民族地區基層治理法治化探究

李 懿

（廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541006）

孟德斯鳩［1］認為法律應該和國家的自然狀態相聯系，和寒、熱、溫的氣候相聯系，和土地的質量、形勢與面積相聯系，和農、獵、牧各類人民的生活方式相聯系。黨的十八大以來，法治、德治的概念與治國理政思想緊密聯系，推進基層治理法治化是黨基于全面推進依法治國基礎在基層、工作重點在基層這一認識提出的要求［2］。當前，探索民族地區基層治理任務較重，如何從思想根源上進行引導，基于不同的民族環境和復雜的民族文化，協調發展與轉型之間的關系，將基層治理向公平合理的方向引導，解決現實和理想二者的博弈，擺脫自身漏洞和局限，追求共同的價值利益，達到融合互促的治理實效，是民族地區基層治理的首要和關鍵［3］。

1 民族地區基層治理法治化的厘定

中國是多民族國家，將民族地區管理納入法治軌道是化解民族問題、治理法治化的重要途徑。民族是基于共同的語言文化、經濟特征和各民族文化上的心理認同，經過長期發展形成的較為固定的生活方式和居住環境的共同體。民族地區是指以某一個或幾個民族共同體為主、世代聚集和生活并形成各自獨特民族文化或習慣的地區。中國的少數民族大多分布在西部和北部等地區，民族特色較為濃烈，人口比較集中且少數民族人口占比較重，這也形成了頗具特色的大雜居、小聚居、交錯雜居的生活方式。

治理一詞來源于古希臘文與拉丁文，其原意分別是掌舵和引導或操縱［4］。基層治理是指在基層權力運作過程中，不同的行為主體作為參與者，遵循特定的制度規則和程序，以合作協商的方式持續地推進公共利益，實現公共利益最大化的政治過程［5］。基層治理是國家法治建設的基本單位，在新的時代背景和發展形式下，基層治理又有了新內涵，即堅持國家治理方針和建設經驗的基礎上，以公民生活需求和社會發展為出發點，直面基層矛盾和社會問題，以良好的治理機制和發展模式，從行為、思想、文化、教育等各方面開展治理活動，規范和引領行為模式，提高生活幸福度和社會穩定性。

法治化是指以法律規范為指導，通過團結各方力量，在保障基層民眾基本權利的同時，提高公民在基層事務中的自由度和管理積極性，在治理制度和效度上進行更新和完善。它不僅要求在基層治理中始終秉持法律為主旨，通過對行政機關控權，追求基層建設的法治實效和社會體制的治理改革，維護民主法治的動態發展。在新的發展要求下，基層治理法治化要求以黨的領導方針為指向，不僅要將法治理念灌輸到基層建設的各個角落，更要從制度、政策、科技、經濟等方面引導和規范民眾。通過多元平等的基層治理機制，鼓勵多主體參與到基層治理隊伍中，形成嶄新的、富有時代特色和創造力的新型治理模式，在基層中形成以法治為主旨的規則之治［6］。因此，基層治理法治化又具有以下幾個特征。

1.1 基層治理法治化以法治為前提

法治建設是改革發展的趨勢和要求，更是治理現代化的抓手和目標，這要求在基層治理中任何團體和個人必須遵守法律，不僅要遵守法律規則和法律程序，更要嚴格把控權力運行和權利行使的邊界。通過統籌和協調各方力量，規劃治理方向和總體目標，使地區治理適應發展大局。不僅要從治理體系、治理機制、治理能力上進行優化，而且要對基層管理權力和社會監督進行調整和規范。基層治理不僅是治理理念的轉變，更要求在結構和規范上進行調整和細化；不僅要將制度設置與實踐相匹配，更要注重社會動態發展和轉型，從而穩定基層秩序，保障民眾權利。

1.2 基層治理法治化以民主為基點

基層是社會矛盾的聚集地和主要爆發點，治理成效直接關系到民眾的基本生活，應當以民眾的滿意度和生活水平為最高追求和標準，以民眾訴求為發展基礎。地方政府更需積極履行職責，主動了解民眾需求，及時解決基層治理問題，靈活運用法治手段，厘清政府和社會的邊界，為民眾提供充分的治理空間。同時，強化協調能力和治理意識，鼓勵和引導民眾在治理中發揮能動性和積極性，通過開展自我約束、自我監督和自我管理的治理活動，推進基層治理法治化建設。

1.3 基層治理法治化以高效為目標

地區治理有其自身特性，基層治理要以地區發展為依托，以法治文化為指導，從意識形態上摒棄傳統人治。基層治理法治化不僅要注重法治教育，樹立法治信仰，更要從行為上進行約束和管理。當前治理模式中存在不少非正式制度和群體力量控制或把握市場方向、影響地區穩定的因素。如果用法律手段強制規整，容易產生強烈的反作用力和排斥力。在堅持法治原則的前提下結合地區現有模式，堅持以人民主體和人民意志為基礎，以完善的公共管理制度應對人治模式下的殘留問題，將法治定為地區發展的未來走向［7］。

2 民族地區基層治理法治化探索與困境

2.1 民族地區基層治理法治化探索

2.1.1 廣西民族地區基層治理法治化探索 廣西壯族自治區田林縣八桂瑤族鄉地處田林縣西南部，雜居壯族、漢族、瑤族3 個民族，位于百色水利樞紐淹沒區，與云南省富寧縣剝隘鎮接壤，是一個典型的少數民族居住區。在鄉鎮合并后轄區擴大，由于村屯界限不清，糾紛不斷。對此，該鄉整合全鄉資源，在鄉司法所設立農情鄉解服務中心，并在各村設立服務站，將村干部分成3 組，分別負責信訪調解、信息收集和接訪接待工作。同時，村干部每月必須到各服務站開展3 次以上的接訪活動，通過與民眾面對面交流，及時了解民意，調解當下糾紛，維穩信訪工作。另一方面，該鄉還以鄉村為基點，通過打造村屯聯解委員會、信訪聯解網絡的方式，設立便民速裁點，利用司法調解優勢，將服務站未解案件在速裁點集中處理，將基層矛盾化解在基層［8］。

在司法方面，百色市隆林縣法院通過執行干警主動調查、走訪的方式，及時了解案件產生原因、當事人要求和庭下解決空間，發動親友、社區調解力量對當事人進行心理疏導，以和諧、友好的方式化解矛盾。另一方面，通過加強監督、講解政策的方式，督促當事人及時履行法律義務，確保糾紛的徹底解決，保護當事人的合法權益［9］。百色市公安機關還以經濟犯罪為方向，結合科技發展新形式，研究犯罪新手段、探索新情況，嚴查嚴打不正當競爭、假冒偽劣、假冒商標、商業秘密犯罪。擴寬網絡服務渠道，通過智能科技推出網絡打假、線上報案等便民措施。為了營造法治治理環境，司法機關堅決打擊侵犯財產、危害治安等違法犯罪活動，建立綠色通道機制，在全市開展“執行攻堅年”活動，做到快立、快審、快執、快結，提升案件處理質量和審結效率，保障地區經濟發展，創造更好的營商環境［10］。

在法治宣傳方面，凌云縣玉洪司法所在認真學習社區矯正的相關法律法規后，不僅組織矯正人員及時學習和交流關于社區矯正的執行規則和實施辦法，更主動向矯正人員普及相關的法律規范。通過參與宣傳活動、發放法律資料、開展公益普法活動的形式，從思想上排除矯正人員進行正常生活的心理障礙，從外部消除對矯正人員的社會歧視，助其樹立正常生活的勇氣和決心［11］。

2.1.2 新疆民族地區基層治理法治化探索 在新疆博樂市每個村都有這樣一處風景，村里的法治宣講員將自家院子辦成文明實踐文化大院，在里面鋪上地毯，把村民迎進來，將惠民政策、基層建設等內容講給村民聽，讓村民及時了解政策和法律法規，用法治思維處理生活問題。同時，通過升國旗、發傳單、辦夜校的形式，用身邊實事對民眾進行法治熏陶，將服務送到每一戶、每一人手中，以此提升民眾的法律文化和法律素養，營造處處有法、人人懂法的基層氛圍。截至2019年8月，該市在22 個行政村相繼建立76 個法治文化大院，共選出125 名法治宣講員，創建8 個自治區優秀平安鄉鎮（街道），先后榮獲“全國法治城市創建活動先進單位”“自治區優秀平安縣市”等稱號［12］。

昌吉州社會治理以推進基層實體性、正規性為抓手，堅持屬地管理，明確機關人員及領導職責、任務，推進基層綜合治理中心建設，整合發揮基層黨員、社區組織、巡邏干警力量，對民意民疑進行收集排查。通過入戶走訪、開展問題到戶解決、服務代辦、法律政策宣傳等工作，著力提升基層治理智能化水平。

在司法方面，對重大疑難案件充分發揮專業法官會議的作用，精準適用規范、統一的裁判標準，協助辦案法官提高辦案實效。對民事糾紛案件，積極發揮村鎮干部、地方組織力量，加大調解力度，精確把脈，減輕民眾訴累。2019年1—6月，昌吉州兩級法院新收案件超3 萬件，同比增長26.54%。截至2019年6月底，共審理執結案件超2 萬件，結案率高達64.98%。2019年1—9月，昌吉州中級人民法院共召開專業法官會議71 次，討論案件128 件，真正實現高效斷案、分類調解的司法理念，降低司法成本，提高司法為民能力。此外，昌吉州通過成立司法社工組織，綜合運用心理學、教育學知識，對社區服刑人員進行一對一的矯正扶助，幫助服刑人員矯正心態，重歸社會。2014年、2016年和2019年，吉木薩爾縣、瑪納斯縣和奇臺縣分別成立了社區矯正志愿者協會。截至2019年，3 家協會有單位會員102 家、個人會員231 名，通過開展多形式的法治宣傳活動，推進法治知識走進基層［13］。

2.2 民族地區基層治理法治化困境

2.2.1 治理機制缺位，法治環境不佳 第一，地理環境復雜，治理機制缺位。民族地區地理環境復雜、語言文化多樣，為了尊重和保護民族地區風俗習慣和傳統文化，中國早在1984年就通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，并在2001年進行了修正。與此同時，各項自治條例和變通性規定也加入法治治理制度的范疇，構成民族地區自治法律體系。然而部分民族地區法律規定和條例設置過于寬泛，沒有根據基層民情予以量化。以廣西壯族自治區為例，國務院2004年公布、2017年修訂的《宗教事務條例》，雖然能有效處理宗教事務，提升宗教事務法治化水平，但是廣西并沒有根據地區情況制定相應細則；同時，《信訪條例》自2010年施行以來，廣西并未及時對相關管理條例進行更新和修訂，導致行政機關在執政和執法過程中束手束腳［14］。

第二，地區發展落后，治理環境不佳。民族地區素有雜居傳統，因面積廣闊、村屯分散、交通不便、信息接收不及時等因素，給治理工作造成極大的不便和壓力。一方面，政府沒有及時了解民眾訴求和傳達中央精神及基層治理政策，基層民眾重大事項的參與權、知情權和監督權得不到保障，政府決策缺乏科學性、民主性和公理性，無法獲得普遍認可，民眾糾紛面臨無處可訴、無路可調的矛盾，增加了信訪壓力。另一方面，部分位置偏遠或環境較復雜的山區，自給自足的生產生活環境導致經濟發展和生產體系較為落后，基層治理缺乏地域特性，傳統觀念濃厚、信息需求不足、上下交流成本高、時間跨度長、信息反饋緩慢，缺乏合理的意見反饋平臺和決策參與機制［15］，法治建設沒有依托民生需要而發展。

2.2.2 治理理念保守，治理經驗不足 第一，治理理念保守，服務機制守舊。基層行政機關是治理活動的主導者，相較于其他地區，民族地區基層治理面臨人口結構復雜、文化差異大、地區關系敏感等問題，在推進治理法治化、處理民族矛盾時更應小心謹慎。基層治理中政府理念要與社會發展趨勢銜接，要適應社會體制急劇變革的形勢。盡管依法治國概念提出已久，但也未能從根本上改變基層治理結構和政府治理誤區［16］。傳統控權式的治理思維無法滿足多元化的社會需求，在面對基層力量薄弱、治理任務過載、服務機制和社會資源跟不上地區需求的難題時，缺乏合適的解決措施和治理經驗，沒有敢于嘗試新模式和新體制的勇氣，又缺乏放權和賦權的決心，錯失了經濟發展和社會進步的機遇［17］。

第二，治理經驗不足，服務意識不強。由于民族地區地方勢力與基層政權在經濟利益、資源分配、基層監管體制與利益保護機制等問題上尚無可解之計，在人員管理上部分機關人員專業知識不夠、創新意識不強、規則運用力弱，習慣于根據自身經驗和手頭現有信息來流水線式完成任務，耗費的治理成本無法匹配工作精準度。同時，村干部治理地位不明確，行政管理權無法對抗民族村落族長負責制，部分貧困地區村干部的基本工資也未納入財政支出范圍，半農民半領導的工作模式分散了基層治理的重心和精力，基本生活得不到保障，導致這些村干部工作不集中，面對訴求時處理思路閉塞、方法老舊、不擔當不作為、作風粗暴，處理問題時重形式、輕實體，服務質量與實際需要不匹配的情況時有發生。部分行政機關內部又面臨機構重疊、職責沖突、職能虛化等問題，加上文化和語言差異，民族問題恐上升為政治敏感事件，導致基層政府憂慮過多，在指揮、信息收集和資源聯動方面缺乏決策力和判斷力，基層法治治理動力不足［18］。

2.2.3 法治意識薄弱，公民參與度低 第一，公民法治思維不強，開解難度高。張維迎［19］認為法律制度的運行本身離不開信譽基礎，在一個人（包括法官）普遍不講信譽的社會里，法律能起的作用非常有限。法治化改變的是傳統的基層治理理念，創造的是全新的基層治理思維，關注的是構建農村基層規范的治理秩序和穩定的治理格局［20］。基層民眾文化程度和文化素質參差不齊，部分民眾更視尋求司法救濟為畏途，習慣于運用了解和熟知的民間規范來解決問題，節省時間和資金成本，避免風險，怠于引用和學習法律規范。如果忽視民族習慣、民間習俗和鄉規民約等非正式制度在凝聚民族意識、穩定族群秩序中的重要作用，這不僅增添了治理難題，更讓治理陷入協調不能-解決不力-問題堆積的困頓中。

第二，民間參與力度不夠，治理阻力大。基層治理強調多方參與，協作配合，對資源的整合與再分配。當前，基層行政機關治理壓力過重，活力不足且被動性強。一方面，地方行政機關未能及時利用多主體參與治理的大趨勢和大方向，對民間力量的治理能力和可控性存疑，從某種程度上誤解了治理重心下移與政權分散之間的關系。另一方面，民間組織服務體系和個人調解機構在服務范圍、服務能力、服務質量及服務方向等方面不明確，獨立性和信服力不高，導致基層治理受阻。

2.2.4 治理措施不當，法治服務渠道閉塞 第一，治理措施單一，法治資源開放性不足。擴大治理的開放性和廣泛性、增強治理決策的民主性和公開性是實現治理法治化的有效途徑，更是法治路徑的有益探索。但是由于民族地區基礎設施薄弱，普法宣傳更多依賴于傳統媒介，法律援助工具貧乏，法治資源獲取渠道和治理措施單一，信息資源整合不足，導致在實際運行中仍然存在上下執行不一、渠道不通、程序復雜、參與性不強等問題。基層群眾用法意識不強，權利和規則運用能力不足，法治運行流于形式，法律規范力度和適用力較弱。

第二，法治服務能力待提升，專業人才儲備不夠。基層法治服務能力直接影響基層治理的秩序與活力。基層治理需要有熟悉法律制度、政策并具備協商、調解經驗的專業組織和人才參與。但由于民族地區經濟發展滯后，法治服務能力有待提升，在面對基層治理中民族事務管理、法律制度應用、法律糾紛調解等問題時，缺乏素質高、管理經驗豐富、治理能力強的專業人才，又沒有可行的人才管理辦法和優惠政策，導致人才流失嚴重。

3 民族地區基層治理法治化路徑

法治發展和基層利益從來都不是對立互斥的關系，法治建設需要德治先行，基層治理需要以人為本，以經濟發展和社會環境為支撐，這不僅體現在建立科學合理的法律規則上，更強調對人的教化和感知、對地區資源的整合和利用以及對基層需求的回應和服務建設上。統籌各主體之間的利益均衡，以民眾基本利益和訴求為目標和方向，探尋民族地區基層治理法治化路徑。

3.1 健全治理機制，營造法治環境

第一，法律制度是基層治理的基礎。基層治理法治化主要依靠法律制度的規范，但法律具有延遲性和滯后性，這就需要發揮民族文化的教化功能，貼合當地群眾認同和熟知的習慣或風俗，結合民族地區的人文環境和歷史傳統，創新民族地區的基層治理機制。例如，在土地征收征用、食品藥品安全、信訪和宗教事務等領域，盡快修訂和完善相關條例或實施細則，將傳統工藝和民族習俗考慮到保護范疇中，預防、調整和彌補法律制度在民族地區基層治理中的不足。強化權利保障制度，將民族政策法治化，靈活運用地方政策在解決糾紛上的靈活性和有效性，轉變以地方政策為導向的糾紛解決格局，將民族政策轉化成科學合理的法律規范，從源頭預防問題，防止民族矛盾的產生，保護民族地區民眾的基本權利和生活安全。

第二，健全民主決策和社會監督制度。隨著新興科技和信息技術的普及，民眾訴求和基層問題反饋渠道愈發廣泛，但民族地區依然存在參與度不夠、決策民主性不強等問題。健全民主決策規則和程序，與民眾開展平等對話模式，設置嚴格的信息公開程序，統一信息公開的渠道、方式、時間和平臺，讓民眾全方位了解法治治理的基本政策和政務管理信息，及時對政府工作進行評議和監督。在涉及民族糾紛和民族利益的問題上，通過完善糾紛化解機制和利益調節機制，平衡各方利益關系，從制度層面上為民眾解決訴求表達困難、保護無門、權益壓榨等問題。

第三，民生是基層治理之根本，更是基層治理的目標和落腳點。受自然環境的限制，民族地區經濟發展較為落后，基層民眾在生活水平、經濟生產、素質教育、收入等方面與其他發達城市差距較大。因此，完善民族地區基本生活保障制度，從基層民眾顧慮最大的領域進行規制，引導建立多樣化的經營模式和生產體系。例如，在森林覆蓋率高、草場面積廣、生態資源豐富的地區開展旅游服務，建立大型民族演藝中心，開發民族舞蹈、民族對歌等特色旅游項目。建設有特色的民居建筑，開展民族農家樂和民俗活動體驗課程，豐富旅游體驗。在土地面積廣、土壤條件好的地區建立農貿市場和畜牧產區，主營高山特色農產品，建立品牌產品經濟，發揮地理優勢，提高民眾收入，將經濟發展從單一性、傳統性邁向產業一體化、特色化。

3.2 轉變治理理念，提高政府服務能力

第一，建立嚴格有效的管理機制。政府作為治理活動的主導者和監管者，更應守好底線，明確自身職能，界定權力邊界，遵守法律規則和法定程序，引導基層民眾進行自我服務、自我化解和自我管理，以公正、嚴明、有序、務實的工作作風和治理理念處理基層問題。同時，加強責任承擔意識和公共服務意識，從人事、財政、責任追究等方面細化管理標準，使政府治理符合民族發展和經濟需要［21］。

第二，轉變治理觀念，加強服務意識。合理規劃基層治理工作，向下建立領導責任制，通過定點負責、定期走訪的形式，管好用好駐村各支力量。以分層、分級、分地區的管理模式，扎下身子、真抓實干、揚長避短、各展其才。根據地區短板和發展方向進行科學設計，在充分適應民族需求的前提下推進基層治理特色化、標準化。

第三，加強基層隊伍素質能力，提高基層干部生活待遇。將村干部納入行政管理領導主體范疇，開展職業技能培訓、知識素質教育，增強其基層服務意識和工作標準意識，提高其法規綜合運用能力和法治思維能力，從制度上肯定基層干部的治理權力和治理地位，從財政上為基層干部及機關人員提供生活保障，解決機關人員的后顧之憂［22］。

3.3 樹立法治意識，鼓勵多元主體參與

第一，基層民眾主體責任意識和法律意識是基層治理法治化的根本。法治在施行過程中難免顯得過于強硬，缺乏人文色彩和情感思維。以具有民族特色的歷史文化為依托，加強民眾對自身行為的感知和調節，通過既定規則達到外在敬畏的同時，對法律規定之空隙或邊界行為施以道德教化，以達到人的自覺遵守，是法治之根基。一方面，樹立任何違法犯罪行為都需要法律加以約束的基本概念。另一方面，通過建立普遍的價值認同、提高公民的道德素質和文化素質是推動社會管理向高水平、高效率、高層次邁進的基礎［23］。

第二，基層治理要以改革舊機制為起點，以創新治理路徑為手段，以改善基層生活為立足點。組建以行政機關為主、民間組織為輔的專業調解隊伍，以村或屯為平臺，扶持和培養能力強、管理嚴、服務質量高、信服力大的服務隊伍，將治理重擔和權利下移。通過資金補助、人才補充、程序簡化等方式，指導和監管基層自治隊伍的發展。積極組建志愿服務隊、基層工作隊，在科教、文體、娛樂多領域開展治理服務，加大基層民眾的參與力度，形成法治治理人人參與的良好局面［24］。

3.4 優化治理資源，加快基層服務建設

第一，法治人才是國家發展的根本，也是基層治理的重要資源。加大對教育、科研、醫療資源的投入，與各地高校、教育機構開展文化交流和法治建設經驗研討與交流活動。既要發掘本地人才，提供創業機會，提供參與治理的平臺，也要完善人才引進政策。在人才落戶、配偶工作、子女入學等方面給予政策傾斜，建立配套的激勵政策和公平合理的薪資制度，留住外部人才。同時，建立完善的考核制度，通過不斷更新、優化和提升治理資源，打造一批懂基層、懂治理、懂法治且專業優、效能強、素質高的治理隊伍，用法治文化帶動基層治理能量，促進民族地區的長遠發展。

第二，注重基層輿論監督，構建信息交流平臺。可以借鑒田林縣在治理中的有力探索，設立村屯服務點，打造指尖上的法律服務。結合傳統宣傳渠道，借助新媒體力量，開通微信、電子郵箱、微博等公共服務賬號，以平臺留言、網絡問答的方式給予民眾表達訴求、反映問題的機會。通過建立普法網站、開設司法公開欄目等，以漫畫、公益視頻的形式進行法治教育，為民眾實時解決法律困惑，形成法治教育與科技宣傳同頻共振的潮流機制。

第三，完善信息收集鏈條，加快基層便民服務建設。以社區或村屯為服務平臺，整合社區力量，明確服務方向，以問題為出發點、需求為導向，組建一支法律能力強、服務經驗多、專業知識足的駐村隊伍。以組織與個人對接的服務形式，實施全方位、全覆蓋的服務。在交通不便、矛盾多、溝通難度大的邊遠山區，建立網絡化服務平臺，構建多元參與、多向解決的服務體系，及時為基層民眾提供有效、專業的法治服務，掌握基層民意與社會信息，為化解糾紛提供條件［25］。

4 小結

法治實踐應合乎情理性和人性化，注意收益與損失，實現個體與整體之間的和諧共生。目前，中國法治化進程呈穩步前進的趨勢，但是離法治國家建設還有相當長的一段路要走。探索民族地區法治化路徑，構建適宜的法治環境，必須以民俗與鄉情為依托，建立法治精神與民族資源相融合的治理機制，引導民族糾紛在法治語境下化解，構建多元參與、多向解決的服務體系，將法治治理突破環境、血緣認同和民族特性的束縛，為中國的現代化進程提供可行的方向和嶄新思路。