委托代理視角下農(nóng)村無證托老所治理研究

左 倩

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

中國作為世界上老年人口數(shù)量最多的國家，目前正面臨人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，中國65 歲及以上人口占比達12.6%。受農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)村老年人對生活照料和精神關愛等方面的養(yǎng)老服務需求較為迫切。在社會養(yǎng)老服務供給上，城鄉(xiāng)在設施條件、服務市場培育、服務人才供給、服務內(nèi)容提供、服務質(zhì)量保障等方面都存在較大差距，致使農(nóng)村養(yǎng)老服務機構出現(xiàn)了建設與經(jīng)營不規(guī)范的現(xiàn)象。

近年來，國家和地方對農(nóng)村養(yǎng)老服務市場規(guī)范化建設高度重視，并出臺了一系列政策文件。2017年，國務院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，提出要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務，提升農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務機構的服務設施和服務質(zhì)量，在確保農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，養(yǎng)老服務對象可延伸至農(nóng)村低收入、高齡、獨居、殘疾和失能老年人［1］。2019年，國務院印發(fā)《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，提出要持續(xù)開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動，繼續(xù)大力推進質(zhì)量隱患整改，對照問題清單逐一登記和銷戶，確保所有養(yǎng)老院得到整改［2］。對農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的建設與經(jīng)營進行規(guī)范化引導，有助于提升農(nóng)村養(yǎng)老服務社會化供給質(zhì)量，對農(nóng)村社會養(yǎng)老問題的解決具有重要的現(xiàn)實意義。新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在養(yǎng)老服務業(yè)表現(xiàn)為老年人對服務水平專業(yè)化、標準化和職業(yè)化的要求更高。通過淘汰發(fā)展基礎薄弱、服務供給能力差和市場化發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕臋C構，積極引導市場發(fā)展?jié)摿^好的機構走集團化、產(chǎn)業(yè)化和科學化的道路，有助于培育農(nóng)村社會養(yǎng)老服務力量，同時有助于政府加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務供給的監(jiān)管，進而提升農(nóng)村地區(qū)積極應對人口老齡化的能力。

1 農(nóng)村無證托老所特點及形成因素

1.1 農(nóng)村無證托老所的特點

1.1.1 地處城鄉(xiāng)結合部及農(nóng)村 現(xiàn)階段由于養(yǎng)老市場企業(yè)大多瞄準中高端市場，忽略了農(nóng)村的剛需養(yǎng)老服務市場，導致農(nóng)村地區(qū)的供需關系緊張。而農(nóng)村無證托老所憑借優(yōu)越的地理位置、小而分散的特點，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)開辦起來，且收費價格明顯低于正規(guī)養(yǎng)老機構，這在一定程度上填補了農(nóng)村養(yǎng)老資源配置的空白，滿足了部分老年人的養(yǎng)老服務需求，緩解了老年人給家庭帶來的養(yǎng)老負擔。

1.1.2 運營模式單一、服務水平落后 農(nóng)村無證托老所通常將民宅或自建房屋作為運營場所，進行床位改造后收住附近高齡、空巢、失能或半失能的老年人。這些場所大多空間狹小，床位數(shù)普遍在50 張以內(nèi)，具有多人同室、床連床、鋪連鋪的特點。在經(jīng)營方式上，大都采取家庭經(jīng)營管理方式，創(chuàng)辦者年齡基本在50 歲以上，大都法律意識淡薄，對相關養(yǎng)老服務政策也了解較少。經(jīng)營管理方式的不規(guī)范導致農(nóng)村無證托老所大多未建立安全管理制度和崗位責任制度，護理人員服務水平落后。

1.1.3 消防和衛(wèi)生安全普遍不達標 農(nóng)村無證托老所大多存在消防驗收手續(xù)不齊全的情況，這給養(yǎng)老機構的發(fā)展帶來了較大的困難［3］。農(nóng)村無證托老所普遍存在內(nèi)部消防器材、消防設施缺失，沒有安全出口與疏散通道的狀況，存在大量的安全隱患；用電設施安裝和使用不規(guī)范，導致用電安全得不到保障。此外，老年人的飲食也主要由家庭作坊進行制作，存在食品衛(wèi)生風險，無法保證老年人的身體健康與安全。

1.2 農(nóng)村無證托老所形成的因素

1.2.1 市場供給定位不符合需求規(guī)律 農(nóng)村養(yǎng)老服務市場發(fā)育不充分，大部分企業(yè)都瞄準中高端養(yǎng)老服務市場，城市集中了大部分高質(zhì)量、多樣化的養(yǎng)老服務設施，而農(nóng)村地區(qū)老年人的剛性需求卻一直被忽視［4］。一方面，養(yǎng)老服務存在供給不足的情況，致使農(nóng)村老年人日益增長的需求得不到滿足；另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務項目普遍存在供給質(zhì)量不高或定位過高的問題，在提供服務時只優(yōu)先考慮到價格因素，并沒有真正考慮到老年人的消費能力和實際需求，致使養(yǎng)老服務市場化發(fā)展供給失衡，從而導致大量非法違規(guī)經(jīng)營、存在安全隱患的無證托老所在農(nóng)村開辦起來。

1.2.2 政策層面不充分、不完善 隨著人口老齡化進程的加快，人們越來越關注自身對養(yǎng)老服務的需求情況。目前，城市的養(yǎng)老服務供給情況較為樂觀，比如養(yǎng)老機構、日間照料中心等硬件設施和服務都較為完善，有效地保障了城市老年人的晚年生活。然而，農(nóng)村老年人卻未能享受到均等的待遇，農(nóng)村的養(yǎng)老資源配置十分短缺，基本上沒有完善的生活照料、精神慰藉、休閑娛樂等服務，這往往與政策層面的支持力度不夠、各級重視程度不高有關。此外，注冊登記民辦養(yǎng)老機構審核成本過高，不主動辦理注冊登記手續(xù)成為理由，導致遵循合法登記、證照齊全的民辦養(yǎng)老機構屈指可數(shù)［5］。

1.2.3 社會養(yǎng)老服務的可及性差 農(nóng)村具有區(qū)域范圍廣、人口較為分散的特點，地理位置的特殊性導致農(nóng)村老年人對養(yǎng)老服務的需求也相對少而分散。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務市場購買力不足、回報周期長等特點，導致無論是營利性的養(yǎng)老服務機構還是非營利性的養(yǎng)老服務機構都優(yōu)先選擇在城市開拓市場，這也是農(nóng)村養(yǎng)老服務資源普遍不如城市的原因之一［6］。此外，受農(nóng)村老年人思想認識的局限以及宣傳不充分的影響，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務設施也未能得到有效利用。在此背景下，這些無證托老所正好緩解了農(nóng)村養(yǎng)老床位缺口的問題，保障了部分農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老服務需求。

2 委托代理理論及其在養(yǎng)老機構運營中的實踐

2.1 委托代理理論

2.1.1 委托代理關系 在市場經(jīng)濟活動中，往往會出現(xiàn)信息不對稱的情況，為了實現(xiàn)自身的利益，市場參與雙方往往會通過明確自身的權利與義務來形成一種契約關系，這種關系稱為委托代理關系。作為現(xiàn)代企業(yè)理論中的重要組成部分，委托代理理論豐富了企業(yè)管理的研究。20 世紀30年代，美國經(jīng)濟學家米恩斯和伯利在對200 家規(guī)模較大的企業(yè)進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當資本的所有權與經(jīng)營權歸企業(yè)管理者一方所有時，企業(yè)將會面臨很大風險，只有將二者進行分離，才能有效降低這種風險。隨著人類科學技術的進步，委托代理行為逐漸演變成企業(yè)將自身的一部分業(yè)務交由第三方專業(yè)服務商進行管理的行為，以便更好地擴大生產(chǎn)規(guī)模［7］。

2.1.2 委托代理風險 根據(jù)經(jīng)濟學中理性人的假設，委托人和代理人的利益并不完全相同，他們都會盡力追求自身利益的最大化，代理人會在發(fā)生沖突時選擇侵犯委托人的利益來實現(xiàn)自身的利益，這就產(chǎn)生了委托代理風險。在委托代理關系中存在2 種委托代理風險，即逆向選擇風險和道德風險。前者是指在委托代理雙方簽訂協(xié)議之前出現(xiàn)信息不對稱時發(fā)生的風險，即事前信息不對稱；而后者是指在委托代理雙方簽訂協(xié)議之后出現(xiàn)信息不對稱時發(fā)生的風險，即事后信息不對稱。同時，由于不確定性和雙方信息的不對稱性，增加了代理人行為和目標偏離委托人的可能性，且這種偏離程度對委托人來說又很難發(fā)現(xiàn)，因此，對代理人實施有效的監(jiān)督與約束存在一定困難。

2.2 委托代理理論在養(yǎng)老機構運營中的實踐

在養(yǎng)老機構運營中也存在這種委托代理關系，由于信息的不對稱性，養(yǎng)老服務的提供往往需要多個參與者進行合作，共同把控服務的生產(chǎn)、提供和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，于是，老年人、政府、營利性組織和非政府組織之間形成了多重委托代理關系［8］。這種委托代理關系的形成能夠有效地整合社會養(yǎng)老服務資源，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務需求［9］。

2.2.1 公辦養(yǎng)老機構的委托代理 公辦養(yǎng)老機構的委托代理形式主要分為公辦民營與公建民營2 種。公辦民營是指由各級政府和公有制單位設立，但是需要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求進行改制、改組和創(chuàng)新的公有制養(yǎng)老機構，通過加快與政府脫離，由民間組織或社會力量進行經(jīng)營管理的模式；公建民營是指養(yǎng)老機構新建時，各級政府根據(jù)管辦分離的原則，由政府出資通過招標社會組織或服務性組織對機構進行經(jīng)營管理，政府按照相關法律規(guī)范承擔行政監(jiān)督責任的模式［10］。與傳統(tǒng)公辦公營的養(yǎng)老機構相比，這種委托代理關系下的養(yǎng)老機構大大減輕了政府負擔，提高了養(yǎng)老市場的資源利用率，滿足了老年人群體日益精細化和多樣化的養(yǎng)老服務需求。

2.2.2 民辦養(yǎng)老機構的委托代理 民辦養(yǎng)老機構的委托代理形式與公辦養(yǎng)老機構的公建民營模式相似，由養(yǎng)老機構的建設投資方尋求具有委托運營能力的養(yǎng)老企業(yè)，雙方通過委托代理達到降低經(jīng)營成本、提升養(yǎng)老機構抵御風險能力的目的，從而實現(xiàn)合作共贏。目前，國內(nèi)主要通過加盟、收購或合并等方式實現(xiàn)民營養(yǎng)老機構的委托代理。一些連鎖的養(yǎng)老企業(yè)在收購或合并實力較弱的民營養(yǎng)老機構后，通常通過控制預算、輸出管理模式、搭建信息系統(tǒng)、資源共享等方式，提升原養(yǎng)老機構的運營管理能力，進而實現(xiàn)另一種形式的委托代理。

2.2.3 養(yǎng)老機構業(yè)務的委托代理 在實踐過程中，養(yǎng)老機構一般都會采取部分業(yè)務委托代理的形式，即將部分養(yǎng)老服務業(yè)務以外包的形式交由第三方專業(yè)組織進行管理，主要涉及餐飲、醫(yī)療、護理、娛樂等方面。在老齡化形勢日趨嚴重和養(yǎng)老服務資源不足的矛盾下，養(yǎng)老服務行業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)，尤其重視醫(yī)養(yǎng)結合服務的提供。面對日益增長的健康服務需求，出于專業(yè)和成本的比較優(yōu)勢以及風險轉(zhuǎn)移等多方面的綜合考量，有些養(yǎng)老機構選擇將醫(yī)療板塊委托給專業(yè)的公司進行管理，這在一定程度上滿足了失能、半失能老年人的養(yǎng)老服務需求，同時有利于委托方和代理方二者形成互利共贏的局面。

3 農(nóng)村無證托老所委托代理模式設計

針對農(nóng)村托老所無證經(jīng)營的情況，由監(jiān)管部門采取“一刀切”完全取締的做法并不能保證無證托老所的長效治理，而應開展分類處置、精準治理的方式。對具有發(fā)展?jié)摿Φ膱鏊捎烧?guī)機構進行委托代理，通過培育提升，將其納入到規(guī)范化的管理當中。

3.1 直營連鎖小微型養(yǎng)老院

直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式是指由總部進行總體運營把控，并由總部直接投資下設子機構的模式。下設子機構對總部負責，接受總部的直接管理，主要包括財務、業(yè)務、人事、服務。總部采取垂直管理方式直接對所有的小微型養(yǎng)老院負責，小微型養(yǎng)老院也必須完全接受總部指揮。現(xiàn)有小微型無證托老所轉(zhuǎn)化為連鎖養(yǎng)老機構的子機構，在總部的監(jiān)督管理之下，降低運營風險，提高服務質(zhì)量。該模式既通過市場化的方式提高了社會資源的利用率，又扭轉(zhuǎn)了原來農(nóng)村無證托老所經(jīng)營不規(guī)范、服務不達標的局面，提升了服務質(zhì)量，更重要的是使農(nóng)村老年人獲得了實在的收益。

3.2 院-站結合型養(yǎng)老機構

院-站結合型養(yǎng)老機構模式是指在專業(yè)化養(yǎng)老院的監(jiān)督管理下，將現(xiàn)有農(nóng)村無證托老所進行設施設備升級、服務標準化建設和工作人員素質(zhì)提升，達到養(yǎng)老服務提供標準，形成多個養(yǎng)老服務供給站。該模式設計的核心在于將養(yǎng)老機構的專業(yè)化業(yè)務能力與農(nóng)村無證托老所充分結合，在不改變農(nóng)村無證托老所原有服務供給模式的前提下，實現(xiàn)原有無證托老所（服務供給站）的高質(zhì)量服務供給。養(yǎng)老機構與各服務供給站無明確隸屬關系，養(yǎng)老機構僅對各服務供給站進行服務監(jiān)督與管理。院-站結合型養(yǎng)老機構能夠?qū)崿F(xiàn)服務風險的最小化、服務質(zhì)量的最大化，對各農(nóng)村無證托老所自身利益的損害最小，改革可行性較大，阻礙性較小。

3.3 家庭養(yǎng)老床位

家庭養(yǎng)老床位模式是指將養(yǎng)老機構的床位概念搬到老年人家中，主要面向居家失能、半失能、失智和經(jīng)評估認定為需特定照顧等級的老年人，養(yǎng)老機構按照相關服務標準，對老年人的家進行適老化改造，為老年人提供家庭照護的一種養(yǎng)老模式［11］。該模式不僅能夠有效緩解養(yǎng)老機構床位不足的問題，還順應了中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，更容易為老年人及其子女所接受。此外，院家一體型的養(yǎng)老模式還可以吸納現(xiàn)有農(nóng)村無證托老所的從業(yè)人員，通過培訓將他們打造成專業(yè)的護理人員，繼續(xù)為老年人提供養(yǎng)老服務。

4 推進農(nóng)村無證托老所委托代理經(jīng)營的對策

4.1 加強政策引導

通過制定與養(yǎng)老發(fā)展相適應的法律法規(guī)，從政策層面上加強農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務體系的建設。由政府出面協(xié)調(diào)各部門利益，從稅收、規(guī)費等多方面給予政策傾斜，鼓勵更多的社會資本將目光投向農(nóng)村，充分調(diào)動社會力量的積極性和主動性，補齊農(nóng)村養(yǎng)老基礎設施短板，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務供給效能［12］。此外，對有意愿委托代理農(nóng)村無證托老所的企業(yè)，提供相應的指導與資金支持，將農(nóng)村無證托老所向加盟連鎖型養(yǎng)老企業(yè)以及入駐養(yǎng)老服務供給站的模式引導，進而推動農(nóng)村無證托老所與社會資本進行合作，雙方通過簽訂委托代理合同，轉(zhuǎn)變原有的經(jīng)營方式與服務提供方式，通過設施設備升級，推動養(yǎng)老服務機構向標準化、規(guī)范化以及專業(yè)化的方向發(fā)展，從而不斷提高養(yǎng)老服務水平和養(yǎng)老服務質(zhì)量。

4.2 加強財政支持

大部分農(nóng)村無證托老所由于資金短缺都存在機構環(huán)境簡陋、設施不完善、服務人員稀缺和專業(yè)性水平差等問題。因此，在農(nóng)村無證托老所進行整改提升的過程中，除了要注入社會資本外，還需要加大財政資金的支持力度，減輕養(yǎng)老服務機構的資金壓力。針對直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式，政府可提供建設補貼、運營補貼以及設施設備升級改造等方面的幫助，盡量提高直營連鎖小微型養(yǎng)老院的盈利能力；針對院-站結合型養(yǎng)老機構模式和家庭養(yǎng)老床位模式，政府可在給予建設補貼和運營補貼之外，出資建立專門的護理人員隊伍培訓補貼和崗位補貼，減輕養(yǎng)老服務機構人員培訓方面的經(jīng)濟壓力，提升養(yǎng)老服務供給的專業(yè)化和規(guī)范化水平。

4.3 加強隊伍建設

在委托代理農(nóng)村無證托老所之后，無論是直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式、院-站結合型養(yǎng)老機構模式還是家庭養(yǎng)老床位模式，都需要按照政府的相關文件要求，建立健全各項制度，推進養(yǎng)老服務人員的專業(yè)體系建設，規(guī)范就業(yè)管理，促進養(yǎng)老機構與員工建立合法、規(guī)范的就業(yè)關系。通過改善老年護理服務人員的職業(yè)培訓計劃，建立合理的職業(yè)晉升機制，培養(yǎng)復合型的老年護理服務人員。不斷促進養(yǎng)老服務人員的信息化管理，并在此基礎上建立養(yǎng)老服務從業(yè)人員的信用評價體系。完善養(yǎng)老服務人員的保障和激勵機制，建立與養(yǎng)老服務發(fā)展相適應的員工薪酬體系，建立與社會平均工資相掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制。

4.4 加強風險防控

在委托代理農(nóng)村無證托老所之后，委托代理機構應進行全方位的風險防控管理。首先，對消防設施進行定期檢查，并建立完善的風險防控機制，包括消防安全、食品衛(wèi)生安全等，及時有效地保障老年人的生命財產(chǎn)安全。其次，要對入住老年人逐一進行身體素質(zhì)評估，建立院內(nèi)老年人數(shù)據(jù)庫，形成完善的評估機制，建立個性而精準化的健康檔案。再次，養(yǎng)老服務機構要與老年人簽訂協(xié)議，同時要界定好雙方責任，尤其要明確意外發(fā)生時應采取的緊急措施。最后，養(yǎng)老服務機構要強化保險意識，可根據(jù)入住老年人的不同身體狀況來購買責任保險，降低因發(fā)生責任糾紛或事故而導致經(jīng)營困難的風險。