鄉村治理內卷化困境及其矯正
——基于新鄉賢返場的視角

鄧 磊

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略部署，而鄉村治理是中國國家治理的基石，亦是國家治理的重點領域，其治理成效直接關系到國家治理的成敗。近年來，鄉村治理工作成為黨和政府工作的重點，出臺了一系列政策，同時也取得了顯著的成效，鄉村治理內容不斷豐富、鄉村治理手段逐步創新、鄉村治理體系逐漸完善等。但也應看到，新型工業化和城鎮化進程的不斷加快，既有效地改變了城鄉發展面貌，也給廣大的農村地區帶來了諸多新問題、新矛盾，尤其是一些鄉村治理薄弱的地區，空心化現象日益加劇，村民自治制度逐漸弱化，黑惡勢力把持基層政權、壟斷和侵占國家資源等，而鄉村治理因主體單一往往難以突破現實困境，反而逐漸陷入內卷化泥潭。

關于鄉村治理領域內存在的內卷化問題，引發了一些學者的關注，他們分別從鄉村治理內卷化的表現、成因及去內卷化的路徑等方面進行探討，其中理論與實踐兼具。王瑜［1］在對羅霄山區扶貧進行調查后證實，在脫貧攻堅過程中，鄉村治理內卷化主要表現為內生動力不足、治理生態惡化、治理負擔加重等問題。陳鋒［2］認為在資源輸送的利益鏈條中，權力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農民等幾個行動主體形成的分利秩序，導致鄉村治理的內卷化。李祖佩［3］的研究也指出鄉村混混與鄉村治理組織形成的利益同盟是基層治理出現內卷化困境的重要原因。唐京華［4］認為在資源輸入背景下，破解鄉村治理內卷化的路徑包括完善輸入資源的配置方式、強化資源輸入的內外監督機制、重視鄉鎮政府在資源輸入中的作用、增強自治組織資源承接能力等。馬良燦［5］通過研究內卷化基層政權組織與鄉村治理認為，要實現去內卷化既要把握現階段基層政權組織的本質特征，讓人們看到整個農村基層社會所面臨的困境和治理性危機，也應當對現行的鄉鎮政權和村級組織的基本職能和社會功能進行評估和界定，以此推動農村基層政權組織的改革。

國內學者從不同角度對鄉村治理內卷化的討論為本研究的展開奠定了理論基礎，但仍有一些不足之處，主要體現在內卷化治理路徑方面，國內學者多從體制機制出發展開研究，而忽視了其他主體在鄉村治理中的重要作用。因此，本研究正是基于以上研究的不足，進一步剖析鄉村治理內卷化困境及成因，更加注重鄉村治理中其他社會力量尤其是新鄉賢群體的參與，實現路徑突破，以期為鄉村治理體系和治理能力現代化提供有益的借鑒。

1 鄉村治理內卷化困境的表現及成因

內卷化一詞最早由美國學者戈登威澤提出，是指一種文化模式發展到某一特定階段后，既沒有辦法穩定下來，也很難轉變到新的形態，而是在內部不斷變得復雜化［6］。在政治社會研究的相關領域中，內卷化的涵義概括起來包括3 個層次的內容，即以發展為基本背景、以停滯或倒退為基本后果、以復雜化為基本現實［7］。而鄉村治理內卷化則是指基層政府為了達到更好的治理效果而加大投資力度，提供多種優惠措施，但由于外生性環境和自身內在因素的束縛，形成有增長無發展、有投資無效益的治理狀態。

1.1 鄉村公共服務供給總量不足，基層公共服務供需分離

改革開放40 多年以來，隨著中國社會經濟的快速發展，農村地區的公共服務供給情況也隨之得到較大改善。然而，長期以來受制于城鄉二元公共服務供給模式，即城市公共服務的供給主要由國家財政和地方政府負擔，而農村公共服務的供給有相當一部分來自于農民的自籌，中國城鄉基本公共服務供給的差距依然較大。后農業稅時代，雖然農村公共服務供給逐步被納入國家公共財政框架下［8］，但是由于歷史欠賬太多加之農村龐大的人口數量，農村公共服務供給總量呈總體短缺的狀態。以農村醫療衛生機構床位數和執業醫師數為例，截至2018年底，農村每千人口醫療衛生機構床位4.56 張，每千人口擁有鄉鎮衛生院床位1.43 張，每千人口擁有執業醫師1.82 人［9］。在國家推進鄉村治理體系和治理能力現代化背景下，尤其是在目前中國實施的鄉村振興戰略進程中，農民對高質量、多元化的公共服務需求愈加凸顯。然而，目前農村地區的公共服務需求與當前的供給能力之間仍然還存在著較大鴻溝。另外，在自上而下的公共服務供給模式下，由于政府與農民缺乏溝通的橋梁，農村公共服務供給更多只是基層官員的想象抑或是一廂情愿，農民需求偏好得不到重視。根據調查發現，基層政府更傾向于投資少、見效快的公共服務設施建設，如村民文化大樓、農家書屋等，但這類公共服務設施利用率極低，資源浪費嚴重。而農民更急需的醫療、教育、社會保障等服務卻得不到滿足，這種單中心體制的供給模式與農民需求嚴重脫節。

1.2 重外部資源的輸入，鄉村內生基礎薄弱

鄉村社會經濟的發展既要靠外部資源的輸入，也要有內生性治理資源的支撐。后農業稅時代，鄉村治理的資源輸入大多來源于外部“輸血”［10］，而對一部分集體經濟空殼化的鄉村來說，僅靠基層政府少量的財政轉移支付，不但無法解決鄉村治理過程中最基本的基礎設施和公共服務建設等實際問題，更無法為村民提供其他更優質的社會福利。步入后農業稅時代以來，國家也試圖通過項目進村或資源下鄉等各種手段助力鄉村發展，自2017年起又實施了規模宏大、力度空前的鄉村振興戰略，雖然在一定程度上取得了社會成效，但這種外部“輸血”的方式在缺乏鄉村內生性治理資源的前提下，顯然無法取得實質性的效果。如習近平總書記所說，“沒有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意飛，也不能從根本上解決問題”［11］。因而實現鄉村治理目標的重點在于鄉村豐富的內生性治理資源，而鄉村內生性治理資源的凝聚十分依賴鄉村能人、強人等人才所發揮效用的空間［12］。隨著改革開放的縱深推進，社會主義市場經濟的發展和現代化水平的不斷提高，農村社會的階層分化日益顯露出來，精英階層流向城市，而老年人、兒童等底層群體卻留在農村，再加上鄉村人際關系的松散和逐漸顯著的村莊原子化傾向，這無疑對鄉村內生性治理資源的凝聚造成負面性沖擊。

1.3 基層治理負擔繁重，村級組織行政化趨勢凸顯

《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。然而，這一村民自治組織制度在中國廣大的農村地區卻出現了程度不一的實踐偏差。后農業稅時代，隨著國家各類治理資源和大量的行政任務和治理任務向農村輸入，對村級治理的規范化要求越來越高，這不但加重了鄉村基層治理的負擔，村級組織的行政化趨勢也會更加凸顯。一是村干部身份的行政化。在項目進村、社會轉型的背景下，隨著國家精準扶貧戰略、鄉村振興戰略的實施，村干部的工作內容也隨之日益增多。同時，在近年來服務型政府理念的實踐中，相當一部分農村地區普遍推動村干部坐班制。治理任務增加、村干部坐班、考核要求不斷增多，村干部的工資、補貼也自然相應提高了，在村民眼中村干部身份在某種程度上已等同于國家干部。二是村級事務管理的行政化。在壓力型體制下，面對自上而下、層層分解下來的硬性指標任務，村級組織不得不將主要精力集中于鄉鎮政府下派的政治任務和行政任務的落實上，而村民自治性工作內容則越來越少，導致村莊內部治理工作的能力也逐漸弱化，村級組織和村干部與村民日常生活中的互動積極性也逐漸減弱。這也意味著在以村“兩委”為代表的治理中介于村民之間形成了治理空間的懸浮或真空地帶［10］，村民與村“兩委”之間的疏離感進一步增強。

2 鄉村治理去內卷化的路徑

基于對鄉村治理面臨內卷化困境的分析，不難發現僅靠外部力量的輸入和村“兩委”成員的努力，效果顯然是十分有限的，鄉村治理亟需新的治理主體嵌入。在傳統鄉村社會中，鄉賢作為當地才能出眾、辦事公道、德高望重之人，在推動鄉村經濟發展、維持鄉村秩序、促進民風教化等方面作用顯著。在21 世紀的今天，鄉賢也被注入了新的要素，既包括長期扎根于鄉村并具有較高聲望且服務于鄉村的本土鄉賢，也包括退休公職人員、在外成功創業人士、經驗豐富的返鄉務工人員、大學生群體等愿意回歸鄉村并為治理鄉村做出積極貢獻的新鄉賢。2015—2018年的中央一號文件和國家“十三五”規劃都明確提出，要發揮新鄉賢的作用，可見構建新鄉賢群體在內、多元主體共同參與的鄉村治理體系，不失為當前實現鄉村治理去內卷化的可選路徑。

2.1 暢通農民需求表達渠道，創新鄉村公共服務供給方式

近年來，為了破解農村地區公共服務嚴重不足和過于依賴政府單中心供給模式的困境，國家提出支持社會力量來增加公共服務供給，作為保障民生和滿足群眾多層次、高質化需求的戰略布局。新鄉賢作為一支新型的社會力量，無疑會給鄉村公共服務的供給注入強大的動力。一方面，鄉賢來源于鄉村、根植于鄉村，他們對本鄉本土的情況較為熟悉，易與村民打成一片，也便于收集和掌握村民對公共服務需求的信息。同時，作為聯系政府和村民的橋梁與紐帶，尤其是新鄉賢群體中的退休公職人員，他們能夠利用自身具有的社會影響力，將民眾的意愿準確地傳達給上級有關政府部門，使基層政府所供給的公共服務與村民的需求相一致。另一方面，新鄉賢群體中有很多成功的農民企業家、商人，他們連接著鄉村和城市，擁有一定的經濟實力、管理經驗和投資渠道。他們不僅可以利用自身所具備的經濟、社會和智力資本等優勢，直接投資鄉村基層公共服務領域，還可以依托自身廣闊的社會關系和人脈資源，爭取“不在場”的新鄉賢反哺鄉村，從而吸引更多的社會資本參與到鄉村基層公共服務建設中來，以改變政府單中心的供給模式。例如，南粵新鄉賢林國芳作為一名民營企業家，自2010年以來先后投資數億元用于修建鎮衛生院、中學和村內道路、村莊房屋等，使家鄉陸豐潭西鎮月山村的公共服務建設發生了翻天覆地的變化。

2.2 強化鄉村內生基礎，實現內外資源整合

在中國傳統社會中鄉賢作為鄉村治理的內生主體基礎，以其獨特的社會地位、學識和財力，促進了鄉村社會的有效治理。推動鄉賢治理回歸實際上就是一個對鄉村“補血”的過程［13］，新鄉賢的回歸可彌補鄉村內生性治理資源不足的困境，強化鄉村治理的內生基礎。一方面，新鄉賢可以填補鄉村精英流失的空白，并且新鄉賢所附屬的虹吸效應也可以帶動其他鄉村精英群體回歸故里，在一定程度上能有效解決鄉村治理中的人才困境問題。另一方面，無論是長期扎根于鄉村社會的新鄉賢，還是外出經商、求學、從政的新鄉賢，他們都擁有廣泛的社會關系、較高的威望和道德魅力，通過成立鄉賢聯誼會、鄉賢研究會等方式，有效開發和運用鄉村內外的各種社會資源，整合鄉村內外的聯系，凝聚村民共識，從而增強鄉村發展的內生性力量。以“中國鄉賢文化之鄉”的紹興市為例，紹興市楓橋鎮成立了鄉賢聯誼會，立足于本地發展實際，通過直接或間接引進項目，打造具有楓橋特色的經濟發展模式，有效盤活本土經濟資源；紹興市上虞區成立了鄉賢研究會，通過開發運用當地的傳統文化資源，編撰了《上虞文史資料選集》《上虞孝德文化》等書籍，還參與建設了數個上虞文化大建設項目，有效提高了當地的文化競爭力［14］。

2.3 協助村民自治，構筑有效治理機制

面對當前鄉村治理行政化趨勢凸顯的困境，新鄉賢群體以軟治理、軟約束的方式，能夠彌補村民自治在某些方面的不足。這是因為在后農業稅時代面對面的直接治理模式下，國家通過一系列制度變革將鄉村基層政權虛化，國家權力總體上逐漸退出鄉村社會，削弱了基層政權的治理能力，離間了基層政府與農民之間的關系，然而由于村干部“不在場”的現象愈發凸顯，造成了中間層的缺失［15］。新鄉賢回歸鄉村治理實際上正是這一背景的現實需求。一方面，新鄉賢可以利用自身的民間權威和資源稟賦，協助村“兩委”進行村務協商，對涉及農村公共事務問題的決策提供參謀和建議，提高鄉村公共事務決策的科學性。同時，新鄉賢又獨立于村“兩委”之外，能夠以中間人的身份對村務起著監督作用，糾正村“兩委”不合理的事宜。另一方面，新鄉賢可以憑借自身草根性、群眾性以及在鄉村社會的話語權等優勢，協助村“兩委”在協調社會矛盾、處理鄰里關系、緩和利益沖突等村莊內部治理工作方面起到舉足輕重的作用。例如，山東省鄒城市唐村鎮在學習借鑒“楓橋經驗”的基礎上，推行“村‘兩委’+新鄉賢”模式，各村成立了鄉賢參事會，并明確了新鄉賢的職責。新鄉賢在走訪群眾中了解、掌握社情民意，及時化解矛盾糾紛，同時將村民的意見信息向村委會反饋。這樣既為村民搭建了參政議事的平臺，又為村“兩委”的決策工作提供了意見建議，也促進了鄉村社會和諧，開創了鄉村有效治理的新境界。

3 小結

在新型工業化和城鎮化進程加快的建設中，鄉村社會的衰敗始終是人們關注的焦點問題。特別是近年來，隨著鄉村振興戰略、精準扶貧戰略的實施，大量的資源、項目不斷涌入農村，鄉村由于治理主體單一、內生動力不足等因素卻難以取得實質性的成效，反而逐漸陷入內卷化泥潭。因此，在推進鄉村治理體系和治理能力現代化進程中，不能一味地依賴國家外部力量的輸入，更應該探索鄉村內部的治理性資源。費孝通［16］先生在20 世紀40年代就曾提出，地方自治的前途在地方領袖上。新鄉賢群體作為一種新型社會力量，以其獨特的優勢在優化鄉村治理結構、構建鄉村治理體系、實現鄉村治理去內卷化等方面具有重要的啟迪意義，但是也應該看到新鄉賢參與鄉村治理存在基礎設施不完善、與村“兩委”界限模糊、相關保障機制不健全等現實困境。關于如何優化新鄉賢參與鄉村治理的路徑，還有待進一步深入地探討。