“逆城市化”與農村基層治理的創新實踐*

王能引

(合肥學院 馬克思主義學院，安徽 合肥 230601)

“逆城市化”是現代社會人員自由流動的一種選擇，也是市場調配社會資源的結果，體現了現代社會多元化發展趨勢。“逆城市化”是在城市化快速發展過程中，城市集聚效應不斷加強，“城市病”問題層出不窮，農村“空心化”現象進一步加劇的背景下，應運而生的一種社會發展形態?！澳娉鞘谢卑l展有助于促進城鄉要素的雙向流動，加快城鄉融合發展，推進城鄉一體化進程，積極調整社會結構，加速農村基層治理現代化。

一、“逆城市化”現象產生原因探究

(一)過度城市化導致城市集聚效應減弱

城市化的重要特征之一就是城市人口劇增，源源不斷涌入城市的新增人口給城市發展帶來巨大活力的同時，也打破了城市原有的社會結構體系，城市階層更加復雜，城市治理的不確定因素增多。由于城市治理體制和水平滯后于人口流動、社會結構變化、利益訴求多樣化的趨勢，一些地方城市病的兆頭比較明顯，社會穩定面臨許多挑戰。[1]不僅如此，城市人口的急劇上升，超出了城市環境承載的負荷，城市環境質量不斷下降，難以滿足城市居民對美好生活的期待，城市集聚效應逐漸出現弱化趨勢，人們不得不重新審視城鄉居民生活的幸福指數，對生活方式的認識也在不斷地發展。鑒于此，很多人再次把發展的目光聚焦到農村，農村由過去被遺忘的角落逐漸成為社會發展的新亮點。隨著農村農業發展受到前所未有的關注，農村產業結構不斷得到調整，發展機遇大大提高，美麗農村建設帶來的優美鄉村環境和恬靜的田園生活，正在成為人們創家立業、追求美好生活的新期待，這種新的發展趨勢助推了“逆城市化”現象的產生。

(二)城鄉一體化發展縮小了城鄉差距

在計劃經濟時期，我國實行城鄉二元結構體制，城市享有優先的發展地位，在資源配置、基礎設施建設等方面擁有得天獨厚的發展優勢，城市在整個社會發展中可謂是一枝獨秀，對廣大民眾有著巨大的吸引力。隨著改革開放的不斷深入，我國城鄉二元結構逐漸松動，城市對外來人口的限制越來越少，農村人口開始大規模向城市流動，大批農村富余勞動力不斷涌入城市尋找發展機遇，一時間城市人滿為患。為了有效減輕城市人口迅速增長的壓力，我國不斷推進農村現代化建設，加快促進城鄉融合發展，構建城鄉一體化發展模式，進一步縮小城鄉差距，實現城市人口向農村回流，避免城市人口過度膨脹。這樣，通過“逆城市化”發展，有效改善農村發展條件，激活農村發展活力，增強農村的吸引力和競爭力，實現城鄉間人口合理雙向流動，完善社會基本結構。

(三)世界“逆城市化”發展趨勢的影響

近年來，世界城市化發展進程不斷加快，持續提升的城市化率在推動各國經濟社會不斷發展的同時，也積存了不少問題和弊端。城市交通緊張、環境惡化等“城市病”現象不斷涌現，正是在這樣的發展背景下，“逆城市化”思潮開始興起。一般來說，“逆城市化”現象的產生最初是源于對城市環境的保護，通過研究探討城市資源品質、基礎設施建設等問題，逐漸傾向于對綠色發展、可持續發展價值理念的追求，開始把崇尚自然、追求恬靜的田園生活作為主要生活目標，最終形成與城市化發展背道而馳的社會發展理念。世界“逆城市化”發展給我國社會發展帶來了一定的影響，盡管我國城市化水平與西方發達國家相比，還存在著不小的差距，但一個不爭的事實是，改革開放40多年來，我國城市化水平不斷提高，快速城市化發展凸現出來的問題絲毫不比西方發達國家少。因此，加快我國社會主義現代化建設，應當積極總結西方發達國家城市化的經驗和教訓，以“逆城市化”發展為契機，打破城市優越性的固有價值追求，加快推進城鄉一體化發展，適應現代社會多元化發展需求，實現城鄉融合發展。

(四)實現回歸自然的生活追求

人與自然的關系是人類社會最基本的關系。[2]人類社會的發展一直都是與自然作斗爭的過程，戰勝自然、改造自然是早期人類社會發展的主要目標。隨著現代科技的不斷進步，人類社會的發展已經進入高科技時代，人類比任何時候更能有效發揮對自然的影響力。然而，人類在向大自然無限索取的過程中，開始品嘗到了破壞自然帶來的惡果，特別是在城市化過程中，人為破壞環境、改造環境，改變了千百年來自然的發展規律，由此引發的氣候變暖、空氣污染、水體污染等環境問題層出不窮，不僅嚴重影響了人類社會的有序發展，同時也大大降低了人們的生活品質。城市作為人類聚居較為集中的地方，對自然環境的破壞尤為嚴重，環境問題更加突出。因此，在城市化大張旗鼓推進的過程中，開始出現了一些理智的聲音，人們開始考慮如何防止過度城市化，并逐漸把保護環境、回歸自然生活作為未來社會發展的價值導向。習近平總書記指出：“人類發展活動必須尊重自然、順應自然、保護自然，否則就會遭到大自然的報復。這個規律誰也無法抗拒?！盵3]“逆城市化”的發展將人們的目光再次投向大自然，科學利用自然，改造自然，把社會發展與自然保護有機結合起來，形成一個良性的發展循環，不僅是人類社會可持續性發展的必然要求，更是綠色可持續發展的必由之路，引領著現代社會的發展方向。

二、“逆城市化”對農村基層治理的影響

(一)“逆城市化”發展緩解了農村基層治理人才匱乏的矛盾

人才是社會發展的重要基礎，農村基層治理現代化建設需要大量的人力資本和人才資源。然而，隨著城市化進程的不斷加快，大批農村富余勞動力進入城市尋找發展空間，這部分群體以農村青壯年為主，他們是農村社會發展的主力軍，不僅文化程度高、工作能力強，而且思想也最為開放。這些有生力量的離開，在很大程度上加劇了農村社會發展人力資本和人才資源匱乏的矛盾。從農村現代化發展需求來看，一方面農村基層治理現代化需要大量的人才資源；另一方面，由于大量農村青壯年勞動力遠走城市，留守農村的絕大多數是老人和兒童等弱勢群體，他們是需要社會關心和照顧的對象，如果把農村基層治理的重任落到他們的肩上，著實勉為其難。由此可見，破解城市化過程中農村治理人才不足的難題，關鍵還是要在人才資源配置上做文章，通過發揮市場競爭機制作用，形成科學的人才流動機制，推動人才的合理流動，這樣才能夠為農村現代化建設儲備更多的人才。因此，推動“逆城市化”發展，促進城鄉人才資源的雙向流動，增強農村集聚人才效應，能夠有效緩解農村基層治理現代化人力資源短缺的危機，進一步夯實農村社會發展基礎，推進農村基層治理現代化。

(二)“逆城市化”發展拓寬了農村建設資金的來源渠道

當前，我國正處在社會轉型期，加速城市化發展進程，是引領現代社會發展的主要趨勢，這也是導致我國城市發展一直優于農村，城鄉差距不斷拉大的主要原因之一。然而，中國是一個以農民為主體的人口大國，農村治理的狀況在很大程度上決定著國家的治理狀況。[4]因此，為了促進農村現代化發展，解決農村公共產品資金投入不足的問題，農村社會治理應當另辟蹊徑，不斷拓寬公共產品資金來源的渠道，加快引進社會資源，利用社會力量彌補政府投入的不足?！澳娉鞘谢卑l展在推動人才資源流向農村的同時，也加速了社會資源向農村的流動，有效彌補了農村社會發展資金短缺的問題。這意味著，農村地方政府需要制定相應的優惠政策，改善農村投資環境，通過筑巢引鳳，加快創新農村產業發展的條件，加速推進農村產業結構的調整。這些舉措一方面能夠有效解決農村社會發展缺少資金和技術的問題；另一方面，加大對農村公共產品投入力度，使投資更趨合理化，能夠有效促進城鄉經濟發展的平衡。從農村基層治理發展趨勢來看，只有農村經濟發展了，農業現代化建設才能取得更大的進展，城鄉發展不平衡矛盾才會得到有效化解，和諧社會建設將穩步邁上新臺階，加速推進社會治理創新發展。

(三)“逆城市化”有助于促進社會發展平衡

黨的十九大報告提出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[5]社會主要矛盾的變化意味著我國社會發展方向的巨大調整，在今后一段時期內，這個矛盾將對我國社會發展產生深遠的影響，成為制約我國社會發展的一個重要因素。近年來，隨著經濟發展的不斷加速，我國城市化進程進一步加快，在城市化快速發展的過程中，農村經濟社會發展盡管也在不斷進步，但發展的速度遠遠落后于城市。不僅如此，在城市化不斷推進的過程中，由于城市強大的集聚效應，還進一步加速了農村人口向城市的流動，農村的“空心化”現象加劇。農村發展在資金、技術、人才、信息等方面更是捉襟見肘，發展進程嚴重受阻，城鄉差距難以消除，社會發展不平衡不充分的矛盾不能有效破解，社會不安定因素增加，農村基層治理難度提高。因此，推進“逆城市化”發展，能夠加快推進農業現代化，激發農村社會經濟發展潛力，有效縮小城鄉差距，緩解社會發展不平衡不充分的矛盾，促進社會發展的良性循環。

(四)“逆城市化”加快了農業發展現代化

傳統農業發展一直較為緩慢，其制約因素除了發展理念落后以外，先進技術的缺乏更是阻礙其發展的關鍵。因此，推動“逆城市化”發展，不僅解決了農村發展人才和資金不足的問題，同時還帶來了先進的發展理念，綠色可持續發展思想不斷得到強化，加快促進了農村新興產業發展，進一步提升了農村現代化發展水平。當然，在“逆城市化”發展過程中，政府應當積極作為，不斷改革，敢于打破原有體制機制的限制，制定靈活有效的制度體系，積極為各類技術人才來農村安家落戶創造條件，確保人才能夠進得來、留得住、干得好。不斷改善農村發展環境，筑牢農村社會發展基礎，讓“逆城市化”發展能夠像城市化發展一樣，有章可循，有規可依，逐步推進，加速農業發展現代化，為農村基層治理現代化打下堅實的基礎。

三、農村基層治理如何積極應對“逆城市化”趨勢

(一)加快轉變政府職能，推進服務型政府建設

在現代社會發展條件下，加快轉變政府職能，倡導服務型政府建設，已經成為現代社會治理的共識。在服務型政府建設中，政府轉變職能并不意味著政府在社會治理中職責的減少，相反，加快服務型政府建設，政府除了要履行好應有的社會管理職責以外，還必須進一步提高服務意識，拓展政府的職責范圍。因為在所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。[6]因此，推進農村基層治理現代化，政府應當根據農村社會發展現狀，做好農村基層治理的頂層設計，制定科學的治理決策體系，強化政府宏觀調控職能，減少市場調整產生的不確定性，推進農村基層治理合理有序發展。在“逆城市化”背景下，農村基層政府要緊緊抓住“逆城市化”發展帶來的契機，積極構建現代社會治理體系，促進多元主體治理體系的形成，充分發揮政府在社會治理中的引導和統籌作用，科學調配社會公共資源。推進服務型政府建設，政府在農村基層治理中，要能夠把握農村基層治理發展方向，建立正確的治理體制和機制，通過積極協調不同治理主體之間的關系，充分發揮他們在社會治理中的作用，不斷夯實農村基層治理基礎，加快打造共建共治共享的社會治理格局。

(二)強化市場調節功能，發揮市場在資源配置中的決定性作用

在市場經濟條件下，充分發揮政府在社會治理中主導作用的同時，應當進一步強化市場在社會治理中的調節功能。從農村基層治理實踐來看，發揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠有效推動治理主體的多元化，反映不同利益群體的利益訴求。各利益群體積極參與農村基層治理，能夠充分體現廣大人民群眾的意志，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，進一步完善農村基層治理自治制度建設?？梢赃@樣說，社會治理本身就是民眾自己的事，民眾通過治理自治機制參與社會治理，既是其民主權利的充分表達，也是現代社會治理多元化發展的一個重要著力點。從民主本質來看，實行人民民主，保證人民當家作主，要求在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛協商。[7]從市場經濟發展的角度看，市場經濟強調競爭機制的作用，要求進一步弱化政府在農村基層治理中的壟斷地位，強化多元主體作用的發揮，充分發揮市場競爭機制的作用，實現農村基層治理民主化?！澳娉鞘谢卑l展給農村基層治理帶來了更多機遇，加速社會資源流向農村，實現人才資源城鄉雙向流動，大大緩解農村基層治理人才短缺的被動局面，為進一步擴展農村基層治理自治，實現治理主體多元化提供了重要的智力支持。另外，在“逆城市化”發展過程中，伴隨著人才源源不斷地流入農村，資金和技術等生產要素也在持續不斷地向農村集聚，為加快農業產業結構調整，推進農業發展現代化提供了重要保障?？梢?，“逆城市化”發展進一步強化了市場在農村基層治理中的作用，有助于加快轉變農村基層政府職能，積極發揮社會組織和廣大民眾在農村基層治理中的作用，實現農村基層治理主體多元化。

(三)創新治理理念，構建現代鄉村治理體系

“逆城市化”現象表明城鄉差距正在逐漸縮小，農村現代化發展水平越來越高，農村基層治理體系得到進一步發展和完善，治理理念和治理模式不斷創新。從我國社會發展歷程來看，城市社會由于受歷史發展和政策傾斜等多重因素的影響，城市治理體系和治理能力現代化水平相對較高，治理理念較為先進，治理制度體系更加成熟。與此相反，我國農村基層治理發展一直以來較為遲緩，治理現代化水平不高。究其根源，一方面，在計劃經濟時期，為了加快實現國家工業化，我國長期實行以農補工的工農“剪刀差”發展模式，導致城鄉發展差距不斷擴大；另一方面，隨著改革開放的不斷深入，我國城市化進程進一步加快，農村人口流向城市的速度和規模達到了空前高度。這些發展變量在推動城市社會發展突飛猛進的同時，也加劇了農村社會“空心化”現象，農村社會發展矛盾突出，經濟社會發展受阻嚴重，基層治理難以實現良性循環，治理現代化舉步維艱。為此，“逆城市化”發展能夠加強和創新社會治理新理念，給農村基層治理帶來先進的治理思想、體系和模式，促進社會治理重心下移，提高廣大民眾參與社會治理的積極性，進一步增強農村基層治理的效率，為實現農村基層治理現代化奠定堅實的基礎。

(四)積極借鑒經驗，推進鄉村治理現代化

發達國家工業化發展較早，城市化水平相對較高。然而，發達國家在城市化過程中，由于經濟和其他社會活動的過度集中，導致城市環境、住房和交通等問題不斷惡化，城市居民生活品質開始下降。鑒于此，發達國家開始反思高度城市化發展帶來的負面影響，并逐步將一些城市產業向城市以外地區轉移，部分城市居民為了追求更加綠色健康的生活方式，也逐漸把發展的目光轉向了城市以外的廣大地區，“逆城市化”現象由此產生。發達國家“逆城市化”發展帶來的一個重要啟示，就是高度城市化必然會產生一些社會問題，最終將會導致“城市病”的出現。因此，如何有效應對高度城市化帶來的問題，有序推進城市化過程中“逆城市化”的發展，儼然成為推動現代社會發展的必然趨勢。我國城市化進程經過改革開放40多年來的不斷推進，發展成效顯著。根據國家統計局發布的數據顯示，2019年我國常住人口城鎮化率達到了60.60%。[8]盡管我國城市化水平與發達國家相比還存在著較大的差距，但考慮我國僅用了40年左右的時間就把城市化水平由18%提高到60%以上，增長速度之快令人矚目。不過，我國城市化快速發展也帶來了一系列的社會問題，城市資源日趨緊張，城市環境不斷惡化，農村“空心化”現象加劇。因此，借助“逆城市化”發展趨勢，推進城鄉資源配置一體化，加快社會資源向農村流動，能夠有效促進農村產業結構的調整，提高農村新興產業的競爭力，逐步實現城鄉統籌發展。與此同時，“逆城市化”發展還在一定程度上緩解了城市資源匱乏的壓力，加快了城市產業結構的調整，保護了城市環境，有助于推動城市社會健康有序發展。由此可見，在現代社會條件下，加快實施鄉村振興戰略，應當充分利用“逆城市化”發展帶來的新契機，統籌城鄉一體化發展，有效避免過度城市化帶來的不利影響，實現城鄉發展兩條腿走路，加速城鄉融合發展，加快推進農村基層治理現代化。

(五)破除城鄉二元結構，推進城鄉融合發展

戶籍制度是我國計劃經濟時期非常重要的社會管理制度，制定該制度的目的主要是限制城鄉人口的自由流動，最大限度地保障計劃經濟體制下社會資源的有效配置。為此，戶籍制度人為地把全體公民分為城鎮戶口和農村戶口，通過以戶籍差別化分配社會資源來加強對人口流動的限制。在建國初期，戶籍制度在推動社會發展方面確實發揮了一定的積極作用，但隨著改革開放大幕的拉開，市場在資源配置中的作用不斷提升，戶籍制度開始出現松動，戶籍對人口自由流動的限制大大減少。伴隨著城市化進程的不斷加快，城鄉居民流動的障礙越來越少。盡管如此，由于我國戶籍制度尚未廢除，戶籍制度負載與配置的利益，在城鄉之間呈現強烈的結構性失衡，由此使得城市與鄉村居民之間在公共福利和個人權利等多方面形成巨大差別。[9]因此，通過“逆城市化”發展完善社會資源配置制度，有助于促進人才等各種社會資源向農村集聚，推進城鄉一體化發展，進一步縮小城鄉差距。鑒于此，借助“逆城市化”的力量，推進城鄉統籌發展，關鍵是要加快戶籍制度改革，徹底打破戶籍限制，消除依附在戶籍上的城鄉權益落差，減少社會差別，使城鄉人口流動遵循市場規律，真正實現城鄉居民的自由流動。

概而言之，“逆城市化”的發展，進一步強化了城鄉平等的發展理念，推進了城鄉融合發展，在一定程度上解決了農村社會發展人才和資源不足的問題，為農村基層治理注入了更多的新鮮血液，加速推進了鄉村振興戰略的實施。