分離·僵化·放活
——中國宅基地制度的基本內容、主要特征與改革方向

曹 紅

（北京師范大學馬克思主義學院，北京，100875）

中國的宅基地制度是中國特有的制度內容，其基本內容經過了長達半個多世紀的歷史演變而形成，表現出了以分離為主要內涵的制度內容。由于宅基地制度涉及多重復雜關系，導致宅基地制度愈發僵化，由此須以放活為基本方向改革僵化的宅基地制度。

一、分離：宅基地制度的基本內容

中國宅基地制度最基本的內容是所有權和使用權兩權分離，分別歸屬不同主體，在此基礎上，宅基地制度中一戶一宅、一定面積、一次無償申請，嚴格的審批與管制，以及“房地一體”的內部轉讓的基本內容得以形成。

（一）所有權與使用權兩權分離

包括宅基地在內的農村土地屬于集體所有，而宅基地使用權則歸屬農民個體，這種鮮明的兩權分離的產權劃分是中國宅基地制度最基本的內容。

在建國后的宅基地制度史上，宅基地所有權經歷了一個從個人私有到集體所有的演變過程。在土地改革和合作化兩個時期，宅基地作為農民個人私有的財產得到法律和政策的雙重肯定。在土地改革時期，1950年11月，《城市郊區土地改革條例》第17條明確規定要發放土地所有證以保障農民個人私有的農村土地所有權。[1]宅基地由此被肯定為受到法律保護的農民私有財產。1954年9月，《憲法》將國家保護農民的土地所有權寫進第8條內容之中。[2]到合作化時期，1955年11月，《農業生產合作社示范章程草案》強調無論在合作社的初級或高級階段，農民的生活資料均不實行公有化。[3]由此，宅基地作為農民的生活資料并未在公有化的范圍之內。到1956年6月，《高級農業生產合作社示范章程》第13條規定入社農民必須將個人私有的土地和主要生產資料交入合作社變為集體所有，但在生活資料所有問題上依然堅持農民生活資料私有不入社的規定；同時，第16條明確提出農民原有的“房屋地基不必入社”[4]。這是宅基地以“房屋地基”的名稱第1次出現在國家法律之中。因之，作為農民生活資料的宅基地，在土地改革和農業合作化兩個時期，依舊保持著農民個體私有的所有制屬性。但是到人民公社時期，宅基地便被直接無償平調為集體所有。1962年9月，《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱“《修正草案》”）第21條規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”，將長期以來農民個體所有的宅基地無償平調為生產隊集體所有，并且嚴禁宅基地出租或買賣。[5]由此，自人民公社時期至今，農村宅基地所有權一直歸集體所有——在人民公社時期歸生產隊所有，在1983年政社分離后則歸農村集體經濟組織所有。[6]

而宅基地使用權則在建國后至今一直歸屬農民個人所有，從未有過變更。在土地改革和合作化兩個階段，法律和政策均未對宅基地的使用權作出任何明確規定。由于宅基地和農宅的所有權一直沿襲著農民對其個人私有的歷史傳統，所以農民個體便天然地享有宅基地的使用權。在人民公社時期，即便宅基地所有權被一紙平調為集體所有，但其使用權依然在農民個人手中。1963年3月，中央發出《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》（以下簡稱“《通知》”）規定農民對宅基地享有“長期使用，長期不變”的權利，集體不可隨意收回或調劑宅基地，并且集體還應保護農民的宅基地使用權。[7]這一規定隨后經過最高法的確認從而得到了法律上的認定。[8]這在新中國宅基地制度史上第1次明確提出了農民個體對宅基地享有長期占有、長期使用、長期不變的使用權，并且這種使用權受到保護。

（二）一戶一宅、一定面積、一次無償申請

在宅基地申請方面，中國宅基地制度堅持四個“一”，即一次申請、一定面積、一戶一宅。從宅基地制度發展史上，對宅基地申請的相關規定開始于改革開放初期，國家法律和政策法規首先作出了限定面積基礎上的一次性申請的規定，之后又取消了宅基地有償使用費和超占費，并作出了影響至今的一戶一宅的限制規定。

首先，在中國宅基地制度史上，1982年2月的《村鎮建房用地管理條例》（以下簡稱“《條例》”）首次提出了宅基地申請方面的一次性規定。該條例第15條明確規定：“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。”由于當時農民有自由出租和出賣農宅的權利，因此，當規定農民將自己所有的農宅出租或出賣之后無權再申請宅基地時，就在另一面肯定了宅基地申請和使用方面的一次性。其次，《條例》還首次提出了宅基地的面積限定問題。《條例》第9條明確將農民建房用地總限額的限定權劃歸省級政府，將宅基地面積標準的限定權劃歸縣級政府，由此，農戶申請宅基地須遵循縣級政府限定的面積標準。[9]到1986年6月，《土地管理法》第38條規定農戶宅基地面積不能超過省級政府限定的標準，由此農戶宅基地面積標準的限定權由縣級政府直接上收到了省級政府[10]，這一規定一直延續到2019年8月第3次修訂的《土地管理法》之中[11]。再次，從建國后到現在，宅基地申請與使用大體上是無償的。但是在20世紀90年代初經歷了一個局部的短暫的有償使用階段，即1990年1月國務院批轉了國土局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》，提出要在耕地資源緊張的地區試點宅基地有償使用以遏制村民亂占農用地建房的浪潮。[12]到1993年7月，為減輕農民的稅費負擔，中辦和國辦發出《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》明確取消了國土局一直收取的農村宅基地有償使用收費和超占費，這樣就完全確定了宅基地申請與使用的無償性。[13]由此，自1993年開始農村宅基地申請與使用由有償變為無償，成為現今中國宅基地制度的基本內容之一。最后，一戶一宅的申請規定始見于1997年4月《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，并在一年半后上升為國家法律規定。該通知首次在宅基地制度史上作出“一戶一宅”的規定：“農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地?！盵14]雖然該通知還要求農民在“一戶一宅”外多出的宅基地要收歸集體，但是由于復雜的歷史和現實因素以及法律和政策的變遷，實際上一戶多宅的收歸工作并未開展過，但是在現實中的宅基地申請上便開始嚴格執行一戶一宅的規定了。

（三）嚴格審批與用途管制規定

人民公社時期以來，在宅基地制度中關于審批宅基地申請的權限以及對宅基地用途的管制都是較為嚴格的。政府對申請宅基地的審批經過了一個由較為寬松到嚴格審批再到適當下放審批權的過程，而對宅基地的用途管制則愈加嚴格。

在宅基地的審批權限上，自人民公社時期開始至今，政府審批宅基地申請經歷了一個由較為寬松到嚴格管理再到適當下放審批權的過程。1962年的《修正草案》中規定：須經過縣級以上政府的審批才可占用包括宅基地在內的集體所有的土地。[5]由此可知，在人民公社前期，農民申請新宅基地建造農宅最少需要縣級政府的審批。到1982年的《條例》不僅明確提出要在全國范圍內“迅速建立起村鎮建房審批制度”，而且在第14條第1次對申請與審批宅基地的程序作出明確規定，即先向生產小隊提出申請，在社員大會通過之后還須經生產大隊審查和核準，最后由公社的管委會批準；而其中需要占用農用地的則須經縣級政府批準。[9]由此，在人民公社后期，農民申請宅基地審批者一般是鄉級政府，只有涉及到占用農用地時才由縣級政府審批。這一規定一直延續到了20世紀90年代末。1998年8月首次修訂的《土地管理法》將申請宅基地的批準權完全上收到了縣級政府，這說明對宅基地的管理在90年代末開始趨于嚴格。[15]這種嚴格的宅基地審批直到2019年8月第3次修正的《土地管理法》才有所放松并基本上恢復到90年代之前的狀態，即2019年版的《土地管理法》第62條將申請宅基地的審批權下放至鄉鎮一級的政府手中，而占用農用地建房的按照第44條的要求則須辦理最低由縣級政府審批的農用地轉用手續。[11]

從人民公社時期到現在，對宅基地的用途管制則愈發嚴格。一方面，宅基地只能用于建造農宅，而不能另作他用；另一方面，使用宅基地建造的農宅嚴格限定為滿足農戶自住。1982年的《條例》第4條明確規定社員對宅基地“只有按照規定用途的使用權”，即宅基地只可以建造供農戶自己居住的農宅，而不能移作他用。[9]由此可見，從80年代初開始政府對宅基地的用途就開始有了嚴格的限定。1997年的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》雖然首次提出對包括宅基地在內的非農用地實行嚴格的用途管制，但并未對宅基地的用途管制進行明確規定。[14]1998年修訂的《土地管理法》第4條則明確提出了“國家實行土地用途管制制度”，要求控制包括宅基地在內的建設用地總量，并且要按照各種級別的規劃所確定的用途來使用土地。[15]在21世紀初之前，城鎮居民想要申請使用農村的宅基地雖然須經過較為嚴格的程序審批，但是大體上還是被允許的，直到2004年10月國務院作出《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在宅基地申請與使用上明確將城鎮居民拒之門外。[16]并且在2007年12月國辦發出的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》進一步將宅基地申請與使用的資質縮小到本村村民的范圍之內。[17]由此可見，政府對宅基地的用途管制呈現出越來越嚴格的管理強度變化。

（四）“房地一體”的內部轉讓

在宅基地使用權轉讓上，宅基地與農宅“房地一體”的內部轉讓規則在人民公社時期就已經基本定型，而從20世紀八九十年代至今，宅基地與農宅的受讓范圍則愈加縮小直至被嚴格封鎖在集體內部。

在人民公社時期，已形成宅基地與農宅轉讓的相關規定?！缎拚莅浮分械?4和45條明確規定農宅屬農民個人生活資料“永遠歸社員所有”，并且任何人不得侵犯、強迫其搬離、隨意占用其房屋。此外，由農宅所有權派生的買賣和出租的交易權也完全掌握在農民個人手中。[5]隨后發出的《通知》則明確劃分了農宅出賣后的農宅產權和宅基地產權，即農宅出賣后宅基地使用權隨著農宅所有權一起歸屬新房主，而宅基地所有權仍歸集體。[7]由此，“房地一體”的農宅轉讓規則基本確立，但是并未對農宅轉讓的受轉讓者作出任何限定。

但是到了八九十年代，對于宅基地使用權和農宅所有權的轉讓規定逐漸收緊。1981年4月，國務院發出《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，規定宅基地不可出租、買賣或轉讓。[18]1997年4月，中共中央和國務院發出《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，則明確規定包括宅基地在內的集體土地使用權除國家征用外不得出讓，尤其不能用于開發經營性房地產，同時也不得轉讓或出租用于非農業建設。[14]到1999年5月，在國辦發出的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中嚴格規定農宅不能向城市居民出售。[19]由此，農宅轉讓的受讓者將城市居民排除在外，“房地一體”的轉讓規定明顯收緊。

自進入21世紀以來，在中央和國務院及國務院各部門作出的各種決定、意見、通知中，多次強調城市居民不得購買農宅和宅基地，也不對其登記和發放宅基地使用權證。直到2016年7月，在國務院發出的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》中，進城農民轉讓宅基地使用權須“嚴格限定在本集體經濟組織內部”，由此，內部轉讓的規定才正式確立。[20]雖然在國家政策規定中“內部轉讓”的規定確定很晚，但實際上由于在2004年之前城鎮居民是可以在農村申請建造住宅的，其對農宅的需要比較容易得到滿足，所以在實踐中不存在較多的“轉讓”需求，因此“內部轉讓”的規定制定較晚。

二、僵化：宅基地制度的主要特征

由宅基地制度的基本內容可以看到，宅基地制度表現出了產權分配上鮮明的強弱對比性、資質上嚴格的內部成員限定性、用益物權上明顯的殘缺性，以及管理上突出的用途管制性四大特征，這四大特征集中體現了宅基地制度的僵化性。

（一）產權分配上強弱對比鮮明

中國宅基地制度在產權分配上的最大特征是集體經濟組織作為宅基地所有者擁有較強的宅基地支配權，而農戶享有的宅基地使用權在實際操作中相對較弱，宅基地所有權與使用權的強弱對比十分鮮明。

1962年9月的《修正草案》開啟了宅基地集體所有的制度先河，至今未變。宅基地集體所有主要體現在集體經濟組織或村民委員會在宅基地申請、盤活利用舊有宅基地和閑置農宅、規范管理村莊建設三個方面。首先，在宅基地申請審查程序中，農戶申請獲得宅基地使用權不僅要通過鄉鎮政府的審批，還要首先通過村民小組、村集體經濟組織雙重審查。村民小組集體擁有對宅基地申請的受理權，村集體享有審查權，具體程序為：村民小組集體受理書面申請，經討論后公示；集體組織或村委會審查農戶的申請書和村民小組會議記錄等材料；通過后由村級組織簽署意見，報送鄉鎮政府。第二，盤活利用閑置宅基地與農宅的主體大體上都是集體經濟組織。雖然村集體及其成員、返鄉人員、有條件的企業都可以作為盤活利用的主體，但在實踐中依然是村集體經濟組織作為第一順位的盤活利用主體。并且，集體可在公平合理處理產權和補償關系后，收回進城農民自愿放棄的宅基地使用權和閑置宅基地，轉為經營性用地后將其入市。因此，農民集體是處理閑置宅基地和閑置農宅的主體，可收回農戶宅基地使用權并將其轉為經營性用地后直接入市。第三，在規范管理村莊建設方面，村集體組織制定和實施村莊整治實施方案。有條件的村鎮要建立必要的地籍信息系統，以更加規范化和信息化地管理地籍信息。[21]因此，在宅基地不可買賣或出租的前提下，集體組織或村委會在宅基地申請審查、盤活閑置宅基地和農宅、規劃管理村莊建設三個方面擁有很強的支配和控制權。

1963年3月，中共中央發出的《通知》規定農民個體對宅基地享有長期不變的使用權，此后這一規定沒有變更過。宅基地就是農戶依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地，其用途在規劃中已經被嚴格規定，不能改變。此外，由于“房地一體”的宅基地使用權與農宅所有權的轉讓規定愈加嚴格，宅基地使用權僅體現為農戶占有與使用宅基地的權利，并不包含因轉讓等市場交易行為而取得收益的權能。因此，在集體擁有較強的宅基地所有權面前，農戶擁有的宅基地使用權相對較弱。由此，農戶在宅基地申請、使用、流轉、退出上的權利有限，各方面的限制條件頗多，農民在宅基地使用上的僵化性比較突出。

宅基地制度中表現出來的鮮明的強所有權與弱使用權對比，會在很大程度上導致在宅基地的規劃、審批、分配、收回等環節中，作為農村集體經濟組織權利行使人的村委會擁有較強的支配權，而在現實運轉中常常會出現以村委會主任為首的幾個村內代表人物掌握著宅基地的規劃、審批、分配、收回再利用大權，農民擁有宅基地使用權處于弱勢地位。

（二）資質上嚴格的內部限定性

集體組織成員之間享有平等的權利是集體經濟組織的基本特征之一[22]，由此，宅基地制度表現出在資質上十分嚴格的內部成員限定性。這種內部成員限定性將集體之外的單位或個人排除在宅基地使用之外，宅基地制度的僵化由此體現。

一方面，在初始申請上，唯有集體經濟組織成員才具備申請宅基地使用權的資格。由于宅基地是集體所有，農民個體是集體中的一員，由此，不論農民是作為宅基地的所有者之一，還是宅基地使用權的擁有者，其以獨立家庭的名義均可無償申請獲得一塊規定面積內的宅基地，以滿足自身的建房需求。由此，在農村，宅基地是為農民提供住房保障的基礎。由于宅基地申請的一次性和無償性，只要農民個體在本集體組織內沒有擁有過宅基地，其都可以履行相關程序以家庭的名義申請獲得一塊宅基地。另一方面，在買賣受讓上，宅基地和農宅也僅限于在集體經濟組織內部進行買賣形式的流轉。根據2019年9月中農辦和農業農村部發出的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，城鎮居民和工商資本可以租賃期限不超過20年的農宅用以自住或從事經營[23]，所以城鎮居民可以通過租用農宅的方式取得一定期限內的宅基地和農宅使用權，即宅基地和農房可以通過一定期限內出租的形式轉讓給集體組織外的單位或個人。但是在買賣這種轉讓形式上，由于“房地一體”的農房和宅基地流轉規定，宅基地使用權跟隨農宅所有權一起轉移到新房主名下。由于宅基地使用權僅可以屬于本集體經濟組織成員，宅基地使用權嚴格的轉讓限制條件極大地縮小了農宅轉讓受讓者的范圍，所以宅基地使用權跟隨農宅所有權只可以轉移給集體內部成員。

由此，在申請資質和買賣受讓上，中國宅基地制度表現出非常嚴格的內部成員限定性，只有集體組織成員才可申請與受讓宅基地，其他單位、組織或個人則被完全排除在外。

（三）用益物權上的殘缺性明顯

宅基地使用權雖然被列為用益物權，但它是一種殘缺的用益物權。由于被剝奪了收益權，宅基地不能成為農民的財產或資產，只能作為其生活保障。

在《民法典》中，宅基地使用權被列入第三分編用益物權之內，其第323條明確規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。既然宅基地使用權被列入用益物權之中，那么，按照第323條規定農民作為宅基地使用權人對集體經濟組織所有的宅基地享有占有、使用、收益的權利。但是，《民法典》第362條又規定作為宅基地使用權人的農民對集體所有的宅基地只享有占有和使用兩種權利，由此，農民對宅基地本應享有的收益權則在第362條中徹底消失。這就是《民法典》中對作為用益物權的宅基地的歧視性規定，宅基地使用權由此成為了一種缺少收益權的殘缺的用益物權。并且《民法典》第363條還規定宅基地使用權的取得、行使、轉讓須遵循土地管理的相關法律和政策規定。[24]2019年版的《土地管理法》第62條規定申請和取得宅基地使用權須符合鄉鎮土地利用總體規劃以及村莊規劃，并且至少由鄉鎮政府審核批準。[11]2019年12月，農業農村部與自然資源部發出的《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，清晰明確地規定了宅基地的申請審查程序、審核批準機制、建房監管流程、不動產申請登記，宅基地使用權的取得程序由此更加清晰。[25]而關于宅基地使用權的具體行使，國家法律法規和規章制度等并未作出確切清楚的規定。關于宅基地使用權的轉讓，目前，在全國范圍內只支持盤活再利用閑置宅基地和收回進城農民退出的宅基地這兩種形式，并且盤活再利用閑置宅基地以及收回宅基地使用權的主體，在法律規定和實際操作中基本上全都限定在集體組織或其成員這樣非常有限的范圍之內。

由此可見，在宅基地制度中，作為用益物權的宅基地使用權，由于其在法律上的權能有殘缺，導致作為宅基地使用權人的農民在現實中不可通過買賣等形式的轉讓途徑獲得應有的收益，由此，在物理空間中存在的宅基地大多只能冰封僵化在原來的狀態之中，宅基地使用權也只能長期僵化在初始取得使用權的農戶手中。由此，作為不可收益、不可買賣、不可抵押、不可擔保的殘缺的用益物權的宅基地使用權，被剝奪了內在于其中的財產屬性。

（四）管理上的用途管制性突出

1998年9月第1次修訂《土地管理法》，在中國土地制度中建立起了嚴格的用途管制制度，不僅將所有土地分為了農用地、建設用地、未利用地三類，而且在這三類土地之內又進行了明確的二級分類。若轉變不同用途土地，則必須進行審批，不僅一類土地如農用地轉為建設用地需要審批，而且二類土地之間如工礦用地轉為住宅用地也需要審批。由此，不論是農用地轉為宅基地，還是宅基地經盤活后轉為農用地或其他建設用地，都需要經過相關部門的審批管理。這就主要涉及到宅基地與耕地及其他建設用地的關系。這兩重用途管制基礎上的土地關系，反映到宅基地制度中表現在：第一，申請與分配宅基地的不可占用農用地的保護耕地原則；第二，盤活再利用宅基地的建設用地轉用規則。

宅基地與耕地的關系，一方面表現為農戶申請宅基地與有關部門規劃宅基地須遵循盡量不占耕地的規定。出于保護耕地和保障糧食安全的目的，宅基地作為農村建設用地，不可隨意占用農用地的原則由來已久。1962年9月，《修正草案》第45條就要求農民建造農宅要盡可能不占用耕地[5]；1963年3月《通知》將這一規定完善為必須占用耕地時須向縣人民委員會報批[7]；同年，最高人民法院發出的《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見（修正稿)》更加嚴厲地進一步規定農民隨意擴大宅基地侵占集體耕地的必須退出[8]；2004年11月，國資部發出《關于加強農村宅基地管理的意見》，要求將占用農用地的宅基地進行嚴格的指標化管理，并將其納入城鄉建設占用農用地的年度計劃中[26]。此外，2018年12月通過的《耕地占用稅法》以征收一半當地適用稅額的耕地占用稅的方式，倒逼農戶盡量不占耕地新建農宅。[27]直到2019年9月《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》明確規定了新增的宅基地禁止占用永久基本農田。[24]這就形成了在宅基地申請中盡量不占耕地的嚴格規定。另一方面，宅基地與耕地的關系還表現為整理宅基地時要優先復墾為耕地的規定。黨的十七屆三中全會首次提出了農村的宅基地和在村莊整理中節約的土地“首先要復墾為耕地”[28]，此后2009年發出的中央一號文件和《全國農村經濟發展“十二五”規劃》都對此進行了指導和規劃①參見《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，《十七大以來重要文獻選編（上)》，北京：中央文獻出版社，2009年，第831頁；《國家發展改革委關于印發全國農村經濟發展“十二五”規劃的通知》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/201208/t20120806_962128.html，訪問日期：2021年2月5日。。可見，在用途規劃管制的要求下，宅基地在申請、分配、整理等各個環節中都須遵循耕地優先、保護耕地的原則。正因為要嚴格遵守保護耕地的原則，所以在宅基地審批管理上才會嚴格規定涉及占用農用地的必須首先辦理農用地轉用手續。宅基地與其他建設用地的關系，一方面表現為在盤活再利用宅基地的過程中，集體及其成員作為被支持和鼓勵的對象，可以自營、出租、合作、入股等各種方式盤活利用空閑宅基地和農宅，但是盤活利用宅基地的模式、主體、機制等都需要符合土地管理部門的相關規定，并接受其監督與指導；另一方面，宅基地與其他建設用地的關系表現為，通過整理宅基地復墾為耕地從而節約出來的建設用地指標，可以進行限定區域內的城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑與交易，使宅基地轉化為建設用地指標，用于城鄉間、不同地區間的建設用地指標的調劑與交易。因此，宅基地與其他建設用地間不論是直接的盤活再利用，還是化為指標進行調劑與交易，都必須在嚴格的管理之下進行。

由此，在宅基地制度管理上，不僅要遵循用途管制這一基本要求，而且在與農用地和其他建設用地的轉換過程中，須受到嚴格的審批管理，宅基地制度由此表現出在嚴格管理上突出的用途管制性。

三、放活：宅基地制度的改革方向

改革僵化的宅基地制度就要解綁其被凍結的使用權，以放活為改革方向，著力提高宅基地制度的開放性，賦予宅基地使用權完整的用益物權和一定的擔保物權權能的同時，有底線、有秩序、有限度地擴大宅基地使用權的市場化流轉范圍。

（一）開放性：進一步改革宅基地制度的基本方向

農民工進城作為至今已將近40年的城鎮化浪潮的主要標志，其源源不斷涌入城市不僅代表城鎮常住人口的增加、城市的不斷擴張，更表明農村常住人口在不斷下降，由此，農村人口空心化的情況愈加突出。從2010年到2019年，外出農民工數量十年間由15335萬人迅速增長至17425萬人②數據來源：《2014年全國農民工監測調查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，訪問日期：2021年2月6日；《2019年農民工監測調查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html，訪問日期：2021年2月6日。，占全國總人口的比例隨之由11.44%提升至12.45%[29]，甚至在2019年外出農民工數量占農村戶籍人口的比例達到了14.96%[30]。在農村常住人口逐漸減少的同時，農宅面積卻在迅速增長，農村住房空心化由此愈加明顯。從2010年到2016年農宅建筑面積由298.48億平方米迅速增長到了323.20億平方米③數據來源：《2013年城鄉建設統計公報》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201408/t20140805_218642.html，訪問日期：2021年2月6日；《2016年城鄉建設統計公報》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html，訪問日期：2021年2月6日。，但是在這七年農村常住人口從6.71億人減少到了5.90億人[31]，村鎮戶籍人口則從9.43億人僅僅增長到了9.58億人[33]?？梢?，在大量農村人口外遷進城從而不斷減少的情況下，農宅總面積不但沒有減少卻在反向迅速增長，由此，農村空心化表現為人口和農宅的雙重空心化。

國家實際上牢牢掌握著農村土地的發展權[31]，即集體作為宅基地所有者也并無宅基地的完整處分權，宅基地是否可以被買賣、被租賃等問題由國家法律和政府政策規定，集體無權規定。在宅基地集體所有、個人使用的條件下，國家法律法規和政府政策對集體所有的宅基地規定甚多，對宅基地的管理越來越嚴格。宅基地制度關系著占全國一半以上人口的住房保障，利益關系復雜，所以為了保證城市和農村的穩定，宅基地制度越來越僵化。在城鄉不斷融合的背景下，農村人口源源不斷流入城市，他們期待在享受更加工業化和現代化的城市文明的同時，獲得更多的非農收入，而鄉村生活則是區別于現代城市生活的一種更加田園、安靜和綠色的生活方式，不少城市居民希望能夠享受到這種恬靜的鄉村生活，但是僵化的宅基地制度不僅阻礙了農村人口在城市定居，而且也為市民享受田園生活設置了障礙。農民進城與市民下鄉“都是人民日益增長的美好生活需要”[32]，由此，改革僵化的宅基地制度須堅持開放性的基本方向。所謂開放性，指的是想退出宅基地的進城農民可以通過有償上交、長期出租、自愿買賣等方式自愿退出宅基地使用權，而對宅基地有需求的集體組織之外的人員可以通過長期租賃、公平買賣等方式，以市場化價格租賃或購置宅基地使用權，以滿足自己對鄉村生活的追求。由此，打破僵化的宅基地制度非常必要。在城鎮化不斷推進和鄉村需要振興的情況下，使宅基地制度向著更加開放的方向革新，有利于滿足集體之外的人員對宅基地使用權的迫切需求，滿足其對美好的鄉村田園生活的向往；有利于增加進城工作生活的農民家庭在城市安家落戶的物質資本，滿足其對工業文明和城市文明的追求；有利于宅基地土地資源不被閑置浪費，從而獲得更合理、更高效的配置，滿足土地要素配置市場化配置的要求；有利于城市和鄉村更加融合發展，城市和鄉村之間由于土地要素可以更加開放地流動而帶動其他要素更加自由合理地配置，城市和鄉村才能更加協調發展。

（二）賦權：完善宅基地使用權用益和擔保物權權能

關心農民經濟上的物質利益，保障其政治上的民主權利，是黨的十一屆三中全會以來黨和政府制定農業和農村政策的首要出發點。[33]農民問題的關鍵不僅在于農民的數量要減少，更重要的是農民的權利須提高。[34]在改革宅基地制度上，要以完善宅基地使用權作為用益物權的權能為核心，同時增加其作為擔保物權的權能，宅基地作為農民的土地財產其權能才會更加充分。

宅基地所有權歸屬農民集體，作為集體成員的農民個體是宅基地的所有者之一。因此，宅基地的無償申請與分配、長期占有與使用并不是農民作為集體組織成員所帶來的戶籍福利[35]，而是其應得的切切實實的土地財產。由于《民法典》規定農民享有的宅基地使用權只包括占有權和使用權，而不包括其他用益物權所含有的收益權，所以作為用益物權之一的宅基地使用權是一種不完整的缺少收益權的殘缺的用益物權；并且，宅基地使用權由于不具備抵押和擔保權能而未列入擔保物權之中。因此，改革僵化的宅基地制度，就需要使宅基地使用權作為用益物權和擔保物權的權能完整化。

由此，首先需要進一步在法律上賦予農民完整的宅基地使用權用益物權。不僅要將收益權放入宅基地使用權人享有的權利之中，擴充《民法典》第362條宅基地使用權的內涵，使宅基地使用權真正成為農民享有的完整用益物權；同時，擴充《民法典》第363條的內容，明確規定宅基地使用權的取得、行使、轉讓的基本規則和主要程序，關鍵是將集體內部成員確定為取得宅基地初始使用權的唯一資格人，將占有、使用和收益確定為行使宅基地使用權的基本內容，將一定范圍內的居民個人或家庭確定為宅基地使用權以買賣形式流轉的受讓方。其次，需要以市場化流轉為核心確保收益權權能的實現。財富是獲取未來服務的現有手段，產權是這些未來服務的現有權利。[36]財富或資產只有通過流轉才能獲得收益，宅基地使用權若僵化在集體之內或者只能在很小的范圍內流轉，并不能夠以市場化形式實現宅基地使用權人的財產收益權，那么，其財產收益權的實現就會因可交易范圍過小而受到嚴重抑制。由此，需要以市場化流轉為核心發揮作為財產權的宅基地使用權的收益權權能，適當擴大宅基地使用權的市場交易流轉范圍，才能在實質上提高農民財產收益權實現的可能。最后，應賦予宅基地使用權有一定限度之內的抵押擔保權。2016年3月印發的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中的第6條至第8條明確規定了貸款人（銀行業金融機構）擁有單方面自主確定農民住房財產權的抵押率和貸款額度、利率及期限的權利，而且農民住房財產權的抵押率和貸款額度、利率及期限沒有統一的標準或者參考尺度，所以作為借款人的農民個體以宅基地使用權和農宅所有權向銀行業等金融機構借貸過程中沒有任何話語權。[37]因此，在賦予宅基地使用權一定的抵押擔保權時，不僅要提高農戶作為借款人和擔保人的話語權，而且更重要的是制定出清晰明確的統一標準，以確定宅基地使用權和農宅所有權的抵押率和貸款額度、利率及期限，這樣才能完善宅基地使用權作為擔保物權的權能。

由此，只有在法律上將收益權歸置到宅基地使用權作為用益物權的權利內容中，并以市場化交易為核心確定宅基地使用權的收益權能；同時，賦予宅基地使用權一定限度的抵押擔保權，才能不斷完善宅基地使用權作為用益物權和擔保物權的權能，變革僵化的宅基地制度，為農民財產性收入的增長開拓源泉。

（三）市場化：適度擴大宅基地使用權的流轉范圍

社會主義市場經濟取向是農村改革取得成功最重要的經驗之一。④江澤民和胡錦濤在總結農村改革20年和30年的基本經驗時均強調了農村改革的市場經濟取向，只是表述稍有不同。江澤民的表述為“必須堅持農村改革的市場取向”，胡錦濤的表述為“必須始終堅持農村改革的社會主義市場經濟取向”。參見《江澤民文選：第2卷》，北京：人民出版社，2006年，第211頁；《胡錦濤文選：第3卷》，北京:人民出版社，2016年，第90-91頁。深化農村改革就需要市場化改革僵化的宅基地制度，即在遵循底線的前提下有序、有度地擴大宅基地使用權的流轉范圍。

自2017年12月習近平總書記首次提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，此后“適度放活宅基地和農民房屋使用權”就成為改革宅基地制度的關鍵。[38]由于“房地一體”的農宅轉讓規則，農宅所有權實際上嚴重受制于宅基地使用權的轉讓限制。由于嚴格的內部成員限定性，不僅只有集體成員才有資格申請宅基地使用權，而且在買賣受讓上也僅有集體成員才有資格成為受讓方。在物理范圍上受制于“房地一體”的空間限制，在法律法規上受制于宅基地使用權的內部成員限定性，由此，若在目前的規定下買賣農宅，只能硬性將宅基地使用權和農宅所有權捆綁在集體內部流轉。以開放性為宅基地制度改革的基本方向，就要增強宅基地使用權和農宅所有權的流動性，適當擴大其流轉范圍。在允許城鎮居民和工商資本以租賃的形式取得20年內宅基地使用權用于自住或發展鄉村旅游業的情況下，進一步放活宅基地使用權與農宅所有權，就要擴大宅基地使用權以買賣方式流轉的市場交易范圍。

擴大宅基地使用權流轉范圍須遵循有底線、有秩序、有限度的原則。首先，堅持宅基地所有權不可買賣、不可轉變宅基地用途、嚴格限制工商資本進入宅基地的三大底線。由于宅基地所有權在農村集體手中，多數集體經濟組織與村委會是一套班子，易于被幾個村內人物支配的村委會在強勢掌握宅基地所有權的情況下與外部資本“同流合污”，低價收回與賣出閑置宅基地，從中獲得非法收益。因此，在宅基地集體所有的公有制條件下，買賣宅基地不僅違法，而且長期將宅基地租賃出去變相賣出宅基地的行為也不可取，這是擴大宅基地使用權流轉范圍的第一條底線。同時，宅基地作為滿足農民住有所居最基本的保障性條件，任何單位或個人在獲得宅基地使用權之后，不能隨便變更其滿足居住需求的原則和功能，這是底線之二。此外，擴大宅基地使用權流轉范圍須嚴格審核工商資本的進入，嚴禁工商資本投機炒作宅基地，這是底線之三。工商資本進入宅基地使用權流轉之中，須以發展鄉村產業、帶動農民增收為主，以滿足個人私欲為主要目的的別墅大院和私人會館等禁止參與宅基地使用權流轉之中。其次，擴大宅基地使用權流轉范圍要遵守從較小范圍逐漸擴大到較大范圍的秩序。宅基地制度關系復雜，不僅與超過一半的戶籍農民的經濟利益高度相關，而且關系農村和城市社會兩個地區的穩定和發展，由此擴大宅基地使用權流轉范圍要格外穩妥和慎重。由于在一個鄉鎮之內各農村經濟發展差別不大，可以首先在鄉鎮范圍內全面放開宅基地使用權流轉，只要農戶之間買家和賣家經過平等自愿的協商，那么，買家就可以以公平自愿的市場價格取得賣家的宅基地長久使用權和農宅所有權。同時，集體經濟組織不再是擁有第一順位的宅基地使用權購買者，而是與鄉鎮范圍內其他農戶平等的市場交易主體。在全面放開鄉鎮范圍內宅基地使用權買賣交易后，可以嘗試將范圍擴大至整個縣域。在城鎮化進程中，一部分農民因為工作需求或為下一代謀求更好的教育已遷居縣城或縣城周邊，“縣城買房城市化”[39]成為城鎮化進程中人口流動的一種新趨勢，黨的十九屆五中全會更是提出要“發展縣域經濟”，并“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”[40]。由此，在城鎮化進程中，市場化改革宅基地制度可放寬宅基地使用權買賣流轉范圍至整個縣域，不僅可以增加進城農民在城鎮安家落戶的物質資本，而且可以合理配置土地資源，避免寶貴的宅基地資源被浪費。最后，堅持限度原則，將宅基地使用權買賣流轉對象設置為縣域內用于滿足自住的常住居民。宅基地使用權買賣流轉范圍的口子要牢牢扎好，不能允許任何單位或組織買斷宅基地使用權，同時，禁止工商資本參與宅基地使用權的買賣流轉。在堅持用途管制的前提下，宅基地就是用來為個人居住提供保障的，其如果具有經營性就不再是住宅性質的土地了。因此，只能允許縣域內的戶籍居民或常住非戶籍居民參與宅基地使用權和農宅所有權買賣形式的市場轉讓行為，并且只能用于自住，即堅持以保障居住、拒絕炒作的原則推進市場化改革僵化的宅基地制度。