費計算公式：

運維服務費=運營維護成本×K

式中，K為績效考核調整系數。

可行性缺口補助計算公式：

可行性缺口補助數額=當年可用性服務費+當年運維服務費-使用者付費

本項目使用者付費主要為各包供水費收入和污水處理費收入(項目公司可根據項目建設內容挖掘經營性收入計入項目使用者付費)。

自開始運營日起，運營期內各年度污水處理廠(站)和供水的基本水量約定：污水處理廠(站)運營期第1年度基本水量為設計規模的20%，此后每5a提高10%；供水運營期各年度基本水量為設計引水量的20%。

3 項目成效分析及經驗建議

3.1 項目成效分析

3.1.1 有效引進先進技術和經驗

社會資本方作為大型知名企業，具備優質技術團隊，能夠有效引進、吸收國內外先進技術，推動科技創新，提供方案設計、資產運營、增值服務等方面的先進技術和經驗。極大降低了重建設、輕運營現象的發生頻率，根治綜合治理無法與長期維護效果相掛鉤的頑癥，實現了政府盯住效果付費的管理方式，讓專業的人做專業的事。

3.1.2 極大提高服務質量與運營效率

“激勵相容”的按效付費原則是PPP模式典型的特點，要求社會資本方以服務質量與運營效率為目標，以獲得最大收益。以這種監督與激勵方式，推動了政府職能的轉變，提高了社會資本方的主觀能動性，保證在項目全生命周期中以最優的成本實現高效的公共服務。

3.1.3 優化項目的風險分配

項目按照風險分配的基本原則與流程方法，以及財政部推廣應用PPP模式的政策導向，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在實施機構、項目公司間合理分配項目風險，并在PPP合同中予以明確，項目共識別項目全生命周期內可能存在的60余項風險，涉及政治、法律、財務、設計、建設、運營、不可抗力等，政府方和社會資本方進行了合理的分配，通過風險分擔機制，由最有能力管控的一方承擔風險，而雙方都不具備條件時，采取共同承擔的方式，實現了風險共擔、利益共享。

3.2 經驗及建議

3.2.1 進一步完善出臺水利行業政府與社會資本合作的相關制度，用以指導政府方與社會資本方投資建設水利項目

盡管財政部、發改委等相關部委陸續出臺了關于政府與社會資本合作的各項制度、規章，但水利行業相關操作性指南相對較少，考慮到水利行業的特殊性，需要盡快出臺相關指導性意見或制度，進一步明確水利類項目中社會資本方選取流程、政府與社會資本的權責分工、項目運作模式等一系列問題。

3.2.2 推動社會資本方參與項目前期籌劃工作

河道綜合整治類水利項目建設周期較長，且傳統的投資模式中從項目立項到設計再到建設運營往往由政府作為主導地位實施。在PPP模式下，應鼓勵推動社會資本方參與到項目的立項規劃及勘察設計工作中，社會資本更早的介入項目前期工作，可以從全生命周期視角下對項目進行合理規劃，借助社會資本技術專業性，可以對設計方案提出有針對性的意見和建議，更有利于提高后續項目的建設及運營的高效性和順暢性，進一步降低項目成本。

3.2.3 完善補償機制，確保社會資本方獲得合理回報

河道整治類水利項目公益性屬性較強，雖然社會效益顯著但經濟效益不明顯。因此政府應以確保社會資本能獲得合理回報為基礎才能有效地調動社會資本的積極性。如，通過多元化項目補償的方式，準許社會資本方進行部分土地、旅游、物業等開發作為額外財政補償，以此增加項目吸引力。

4 結語

引入PPP模式進行河道綜合整治建設與管理，可緩解財政壓力，轉變政府兼任工程實施與監督考核雙重身份的局面，充分發揮企業的優勢，推動政府職能轉變；同時，提速工程建設，提高治理標準，創新建設模式，將是河道綜合治理工程建設市場化的有效措施，為河道治理帶來新的活力，為實現水清、岸綠、河暢、景美目標提供保證，具有廣泛的應用前景。