精準扶貧視角下農民上樓的反貧困策略研究

許佳君，李 萍

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

2020年是全面建成小康社會的決勝年，也是脫貧攻堅的收官年。在精準扶貧取得重大進展的同時，上樓致貧卻悄然出現［1］。農民上樓致貧問題在中國既是一個歷史遺留問題，也是一個亟待解決的現實問題。目前，學術界對農民上樓致貧問題的研究要么是對導致貧困的某一要素進行具體分析，要么從制度角度來研究解決，但農民上樓的貧困問題是非常復雜的，不同的角度可以觀察到它不同的面向，這就需要對貧困的類型有一個具體把握，通過貧困類型的分析，尋找其影響因素及相應的反貧困策略。本研究以精準扶貧的宏觀政策環境為視角，以早期上樓農民和經濟欠發達地區的拆遷農民為研究對象，通過對農民上樓后陷入的生計、文化、關系、權利和社區五大貧困類型的分析，精準地識別上樓主體，精準地把握農民上樓致貧的原因，并采取有針對性的精準反貧困策略，期望扶貧的政策精準到戶，有效解決上樓農民的貧困狀況。

1 精準扶貧視角下農民上樓面臨的貧困問題

1.1 生計貧困

生計貧困，即指農民上樓后普遍面臨的生活成本增加、生計能力下降、生活質量降低。納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計可持續》中介紹了生計系統是由一套復雜多樣的經濟、社會和物質策略構建的，這些策略通過個體借以謀生的行為、財產和權利得以實行［2］。因而，生計能力不僅包含住房、土地等固定資產，還包括個體的知識技能和決策能力。但農民上樓后，他們的生計發生了改變，原有的生產體系受到破壞，許多工作機會、大量有價值的土地和其他創收性資產會喪失，他們在經濟收入、社會技能等方面遠不能滿足其上樓后的生存需要。調研的上樓農民反映最多的問題就是其生計問題，“原來每天都往我那一畝三分田里跑，米、油、菜都是自己種的，雞、鴨、豬都是自己養的，一個月也上不了幾次街，現在什么都要買，還不好吃，發給我們的補償金也維持不了多長時間。”

1.2 文化貧困

文化貧困滋生出貧窮者特定的文化心理，貧困人口形成某種依賴性的思維定式和心理特征［3］。文化貧困是產生貧困的內在根源。貧困農民長期生活在貧困之中，其文化習俗、思維定式和價值取向早已內化為與大社會格格不入的一整套價值觀念，進而成為他們對貧困的一種適應和自我維護。地域文化是影響一個地區政治、經濟的核心因素，是地方軟實力。文化對人的影響是潛移默化的，因而文化貧困必然使得農民生活貧困。

1.3 關系貧困

關系貧困即農民上樓后的社會關系網絡因居住空間強制性位移而發生斷裂與重建［4］。一方面，上樓農民新鄰里關系往往處在陌生或是不熟悉階段，單元式樓房結構有較大可能減弱鄰里之間交往的可能性，上樓后的農民需要花費時間、精力與新的鄰里磨合相處，增加了其社會交往的成本，陷入關系貧困。另一方面，對于上樓后的家庭關系，由于居住空間的緊湊，私密性降低，容易產生代際矛盾，加劇家庭成員間的沖突與摩擦的可能性。筆者在調研時曾接觸過一個案例，一戶剛上樓不久的人家，家里子女為了拆遷款吵得老死不相往來，最后雖然是上樓了，但卻帶來了一系列家庭悲劇、鄰里悲劇。

1.4 權利貧困

權利貧困，即指上樓農民缺乏知情、參與、監督等權利的機會，這是農民貧困的癥結所在和經濟貧困的深層動因，制度的缺陷使得農民權利的保護先天不足。有一些地方政府為了出政績，趕進度，還未將后期安置措施準備完善，并未與農民就安置補償達成一致，就強行推進上樓進程，結果損害農民的利益，激化矛盾沖突［5］。據國家信訪局數據顯示，當前群體性上訪事件60%與土地有關，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400 萬件左右［6］。

1.5 社區貧困

相較于一般農村社區，拆遷社區的經濟物質基礎更為脆弱、生產方式轉型更為緊迫、發展目標差異化更為明顯、整合動員能力更為欠缺，進而導致拆遷社區很難依靠自身能力實現社區的可持續發展目標，對外部發展干預力量表現出相對明顯的依附性。盡管在一定程度上有一定的政策和戰略支持，但是基層領域中，常常出現拆遷社區得以發展、貧困農民不易脫貧的問題，使得農民上樓的貧困問題及治理更加復雜化。

2 農民上樓貧困問題的原因分析

2.1 經濟收入不足，技能培訓較少

農民上樓后生產方式難以轉型，普遍存在入不敷出的現象，且地方扶貧政策單一，缺少技能培訓。上樓前，絕大多數都依賴于土地上的資源，生活成本低，而上樓后一切生活資料都需要購買。有的上樓家庭由于補償標準低于新房建設標準，還需投入積蓄，生活質量遠不如上樓前。此外，上樓農民知識水平、技術水平、工作能力以及健康狀況都不太可觀，這些因素都影響他們上樓后的生計能力［7］。

2.2 政策信息不對稱，文化難以重構

早期上樓農民缺乏對拆遷政策信息的深入理解，以致上樓后出現許多自身難以解決的問題。上樓農民受自身知識能力水平等因素的影響，很少主動了解上樓政策相關信息，大多數僅關心眼前利益，只了解部分政策信息，如上樓所獲得的補助，對于上樓后配套設施建設漠不關心，很容易處于信息的被動方［8］。在文化變遷上，原有的生活習俗、生產娛樂方式與遷入地的生產生活模式相脫節，上樓農民極易產生強烈的心理落差，一部分人產生“特殊公民”意識，將政策支持和資金補償視作理所應當，“等、靠、要”思想嚴重，走入了“越給志越短，越給人越懶”的怪圈［9］。

2.3 新關系網難以重構，原關系網逐步斷裂

人情社會的傳統促使上樓農民遇到困難習慣于向低層面的人情關系網如親戚、鄰居等尋求幫助，政府及政策對他們的作用相對有限。上樓前，農民有相對完整的關系網，雖然小且作用有限，但他們可以從中獲得需要的信息和幫助，滿足歸屬感和安全感。上樓后，農民原有的弱關系斷裂，強關系在斷裂中延續，他們難以在短時間內通過交往形成信任，建構起新的社會關系網。對于貧困的上樓農民，其關系網更加脆弱，具有較強同質性，易于形成貧困的自我復制和社會隔離，即窮幫窮，越幫越窮，陷入社會關系的內卷化［10］。

2.4 社會保障體系不完善，上樓制度供給不足

同是上樓，市民上樓致貧的現象并不多見，這主要源于社會保障的差異。市民遇到困難都有完整的社會保障體系可以依靠，而農民沒有失業保險，沒有退休金，一旦染病還需借錢治療，上樓對他們而言反而是種負擔，因為對于農民而言，土地就是社會保障的替代物。有自己的土地可以耕種，就永遠不會退休，永遠不會失業，還有養兒防老的保障。此外，現行的上樓制度并未能被有效地貫徹執行，權利救濟渠道不暢通，中央從長遠利益出發，而地方政府短期行為普遍，想要在滿足上級目標的同時截留部分拆遷款，農民無法及時獲得救濟，自然陷入貧困［11］。

2.5 拆遷社區發展易位，社會組織發展不完善

拆遷社區發展的參與主體相對單一，弱化了農民代表、社會組織等社會力量的角色功能。一方面，社區干部對社區的熟悉使得縣級拆遷機構十分信任社區干部在農民上樓安排中的作用，導致干部在上樓安排中容易出現以權謀私現象，如優先拿房等；另一方面，上樓農民因話語空間不足和主體意識不強，容易在地方扶貧項目中被邊緣化，最終造成社區有發展、農民受益有限制、脫貧有困難的窘境。

3 精準扶貧背景下農民上樓的反貧困策略

3.1 堅持傳統精準扶貧模式，加大農民教育培訓投資

一方面，精準識別貧困農民，合理開展扶貧工作。不同家庭面臨的生計問題不同，有的缺乏勞動力、有的缺乏資金、有的缺乏信息、有的缺乏關系網，扶貧必須精準判斷脫貧的多樣性需求，有針對性地開展扶貧工作［12］。另一方面，加大農民基礎教育，增加培訓投資。實施科教興農戰略，幫助貧困農民子女完成基礎教育，統籌各類培訓資源，堅持以農民就業為導向，雙向解決企業用工和農民就業問題。對于參加培訓的農民給予一定財政支持，實現教育培訓“拔窮根”。

3.2 提高上樓農民文化素質，樹立脫貧致富的主體意識

習總書記在十九大報告中提出“堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合”。一方面，繼續加大對農民的教育培訓，能力是本錢，只有具備獨立生活的勇氣，農民才會在新環境下獲得自信。另一方面，轉變農民“等、靠、要”的思想觀念，鼓勵農民樹立探索創新新觀念，預防貧困的代際傳遞，增強內生發展動力，破解文化困局［13］。

3.3 重建農民社會關系新網絡，促進農民社會資源多樣化

新社會關系網的重建是貧困農民“穩得住、能發展、可致富”的關鍵，政府需要以“柔性扶貧”的理念和方法，幫助上樓農民建立不同層次的社會關系，獲得社會資源，實現關系脫貧［10］。此外，加強社會組織等其他社會資源在恢復農民生產生活、調解關系矛盾、扶危濟困等方面的作用，有效解決基層組織行政化趨勢帶來的治理弊端。

3.4 完善農民利益補償機制，維護農民合法權利

解決農民貧困問題的必然選擇還是完善的制度機制。一方面，完善利益補償法規體系，建立公平的農民參與制度。上樓農民的利益補償問題異常復雜，要想補償能真正滿足農民生存發展的需求，需要引入市場化機制，設計多種方式相結合的利益補償模式，同時，拓寬利益訴求渠道［14］。另一方面，建立城鄉統一的社保體系，降低農民生存風險。建立養老、醫療等社會保險制度，加強社會救助，讓農民享受與市民同質的社會保障待遇，規避因病致貧的風險，真正實現老有所養、病有所醫、住有所居［1］。

3.5 發揮社區統籌規劃作用，推動貧困農民精準脫貧

解決農民上樓致貧問題，急需社區創新治理方式。首先，精準識別，合理配置社區資源。通過前期調研明確重點幫扶的社區，再根據收入、能力、醫療、教育等來界定貧困人口，實現社區發展方式和扶貧方式的合理配置。其次，糾正資源供給偏差，保障相關權益。農民脫貧和社區發展的關鍵在于扶志，社區應對農民開展多樣化的宣傳教育工作，定期舉辦聯誼會。尊重保障農民參與權，政府在向社區輸入資源時應確保各項權利保障落到實處。最后，培訓社區精英，合理聽取農民意見?；鶎诱c扶貧單位在行動前需舉辦聽證會，聽取各方代表的意見，妥善平衡社區內部的需求差異。把退役軍人、致富能人等選入社區精英班子，發揮其在社區建設上的優勢。