從Jam案論國際組織在美國的司法管轄豁免

任 虎，金趙鑫

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海，200237）

2019年2月27日，美國聯(lián)邦最高法院就Jam v. International Finance Corporation（IFC）（簡稱“Jam案”）①Jam v. International Finance Corporation, 586 U.S.__(2019), https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/17-1011_mkhn.pdf.一案作出判決，以7比1絕對多數(shù)判定國際組織在美國不能當(dāng)然地享有司法管轄絕對豁免。Jam案體現(xiàn)的國際組織司法管轄限制豁免，推翻了1998年Atkinson v. Inter-American Development Bank案（簡稱“Atkinson案”）②Atkinson v. Inter-American Development Bank, 156 F.3d (D.C.Cir.1998).確立的國際組織司法管轄絕對豁免，開啟了國際組織在美國國內(nèi)法院被訴可能性的新篇章。自此，以國際組織為被告的訴訟案件的數(shù)量存在激增的可能。但鑒于美國國際組織豁免法（International Organizations Immunities Act of 1945, 簡稱“IOIA”）③International Organizations Immunities Act of 1945, 22 U.S.C., 1945.是缺省規(guī)則④缺省規(guī)則：在缺乏相反的明確條款下應(yīng)用的規(guī)則，在沒有可適用明文規(guī)定時(shí)填補(bǔ)合同空白。，不同國際組織章程文件規(guī)定的豁免也不盡相同，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為國際組織適用外國國家主權(quán)豁免法（Foreign Sovereign Immunities Act of 1976，簡稱“FSIA”）⑤Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, 28.U.S.C., 1976.項(xiàng)下的豁免例外規(guī)則，既不會對國際組織在美國獨(dú)立行使其職能造成消極影響，也不會大幅提升美國國際組織被訴的可能性，更不會讓國際組織遭受沒有限制地被訴的司法風(fēng)險(xiǎn)。本文擬從梳理美國國際組織豁免相關(guān)法律制度和司法實(shí)踐著手，分析Jam案對美國國際組織豁免制度所將帶來的影響，并進(jìn)一步對判決所未決的問題進(jìn)行評析，從而展望美國國際組織豁免制度的發(fā)展前景。

一、Jam案：國際組織在美國僅享有司法管轄限制豁免

2008年4月，IFC與印度公司Coastal Gujarat Power Limited（簡稱“Coastal Gujarat”）簽訂貸款協(xié)議，由IFC向Coastal Gujarat公司提供4.5億美元貸款幫助其建立燃煤發(fā)電廠。根據(jù)貸款協(xié)議，若Coastal Gujarat公司未遵守協(xié)議規(guī)定的環(huán)境保護(hù)行為準(zhǔn)則，IFC可撤回資金支持。2013年8月，IFC內(nèi)部審計(jì)報(bào)告指出，Coastal Gujarat公司未遵守合同約定，同時(shí)指出IFC對于該項(xiàng)目的監(jiān)管不足，但I(xiàn)FC并未根據(jù)貸款協(xié)議與審計(jì)報(bào)告停止向Coastal Gujarat公司提供貸款。2015年4月，燃煤發(fā)電廠附近的農(nóng)民和漁民認(rèn)為，發(fā)電廠污染了當(dāng)?shù)氐娘嬘盟涂諝赓|(zhì)量，依據(jù)審計(jì)報(bào)告對IFC提出了過失侵權(quán)、妨害和違約等訴由，要求IFC賠償損失。因?yàn)镮FC在印度享有司法管轄豁免，所以原告在IFC總部所在地美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。

2016年3月，哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院遵循1998年Atkinson案的判決，認(rèn)為國會頒布IOIA的意圖僅在于采取1945年時(shí)外國政府的豁免適用法律，而不在于包含之后法律所發(fā)生的變化。因此，哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院認(rèn)為，IFC應(yīng)享有1945年時(shí)外國政府享有的司法管轄絕對豁免，認(rèn)定IFC享有絕對豁免，裁定不予受理。2017年6月，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院亦遵循Atkinson案判決，作出維持哥倫比亞特區(qū)法院原判的裁定。2018年1月，哥倫比亞巡回上訴法院上訴方（地區(qū)法院原告）Jam向美國聯(lián)邦最高法院提起上訴。2018年5月，美國聯(lián)邦最高法院決定受理這一挑戰(zhàn)世界銀行集團(tuán)豁免權(quán)的案件。

2019年2月27日，美國聯(lián)邦最高法院就Jam案作出判決，最終認(rèn)定國際組織在美國并不當(dāng)然享有司法管轄絕對豁免。在判決中，聯(lián)邦最高法院沒有對IOIA的立法歷史、立法文件、立法目的以及立法以期產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行探究，而是按照成文法解釋的一般規(guī)則，對IOIA進(jìn)行了文義解釋，按照“參照規(guī)則”⑥參照規(guī)則：當(dāng)一部法律參照某一概括主體時(shí)，其采納的是依據(jù)該法產(chǎn)生的問題發(fā)生時(shí)所存在的、有關(guān)該主題的法律。當(dāng)一部法律參照某一特定法律規(guī)定時(shí)間，其采納的僅是該規(guī)定，不考慮其后的修訂內(nèi)容。認(rèn)為IOIA參照FSIA屬于概括參照。進(jìn)一步認(rèn)為不應(yīng)對概括參照的法律條文進(jìn)行靜止解釋，而應(yīng)按照法律一致性進(jìn)行動(dòng)態(tài)解釋，據(jù)此決定將FSIA對于國家司法管轄豁免的規(guī)定等同適用于IOIA，以此保證兩部法律所規(guī)定的豁免在任何時(shí)間都具有相同的標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)等同的結(jié)果。

Jam案是美國聯(lián)邦最高法院第1次就IOIA規(guī)定的國際組織司法管轄豁免范圍進(jìn)行解釋，國際組織在美國并不當(dāng)然享有司法管轄絕對豁免的立場推翻了此前美國各個(gè)法院作出的一系列判例，對國際組織在美國的司法管轄豁免范圍進(jìn)行了限縮。雖然美國聯(lián)邦最高法院的判決并未對IFC在該案中是否享有司法管轄豁免進(jìn)行最終認(rèn)定，但是該判決明確了IFC等國際組織在美國國內(nèi)法院的可訴性，使國際組織進(jìn)入實(shí)體性司法訴訟程序成為可能。美國聯(lián)邦最高法院還要求之后的審理要與Jam案判決呈現(xiàn)一致性，自此，若對IFC等國際組織的起訴是與商業(yè)活動(dòng)有關(guān)的，便極有可能為美國法院所受理。

二、美國國際組織司法管轄豁免立法及司法實(shí)踐

在1945年IOIA頒布之前，美國國際組織立法呈現(xiàn)空白狀態(tài)，由外交部在個(gè)案中決定某一國際組織的豁免。以1945年IOIA頒布為起點(diǎn)，按照1945年IOIA、1952年泰特公函（Tate Letter）和1976年FSIA三個(gè)關(guān)鍵事件，可將美國國際組織司法管轄立法及司法實(shí)踐分為三個(gè)階段；第一階段為1945年至1952年，該階段美國對外國政府給予司法管轄絕對豁免，亦給予國際組織司法管轄絕對豁免；第二階段為1952年至1976年，該階段美國對外國政府開始給予司法管轄限制豁免，對于外國政府從事的商業(yè)行為不再給予豁免，相應(yīng)地，國際組織司法管轄豁免開始受到限制；第三階段為1976年至今，該階段FSIA正式頒布，立法確定外國政府在美國僅享有限制豁免，國際組織在美國的司法管轄豁免則在限制豁免與絕對豁免之間反復(fù)搖擺。

（一）1945年到1952年：絕對豁免階段

1945年IOIA頒布，該法規(guī)定：“國際組織享有和外國政府同等的訴訟以及任何形式的司法程序的豁免。”⑦See IOIA Section 2 (b), §288 a(b): "International organizations...shall enjoy the same immunity from suit and every form of judicial process as is enjoyed by foreign governments..."1945年IOIA本身并沒有規(guī)定國際組織司法管轄豁免的范圍，而是規(guī)定參照適用外國政府享有的司法管轄豁免，而1945年IOIA頒布之時(shí)，外國政府在美國享有司法管轄絕對豁免，因此，那時(shí)的國際組織在美國也同等地享有司法管轄絕對豁免。

根據(jù)討論議案的國會報(bào)告，制定IOIA的基本目的在于授予國際組織一國政府所應(yīng)享有的特權(quán)與豁免，因此，國際組織所享有的特權(quán)與豁免應(yīng)與美國授予外國政府和國家官員的特權(quán)相似。⑧See H.R. REP. No.79-1203, (1945); S.REP. No. 79-861, (1945).然而，因?yàn)閲抑鳈?quán)豁免與國際組織豁免的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因存在區(qū)別，給予兩者的司法管轄豁免亦不能完全一致。所以IOIA也對國際組織進(jìn)行了特殊規(guī)定，如IOIA規(guī)定的豁免只適用于美國是成員國且由總統(tǒng)通過行政命令指定享有特權(quán)例外和豁免的國際組織。但對于國會為何不直接規(guī)定國際組織的司法管轄豁免，而是選擇參照國家主權(quán)豁免的問題，目前仍沒有明確的解釋。

具體實(shí)踐中，在1945年到1952年間，美國國內(nèi)法院傾向于向政府部門征求意見，在收到法院的咨詢后，政府往往出于國際禮讓決定給予國際組織事實(shí)上的絕對豁免。在極少數(shù)政府部門未回復(fù)咨詢意見的情況下，法院也會自行決定給予國際組織司法管轄絕對豁免。該階段，無論是政府部門的咨詢意見，還是法院獨(dú)立作出的裁判，都給予國際組織絕對豁免，對以國際組織為被告的案件作出不予受理的裁判。

（二）1952年到1976年：限制豁免階段

隨著國家主權(quán)限制豁免理論受到廣泛承認(rèn)，1952年美國外交部為了進(jìn)一步明確美國法下的主權(quán)豁免標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了泰特公函，該公函表明美國將不再給予外國非主權(quán)行為豁免，并列出了拒絕的原因。[1]1952年起，美國僅對外國政府的國家主權(quán)行為給予司法管轄豁免，對于外國政府作出的具有商業(yè)性質(zhì)等非國家主權(quán)行為則不給予司法管轄豁免。[2]

1952年起，判定國際組織豁免的責(zé)任主要在外交部，美國國內(nèi)法院須先向行政部門尋求建議，根據(jù)行政部門的建議授予國際組織豁免權(quán)。[3]直到1976年美國國會通過FSIA，以法律確定了外國國家主權(quán)限制豁免的立場，判定國際組織豁免的責(zé)任才從外交部轉(zhuǎn)移到法院。因此，1952年到1976年間，外國政府常常向外交部施加外交壓力，使外交部向法院作出有違國際組織限制豁免理論的豁免建議。這一階段，國際組織享有何種司法管轄豁免，更多的是政治和外交的博弈結(jié)果，而非美國法院依據(jù)IOIA作出的裁判。[4]

綜上，第二階段尚無外國主權(quán)相關(guān)立法，外交部在國際組織豁免問題上發(fā)揮主導(dǎo)作用，美國國內(nèi)法院首先向政府部門征求意見，此時(shí)政府部門基于國家主權(quán)限制豁免理論同等給予國際組織限制豁免，美國國內(nèi)法院根據(jù)行政指示作出給予國際組織限制豁免的判決。外交部未作出回復(fù)時(shí)，法院將泰特公函視為外交政策的官方文件，對于滿足泰特公函限定條件的國際組織給予限制豁免。

（三）1976年至今：限制豁免與絕對豁免反復(fù)階段

1976年，F(xiàn)SIA的立法歷史和文本均未表明是否旨在將FSIA適用于IOIA，因而美國法院對IOIA第2條第2款“享有與外國政府同等的豁免權(quán)”的解釋存在分歧。1976年后，有關(guān)國際組織司法管轄豁免的案件在絕對豁免與限制豁免之間反復(fù)搖擺，相關(guān)判例因前后判決不一致而稍顯混亂。

1981年，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院在Tuck v. Pan American Health Organization案⑨Tuck v. Pan American Health Organization, 668 F. 2d ( D.C.Cir.1981).判決中分析了IOIA與FSIA兩部法律的關(guān)系，但并未對IOIA的第2條第2款進(jìn)行解釋，而是運(yùn)用假設(shè)與邏輯推理作出全美衛(wèi)生組織享有絕對豁免的判決。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院認(rèn)為，無論是采取國際組織司法管轄絕對豁免的標(biāo)準(zhǔn)，還是采取國際組織司法管轄限制豁免的標(biāo)準(zhǔn)，全美衛(wèi)生組織在該案中最終都將享有豁免，因此無需對IOIA的爭議條款進(jìn)行解釋與分析，無需探討IOIA第2條第2款是按照1945年國家主權(quán)絕對豁免，還是按照1976年FSIA國家主權(quán)限制豁免的問題。

1996年，哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院在Rendall - Speranza v. Nassim案⑩Rendall - Speranza v. Nassim, 932 F. Supp. (D.D.C.1996).中第1次對IOIA與FSIA兩部法律的關(guān)系問題予以正面回答。法院注意到盡管FSIA為外國政府在美國的司法管轄豁免問題提供了獨(dú)立依據(jù)，其與IOIA的關(guān)系卻一直處于未決狀態(tài)。作為美國國內(nèi)法院對IOIA爭議條款第1次進(jìn)行解釋的判決，哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院從IOIA爭議條款的語言文本出發(fā)，認(rèn)為國際組織享有的豁免應(yīng)等同于外國政府享有的豁免，IOIA對國際組織豁免的態(tài)度應(yīng)隨著美國對外國政府豁免態(tài)度的變化而變化。因此，1976年FSIA的限制豁免規(guī)定條款應(yīng)同等適用于國際組織，最終認(rèn)定IFC對Rendall的私人侵權(quán)行為屬于FSIA規(guī)定的限制豁免情形，判決IFC在該案中不享有司法管轄豁免。

哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院的判決似乎表明美國終于解決了IOIA與FSIA的關(guān)系問題，但是1997年哥倫比亞巡回上訴法院卻選擇回避對該案作出直接裁決，從程序角度駁回了訴訟請求，使得IOIA與FSIA的關(guān)系再次成為未決問題。?Rendall - Speranza v. Nassim, 107 F.3d (D.C.Cir.1997).不僅如此，哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院Rendall - Speranza v. Nassim案適用的基于文義的解釋方法與判決體現(xiàn)的限制豁免立場僅在兩年后便被Atkinson案推翻。[5]

1998年，哥倫比亞巡回上訴法院在Atkinson案中指出，1945年IOIA規(guī)定的國際組織司法管轄豁免為絕對豁免，不應(yīng)受限于1976年FSIA項(xiàng)下的例外條款。哥倫比亞巡回上訴法院通過結(jié)合法律文本和立法目的認(rèn)為，不應(yīng)將1976年國會的立法目的等同于1945年國會的立法目的，而且1976年FSIA通過時(shí)也沒有明確表示出有修正IOIA的意圖。此外，法院結(jié)合IOIA授予總統(tǒng)可以通過行政命令改變特定國際組織絕對豁免使其僅享有限制豁免的這一規(guī)定，認(rèn)為無須與1976年FSIA聯(lián)系，IOIA自身也具有法律發(fā)展的動(dòng)態(tài)性。上訴法院最終判決國際組織享有的豁免應(yīng)與IOIA頒布之時(shí)即1945年時(shí)的國家主權(quán)豁免絕對豁免立場相一致，中美洲發(fā)展銀行享有絕對豁免。Atkinson案正式確認(rèn)了國際組織在美國的司法管轄絕對豁免立場，該判決采用的認(rèn)定方法與思路也作為國際組織司法管轄豁免的判定路徑為美國國內(nèi)法院所普遍遵循。[6]例如，2009年，哥倫比亞特區(qū)巡回法院便在Osseiran v.International finance Corporation案中重申了Atkinson案的國際組織司法管轄絕對豁免立場。?Osseiran v. IFC, 552 F.3d (D.C.Cir.2009).

Atkinson案的立場雖然為多數(shù)法院所遵循，但也受到了個(gè)別法院的挑戰(zhàn)。2010年，美國第三巡回法院在OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency案?OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency, 617 F. 3d (3D.Cir.2010).中對IOIA豁免范圍進(jìn)行了限縮解釋，認(rèn)為國際組織僅應(yīng)享有限制豁免。首先，第三巡回法院在解釋IOIA時(shí)援引了美國外交部1980年的一項(xiàng)聲明：“FSIA已經(jīng)規(guī)定了國家主權(quán)限制豁免，因此，國內(nèi)法院也有權(quán)對國際組織的商業(yè)行為進(jìn)行管轄。”[7]其次，第三巡回法院認(rèn)為，沒有任何法律規(guī)定和立法文件能夠表明給予總統(tǒng)改變國際組織豁免的權(quán)力意味著IOIA具有動(dòng)態(tài)性，進(jìn)而使FSIA不能適用于IOIA。再次，如果國際組織享有絕對豁免，國家享有限制豁免，那么，國際組織便被授予比其成員國更多的豁免，國際組織的成員國很可能采用通過國際組織開展活動(dòng)的方式避免被訴。最后，第三巡回法院通過對概括性參照規(guī)則的適用，得出FSIA的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于IOIA，認(rèn)為歐洲航天局基于軟件信息合同進(jìn)行的商業(yè)交易屬于FSIA規(guī)定的商業(yè)行為，作出歐洲航天局在本案中不應(yīng)享有司法管轄豁免的判決。

綜上，第三階段國際組織司法管轄豁免爭議的核心焦點(diǎn)在于，是根據(jù)參照規(guī)則對IOIA第2條第2款進(jìn)行文義解釋，還是探究1945年國會立法時(shí)的目的意圖對IOIA第2條第2款進(jìn)行目的解釋。作為美國聯(lián)邦法律的最終解釋者，美國聯(lián)邦最高法院在Jam案中對該問題進(jìn)行了回答，其認(rèn)為既然1945年IOIA立法目的已經(jīng)難以考察，那么，應(yīng)主要從IOIA第2條第2款的文義本身出發(fā)，采用普遍認(rèn)可并適用的參照規(guī)則（概括參照）對爭議條款進(jìn)行解釋。美國是判例法國家，美國聯(lián)邦最高法院在美國法院體系中處在最高級別，因而，聯(lián)邦最高法院作出的判決僅聯(lián)邦最高法院自身可以推翻，其他法院無論是地區(qū)法院還是上訴法院都應(yīng)當(dāng)予以遵循。自此，在適用判例處理IOIA豁免爭議條款解釋問題時(shí)，除了聯(lián)邦最高法院的所有法院都應(yīng)該遵循Jam案的判例，僅給予國際組織司法管轄限制豁免。故而筆者大膽推測，美國聯(lián)邦最高法院的Jam案判決極有可能開啟美國國際組織司法管轄實(shí)踐的第四階段“全面限制豁免階段”，美國國內(nèi)法院的判決結(jié)果也將呈現(xiàn)一致性。

三、Jam案對美國國際組織司法管轄豁免之影響

Jam案是美國聯(lián)邦最高法院確立國際組織司法管轄限制豁免的里程碑，此后，美國國內(nèi)法院判決或?qū)⒏淖兊谌A段在絕對豁免與限制豁免間反復(fù)變換的局面，呈現(xiàn)出一致性。在肯定Jam案為美國國際組織司法實(shí)踐帶來積極意義的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意Jam案對國際組織章程的法律地位和國際組織豁免制度獨(dú)立發(fā)展的影響。

（一）明確國際組織章程之法律地位

國際組織豁免的法律淵源豐富，包括國際組織章程文件、多邊條約、雙邊條約和國內(nèi)立法。在諸多法律淵源中，國際組織章程文件常被視為國際組織豁免的直接淵源，位于最重要的法律地位。[8]理論上，在具體判定國際組織應(yīng)享有的豁免之時(shí)，國際組織基本章程亦應(yīng)優(yōu)先于條約、國內(nèi)立法等其他法律淵源，被予以第一性適用。但實(shí)踐操作中，往往還需結(jié)合國內(nèi)法對國際組織的豁免問題進(jìn)行認(rèn)定。具體到美國，不同國際組織在美國享有司法管轄豁免的法律淵源也存在不同，一些國際組織基于章程文件享有豁免，一些國際組織基于IOIA享有豁免，一些國際組織基于政府行政授權(quán)享有豁免，一些則向習(xí)慣國際法尋求豁免依據(jù)。[9]要解決國際組織在美國的司法管轄豁免問題，首先需要明確該國際組織在美國享有司法管轄豁免的法律淵源。

Jam案中，IFC有其自己的章程文件IFC協(xié)定，美國也有自己的國際豁免組織法IOIA，因此，法院需要先確定IFC司法管轄豁免范圍的法律淵源。根據(jù)美國《憲法》第6條第2項(xiàng)規(guī)定，國際法是美國國內(nèi)法的一部分。?See Constitution of the United States, Article Six, Clause 2, June 21, 1788.因而，美國締結(jié)的條約、加入的政府間國際組織的章程文件與國會制定的法律處于同等地位，IFC協(xié)定這一政府間國際組織章程文件作為國際法與IOIA這一國內(nèi)法處于同等法律地位。但是，具有同等法律地位的國際法與國內(nèi)法該如何適用？一般而言，美國國內(nèi)司法實(shí)踐遵循“后法優(yōu)于前法”原則。[10]IOIA實(shí)施時(shí)間為1945年，IFC協(xié)定的簽訂時(shí)間為1956年，可知IOIA為前法，IFC協(xié)定為后法，原則上應(yīng)先適用IFC協(xié)定的內(nèi)容確定IFC的豁免。然而實(shí)踐中，并非所有國際法都能夠直接被美國法院適用，根據(jù)條約內(nèi)容是否明確以及是否能夠被國內(nèi)法院直接適用，美國法律將條約分為自動(dòng)執(zhí)行的條約和非自動(dòng)執(zhí)行的條約?對于可自動(dòng)執(zhí)行的條約，美國國內(nèi)法院可以直接適用，對于非自動(dòng)執(zhí)行的條約，則需要美國國內(nèi)立法進(jìn)行確認(rèn)與明確方可直接適用。，只有被認(rèn)定為自動(dòng)執(zhí)行的條約才具有優(yōu)先于國內(nèi)法的效力。[11]而且美國往往不會承認(rèn)條約為可自行執(zhí)行的條約，拒絕直接適用條約作為判決依據(jù)。?Jam v. IFC, 586 U.S._(2019), Justice Breyer's dissent.

具體到Jam案中IFC豁免問題的法律適用，國際組織章程IFC協(xié)定僅就IFC可訴性進(jìn)行了規(guī)定，其規(guī)定“在國際金融公司設(shè)立辦公室……的成員國，可以對國際金融公司提起訴訟”?See IFC Articles of Agreement, Article VI Section 3, amended 27 June 2012, 264 U.N.T.S.117.，對IFC是否享有司法管轄絕對豁免或是在某些情形中僅享有限制豁免的規(guī)定則處于空白狀態(tài)。在該前提下，鑒于原告Jam與被告IFC雙方對法院適用IOIA均無異議，哥倫比亞上訴巡回法院決定適用IOIA確定IFC的豁免范圍。美國聯(lián)邦最高法院則基于IFC基本章程文件缺乏具體規(guī)定的前提，以美國國內(nèi)立法IOIA對國際組織司法管轄豁免的規(guī)定更加具體為由，決定適用IOIA對案件進(jìn)行審理。

在Jam案中，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，國際組織章程通常都會規(guī)定不同于美國國內(nèi)立法的豁免，規(guī)定比IOIA更寬或更窄的豁免，許多國際組織在實(shí)踐中也的確是如此操作的?；谠撚^點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國際組織章程作為國際組織豁免的直接法律淵源應(yīng)優(yōu)先于IOIA適用，即便該章程對豁免范圍沒有進(jìn)行規(guī)定也應(yīng)該優(yōu)先適用，因?yàn)閲H組織章程既然可以規(guī)定比IOIA更寬的豁免，那么，沒有規(guī)定豁免也可被視為一種規(guī)定更寬豁免的表現(xiàn)。然而，Jam案中，當(dāng)國際組織章程IFC協(xié)定未規(guī)定管轄豁免時(shí)，法院選擇的卻是不利于IFC的、豁免范圍更窄的IOIA，用IOIA來填補(bǔ)IFC協(xié)定對司法管轄豁免規(guī)定的缺失。美國聯(lián)邦最高法院這一做法表明，只有國際組織在章程文件中對其司法管轄豁免作出詳盡的規(guī)定，或是比IOIA更加具體的規(guī)定，IOIA在該案中才不會優(yōu)先于國際組織章程予以適用。

綜上，Jam案判決重申了國際組織章程作為國際組織豁免的直接淵源的最重要法律地位，明確了國際組織章程在美國司法體系中作為國際組織司法管轄豁免法律淵源的適用方法。雖然美國聯(lián)邦最高法院最終選擇適用IOIA來確定IFC的豁免范圍，但其在判決中承認(rèn)了國際組織章程的優(yōu)先適用性，明確當(dāng)國際組織章程與IOIA發(fā)生沖突時(shí)，首先以國際組織章程文件規(guī)定為準(zhǔn)。這勢必會給準(zhǔn)備在美國成立的國際組織敲響警鐘，促使其對章程文件予以高度重視。該判決亦可能影響已經(jīng)成立的國際組織，促使其對章程文件進(jìn)行修改與完善，規(guī)定更加細(xì)致與詳盡的國際組織豁免，以避免美國國內(nèi)法院的司法管轄。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受國際組織法IOIA約束的國際組織共有85個(gè)，其中便有7個(gè)國際組織沒有在章程文件中對其自身的司法管轄豁免范圍進(jìn)行規(guī)定。[12]假使這些國際組織為規(guī)避美國國內(nèi)法院訴訟均規(guī)定其享有絕對的司法管轄豁免，即便美國已明確IOIA采取的是司法管轄限制豁免，但當(dāng)涉及到具體個(gè)案時(shí)，IOIA也會因?yàn)閲H組織基本章程已經(jīng)作出更為詳細(xì)的規(guī)定而無法適用。

（二）影響國際組織豁免之獨(dú)立發(fā)展

國際組織豁免與國家豁免存在聯(lián)系，但兩者在理論依據(jù)、豁免性質(zhì)、豁免目的等方面存在諸多差異[13]，國際組織享有的是一種自成體系的、與國家豁免不同的職能性豁免。 例如，國家豁免的理論依據(jù)主要為“平等者之間無管轄權(quán)”，國際組織豁免的理論依據(jù)則主要為“職能必要說”，即國際組織享有司法管轄豁免和特權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足建立之時(shí)所要實(shí)現(xiàn)的目的。[14]282

國際組織以職能必要為理論依據(jù)，司法實(shí)踐中，美國法院也應(yīng)當(dāng)從職能必要出發(fā)，分析國際組織的豁免。1983年，哥倫比亞巡回上訴法院在Mendaro v. World Bank案?Mendaro v. World Bank, 717 F.2d (D.C.Cir 1983).中裁決世界銀行是否應(yīng)享有司法管轄豁免時(shí)，便充分考慮了世界銀行的職能履行這一要素，認(rèn)為國際組織只有享有司法管轄豁免，免于國內(nèi)法院的司法程序，才能夠更好地履行其職能。 Jam案中，美國聯(lián)邦最高法院卻未考慮國際組織豁免的理論依據(jù)和豁免目的等因素，而是從文義出發(fā)，認(rèn)為無論給予國際組織豁免的最終目的為何，IOIA規(guī)定豁免的最初目的是使國際組織豁免與國家豁免對等，適用“參照規(guī)則”將國際組織豁免與國家豁免綁定。這使得國際組織司法管轄豁免除了受到1976年FSIA法律文本的直接影響，還會受到美國外國國家豁免法的任何發(fā)展的影響，導(dǎo)致國際組織豁免持續(xù)性受到外國國家豁免的影響。國際組織豁免與國家豁免同步演進(jìn)與變化，給國際組織豁免與國家豁免這對本就既聯(lián)系又區(qū)別的概念增添了更多混亂。在該情形下，盡管國際組織在美國進(jìn)行的行為是出于履行其職能必要作出的，在理論上應(yīng)當(dāng)被賦予司法管轄豁免，但該行為仍有可能因?yàn)榉螰SIA項(xiàng)下規(guī)定的各項(xiàng)外國國家豁免例外，使國際組織進(jìn)入美國國內(nèi)法院的訴訟程序。

實(shí)踐中，IOIA與FSIA被綁定后，判定是否給予國際組織司法管轄豁免需對國際組織被訴的行為是否屬于FSIA規(guī)定的“商業(yè)行為”進(jìn)行界定。依據(jù)FSIA，商業(yè)活動(dòng)商業(yè)性的認(rèn)定取決于其活動(dòng)的性質(zhì)而不是活動(dòng)的目的，美國僅對外國政府的主權(quán)行為給予豁免，對于外國政府在美國境內(nèi)開展的與美國有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的商業(yè)行為不予豁免。應(yīng)當(dāng)注意，商業(yè)行為是相對于國家主權(quán)行為而言的，當(dāng)行為主體為國家時(shí)，容易進(jìn)行較為準(zhǔn)確的區(qū)分，但將其適用于以職能必要為理論依據(jù)的國際組織豁免時(shí)并不恰當(dāng)。國際組織豁免范圍則主要是依據(jù)國際組織的基本章程等文件進(jìn)行界定，以職能必要為基礎(chǔ)，通過界定國際組織的職能與宗旨界定豁免范圍。[15]在國際組織履行非職能必要行為時(shí)，若該行為屬于商業(yè)行為，無論是依照FSIA還是依照職能必要說，該行為都不享有豁免。但是，在國際組織出于職能必要履行行為時(shí)，若該行為屬于商業(yè)行為，國際組織依IOIA在美國將不享有司法管轄豁免，依據(jù)職能必要?jiǎng)t仍應(yīng)享受豁免?？梢?，若直接適用FSIA的商業(yè)性行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，與國際組織職能必要說的理論基礎(chǔ)可能存在沖突，會影響國際組織豁免制度獨(dú)立發(fā)展。

綜上，Jam案判決明確了國際組織章程的法律地位，重申了國際組織章程在國際組織豁免法律淵源中最重要的地位，會影響美國的國際組織更加重視章程文件的制定與修正。此外，Jam案判決將IOIA與FSIA綁定，忽視了國際組織豁免理論依據(jù)“職能必要說”的作用，致使國際組織豁免將持續(xù)受到國家豁免的影響，影響了國際組織司法管轄豁免的獨(dú)立發(fā)展。

四、美國國際組織司法管轄豁免制度之展望

自1976年FSIA實(shí)施，美國國際組織司法管轄豁免進(jìn)入第三階段以來，美國國際組織司法管轄豁免實(shí)踐便在絕對豁免與限制豁免之間反復(fù)變換。2019年，美國聯(lián)邦最高法院Jam案判決或?qū)㈤_啟全面限制豁免的新階段，該案既明確了國際組織章程在國際組織司法管轄豁免法律淵源中的重要地位，也在某種程度上影響了國際組織司法管轄豁免理論的獨(dú)立發(fā)展。對于該案產(chǎn)生的以上影響，實(shí)踐方面，美國的國際組織可以在其章程文件中明確豁免條款避免被訴；理論方面，美國國際組織司法管轄豁免可以進(jìn)一步堅(jiān)持“職能必要說”這一理論依據(jù)。

（一）重視國際組織章程司法管轄豁免條款

美國聯(lián)邦最高法院在Jam案判決中認(rèn)定除了那些在章程中已對豁免作出具體規(guī)定的國際組織，其他國際組織的司法管轄豁免均適用IOIA，與FSIA的外國國家司法管轄豁免一致。國際組織司法管轄限制豁免的全面采用，將會影響部分國際組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是在美國開展涉及美國公民活動(dòng)的國際組織。最有可能受到Jam案影響的是那些將總部設(shè)在美國的、在美國進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的以及沒有獨(dú)立的豁免淵源的國際組織。

對于聯(lián)合國、國際貨幣基金組織等國際組織而言，即便其在美國從事了商業(yè)活動(dòng)，但因其已在章程文件中明確規(guī)定該國際組織對于任何訴訟都享有絕對豁免包括司法管轄豁免，該類國際組織不會受到Jam案的影響。而對于國際金融公司、美洲開發(fā)銀行等國際組織而言，其并沒有在章程文件中對司法管轄豁免進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)其在美國從事的行為被認(rèn)定為商業(yè)行為時(shí)，便會受到Jam案的影響。不僅如此，與其他國際組織相比，國際金融公司、美洲開發(fā)銀行等國際組織的核心業(yè)務(wù)是借貸、評估和財(cái)政等項(xiàng)目，其開展投資與信貸業(yè)務(wù)的機(jī)制與金融企業(yè)基本相同，體現(xiàn)出極強(qiáng)的盈利性與企業(yè)型。[16]因此，對于國際金融公司等主要從事商業(yè)活動(dòng)的國際組織而言，若自身國際組織章程并沒有規(guī)定司法管轄豁免，在Jam案判決之下將很難享有司法管轄豁免，因?yàn)檫@些國際組織的大部分業(yè)務(wù)都有可能被IOIA參照FSIA認(rèn)定為具有“商業(yè)性”。

國際組織基本章程的重要性在Jam案中得到了確認(rèn)，國際組織將會進(jìn)一步重視其章程中的司法管轄豁免條款，未在章程中規(guī)定司法管轄豁免的國際組織也會認(rèn)真考慮修改完善章程的必要性。在美國的國際組織可能會通過完善國際組織章程使章程優(yōu)先適用于IOIA，進(jìn)而免于美國司法訴訟程序。但是，國際組織章程修改雖不比制定復(fù)雜繁瑣，仍需要經(jīng)過至少相對多數(shù)國家的同意，同時(shí)需符合國際組織章程文件所規(guī)定的表決程序與表決比例等要求。以IFC為例，在被判定不享有當(dāng)然絕對豁免后，IFC極有可能對其自身的司法管轄豁免進(jìn)行具體規(guī)定，從而避免日后再被卷入訴訟程序。但是，IFC實(shí)行的是加權(quán)表決制，而不是一般國際組織的一國一票或集團(tuán)表決制，結(jié)合IFC對條約修改的規(guī)定?See IFC Articles of Agreements, Article VII Amendments (a).和IFC投票權(quán)的現(xiàn)實(shí)分配，可以發(fā)現(xiàn)擁有20.82%投票權(quán)的美國牢牢掌握著IFC基本章程修改的決定權(quán)。[17]因?yàn)楦鶕?jù)IFC協(xié)定“條約修改需要超過85%表決權(quán)的成員方中的五分之三同意”，美國已經(jīng)占據(jù)超過15%的投票權(quán)，只要美國不參與或不同意表決，IFC章程文件便無法修改。此外，在美國，國際組織章程等國際條約的修改須由參議院批準(zhǔn)才可以生效，所以即便國際組織通過上述程序修改了章程，也未必會在美國生效。

當(dāng)然，國際組織重視章程司法管轄豁免條款不等于規(guī)定絕對豁免，也不意味著可能受到Jam案影響的國際組織均會對其章程文件進(jìn)行修改完善。因?yàn)閲H組織存在的目的在于滿足成員國的共同利益，實(shí)現(xiàn)其職能與目的，免于司法訴訟保持獨(dú)立性僅是實(shí)現(xiàn)職能的手段而不是目的。實(shí)踐中，因?yàn)榻鹑谛試H組織被訴的可能性與商業(yè)信譽(yù)密切相關(guān)，對其業(yè)務(wù)的開展有一定影響，某些金融性國際組織為了贏得合作方的信任，有時(shí)會主動(dòng)放棄司法管轄絕對豁免，預(yù)先在章程中規(guī)定限制豁免的例外條款，有些甚至不需要享有豁免。[18]因此，即便不存在前述IFC關(guān)于表決權(quán)規(guī)定與實(shí)際表決權(quán)分配的問題，國際組織對章程司法管轄豁免條款更加重視，其考慮對基本章程進(jìn)行修改也勢必會進(jìn)行各方面的利益衡量，在規(guī)定絕對豁免以免于司法訴訟從而獲得更多獨(dú)立性和規(guī)定更加具體的限制豁免從而更好提升信譽(yù)促進(jìn)自身職能履行之間進(jìn)行權(quán)衡。

（二）堅(jiān)持國際組織豁免“職能必要說”理論

Jam案判決之后，F(xiàn)SIA對于國家司法管轄豁免的規(guī)定等同適用于IOIA，美國國際組織豁免與外國國家豁免已經(jīng)綁定在一起。但職能必要理論在美國司法實(shí)踐中仍然能夠發(fā)揮作用，法院與國際組織也仍應(yīng)堅(jiān)持國際組織豁免的“職能必要說”理論。

首先，認(rèn)定國際組織的某一行為屬于商業(yè)行為還是非商業(yè)行為，往往需要結(jié)合該國際組織豁免法律淵源對其職能的規(guī)定。[19]實(shí)踐中，美國法院不僅需要解讀FSIA的法律文本，還需要結(jié)合國際組織章程等文件分析如何將FSIA應(yīng)用于國際組織豁免，認(rèn)定國際組織的行為是否屬于商業(yè)行為。因此，即便Jam案判決認(rèn)定IFC并不當(dāng)然享有絕對豁免，也不代表案件結(jié)果塵埃落定，更不意味著IFC就將敗訴或需承擔(dān)賠償責(zé)任。IFC可通過對FSIA中“商業(yè)行為”的定義和性質(zhì)與自身職能行為進(jìn)行對比分析，證明其行為并不符合FSIA規(guī)定的商業(yè)行為?？梢?，通過堅(jiān)持國際組織豁免職能必要，即便美國對國際組織采取司法管轄限制豁免，國際組織的行為最終可能并不會被FSIA認(rèn)定為商業(yè)行為。

其次，絕對豁免被否認(rèn)不等于職能性豁免被否認(rèn)。理論層面，職能必要理論并未將職能性豁免等同于絕對豁免。[14]10實(shí)踐層面，美國聯(lián)邦最高法院也對職能性豁免與絕對豁免兩個(gè)概念進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為國際組織不享有絕對豁免并不意味著國際組織不享有職能性豁免。Jam案判決中，聯(lián)邦最高法院允許國際組織自行對其豁免權(quán)進(jìn)行定義的做法，也是職能必要理論要求的表現(xiàn)。[20]這都為國際組織在美國的司法管轄訴訟中主張職能必要抗辯提供了可能。國際組織在進(jìn)入訴訟程序之后，可以通過證明其被訴行為是為了履行國際組織章程規(guī)定的宗旨和職能，是符合職能必要的，從而享有司法管轄豁免。遺憾的是，Jam案本身并沒有確立國際組織職能必要抗辯的概念與標(biāo)準(zhǔn)，而是將具體審判問題留給了下級法院解決。對此，筆者認(rèn)為，美國聯(lián)邦最高法院本可以堅(jiān)持“職能必要說”理論，通過職能必要這一純粹的技術(shù)工具[14]10，將重心放在國際組織的職能上，對國際組織的職能范圍與具體行為進(jìn)行對比得出應(yīng)當(dāng)給予何種豁免的結(jié)果。雖然對職能必要性進(jìn)行分析仍然需要對國際組織職能范圍的界定進(jìn)行進(jìn)一步的探討，但是對職能必要理論的研究與分析屬于國際組織法的范疇，跳出了FSIA的國家主權(quán)豁免法，是國際組織法獨(dú)立發(fā)展的表現(xiàn)。

綜上所述，受到Jam案判決的影響，美國的國際組織將進(jìn)一步重視國際組織章程司法管轄豁免條款，對國際組織章程文件進(jìn)行制定或完善。美國的國際組織也將在明確IOIA與FSIA已綁定的前提下，堅(jiān)持國際組織豁免“職能必要說”理論，從而實(shí)現(xiàn)宗旨履行職能。

五、結(jié)語

雖然美國聯(lián)邦最高法院Jam案判決并未直接作出IFC最終是否能夠享有司法管轄豁免的判決，而是選擇將其發(fā)回哥倫比亞上訴巡回法院重審，但聯(lián)邦最高法院的判決以及其拒絕適用絕對豁免原則的立場，為美國國際組織司法管轄限制豁免的全面適用創(chuàng)造了可能。自此，在適用判例處理IOIA豁免爭議條款解釋問題時(shí)，除了聯(lián)邦最高法院的所有法院都應(yīng)該遵循Jam案的判例，采取國際組織司法管轄限制豁免立場，使美國國內(nèi)法院的判決結(jié)果呈現(xiàn)一致性，推動(dòng)美國國際組織司法管轄豁免進(jìn)入“完全限制豁免”的第四階段。

美國聯(lián)邦最高法院Jam案判決，也為國際組織在美國的司法管轄限制豁免帶來了許多不確定性。對國際組織而言，Jam案導(dǎo)致國際組織被訴可能性的增加，使得國際組織在美國境內(nèi)開展與美國相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，需要對被訴這一法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。為了減少被訴的法律風(fēng)險(xiǎn)，在美國進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的國際組織，需要關(guān)注Jam案判決表明的美國的態(tài)度，重視國際組織章程在國際組織司法管轄法律淵源中的重要作用，并關(guān)注IOIA和FSIA兩者之間的關(guān)系，在堅(jiān)持國際組織職能必要的基礎(chǔ)上，開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。