鄉村振興背景下的村民自治：困境與出路

楊錦程

南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330031

一、村民自治是鄉村振興的重要紐帶

鄉村振興戰略與目標，是新時代“三農”問題的總抓手。習近平總書記強調，“鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務”[1]。事實上，鄉村振興事關民族復興大計，事關中國數億農村老百姓對美好生活的向往與期待，是中國走向共同富裕、邁向社會主義現代化強國的必經之路，必須要花大力氣、下苦功夫去經營。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》明確提出，要科學有序推動鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興。在推進鄉村振興的重要背景下，必須客觀的認識到，鄉村振興是全國農村的全面振興，需要依賴強大的組織力量，尤其是農村的基層自治組織作用的發揮。很顯然，村民自治是鄉村振興的重要紐帶，不發展好農村的民主自治，就難以實現真正的鄉村振興。

社會主義民主的本質是人民當家作主，我國人民當家作主的主要有間接民主和直接民主兩種途徑。村民自治就是在廣大農村基層實行直接民主，從而為整個國家的民主政治建設與鄉村振興發展奠定堅實基礎。隨著改革開放的推進和社會主義市場經濟體制的完善，農民的生產生活方式、精神面貌、思想觀念發生了廣泛而深刻的變化，這也進一步呼吁著政治制度運行更加規范，人民民主權利更加充分。幾千年來，農民問題始終是中國的根本問題，要推進鄉村振興，實現中華民族的偉大復興，就必須保證農村的政治穩定，通過擴大民主權利，強化村民自治，充分調動農民參與的積極性、主動性，尊重農民的首創精神，及時解決農村社會問題。

二、村民自治存在的主要問題

村民自治歷經多年風雨，由不完善到逐步完善，中國農村的村民自治開始進入了制度化的運作階段。迄今為止，村民自治在中國農村取得的成就無疑是巨大的，但是在實踐過程中也遇到一些新情況、新問題，可以概括為以下幾點：

（一）經濟因素與村民自治

經濟基礎決定上層建筑。經濟基礎不夠強的話，村民自治便成了無源之水、無本之木，民主與和諧也將只是一句空話。中國的村民自治的一大特點就是村民與集體聯系十分緊密，因此，集體經濟與村民自治的運作密不可分。在實踐中，盡管通過精準扶貧等政策實施后，一些農村尤其是原來的貧困村的集體經濟收入明顯提升了水平，但還有些農村的集體經濟實力較弱，缺乏集體經濟收入的可持續性，一旦“國家力量”撤出，村民自治組織將難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，加上農務相當繁忙，村民參與自治的積極性便不高，村民自治的效果也就不理想了。而且，相較于外出務工的收入而言，村干部享受的待遇比較低，難以吸引年富力強的農村精英留在村委會工作，也可能導致一些村干部缺乏事業進取心，造成農村干部隊伍平庸化，村民自治達不到理想效果。

（二）思想素質與村民自治

廣大農民是村民自治的主體，因此，農民的思想素質就成了影響村民自治的重要因素。

1.科學文化素質不夠高。列寧講過，“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字就只能有流言蜚語、傳聞偏見、而沒有政治。”由于長期歷史原因，加之農村精英和年輕人外流，留在農村和村委會的部分村民文化層次偏低、素質相對不高，對新觀點新事物接觸少接受慢，發展的素質和能力較低，這種狀況必然影響村民參與日常村務活動。

2.民主意識不夠強。在現階段，廣大農民對于村民自治體現著自己的權利和義務的基本理念，以及如何實現自己的權利知之甚少，民主意識和責任意識較為缺乏。這使得一些村莊的民主選舉可能會受到封建家族意識和宗法勢力的影響，而且中國農村向來是“低頭不見抬頭見”的“熟人社會”，村民往往礙于面子，選舉時可能會使感情戰勝理性，導致民主選舉失去其公正性及嚴肅性，如在一些村莊的選舉中出現了拉票、賄選等現象，正如有學者批評的那樣，“不良風氣催生和加劇賄選、暗箱操作、暴力化等各種選舉亂象，制約村民自治的發展。”[2]當然，由于一些“村官”對民主決策、民主管理、民主監督沒有一個正確的認識和態度，仍視權力為己有，不愿與廣大村民分享權力，在決策、管理、監督程序上走形式，極大地損害了普通村民的合法權利及村民自治的民主性。

3.法制意識較淡。在鄉村振興和全面依法治國的背景下，村民自治顯然是依法治村，但廣大村民的法制意識較為淡泊，無論是“村官”還是普通村民，經常在不知法，甚至知法的情況下，采取了非法參與的政治行為。比如說在處理村民間的“對抗性”沖突時，村干部有時依據農村的傳統思想價值觀念而不是法律法規去協調和解決。

（三）制度建設與村民自治

1.法律法規不夠健全。盡管我國頒布了《村民委員會組織法》，各地方也建立了配套法規以依法進行，但這些法律法規很多都不完善，如《村民委員會組織法》中存在彈性用語偏多，禁止性用語少的現象，法律條文不夠嚴謹，往往規定“應當做什么”，很少規定“不能做什么”“必須做什么”等，缺乏國家法律應有的權威性和嚴肅性，致使村民自治過程中出現一些鉆法制空子的行為。在實踐中，村規民約挑戰國家法律的現象也曾出現，它影響了村民自治的工作和鄉村的真正振興。

2.民主制度待完善。制度建設是全面推進村民自治的根本，現階段，選舉、決策、管理、監督四項民主制度尚不健全；推動了村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任，對協調好村兩委關系起到了積極作用，但鄉（鎮）政府和村委會關系較難處理，在實踐中，一些地方村干部往往把自治組織當作是鄉（鎮）領導的下級機構，考慮的是向政府負責，而不是向群眾負責，表現出濃烈的行政化色彩，使“文本層面的指導關系向現實潛在的領導關系轉變”[3]，使其無暇“自治”。

三、鄉村振興背景下優化村民自治的出路

（一）大力發展村集體經濟

除國家要加大對基層的投入外，農村經濟實力尤其是村集體經濟實力是村民自治的重要動力。通常集體經濟越發達的地方，就越需要通過村民自治，提高村民政治參與的積極性，保證集體經濟運作規范，以使經濟利益得到充分合理的分配，為村民提供有效服務。當然，“壯大農村集體經濟是實現鄉村振興的戰略任務，是夯實黨在農村執政地位和執政基礎的重要基石”[4]，但并非意味著發展經濟是村民自治的唯一動源。以經濟建設為中心，協調經濟、政治、社會、生態的發展，村民自治才能持續健康發展。同時，為了吸引優秀人才進入村干部隊伍，可以適當考慮給予其一定的“補貼”及養老保險的政策待遇以解決其后顧之憂（具體可以由各村民會議決定），這有助于激發村干部的熱情與活力，帶領村民實現鄉村振興。

（二）加強培訓以提升農民思想素質

1.提高村民科學文化水平。這要求在“科教興農”和鄉村振興的“人才振興”發展戰略指導下，統籌發展農村基礎教育、成人教育和職業技術教育，擺脫落后的封建文化的桎梏，不斷提高廣大農村農民的科學文化素質，培養一批積極參與、勇于創新的現代知識化農民，增強其分析問題、判斷是非、市場把握等能力。同時要加強對村干部的培訓，實現良性的村民自治。

2.培養村民民主意識。這要求教育農民提高民主意識，增強自治能力，逐步引導農民學會使用民主權利來維系村民自治的有序。顯然，要發展好農村民主政治，“不但需要農民充分重視、積極參與，更需要社會各界共同推動，營造濃厚的民主氛圍”。[5]這樣，村民就能真正認同我們國家的民主理念并外化為民主行為。

3.養成村民的法制意識。我國的村民自治是“有法可依”的，應該通過各種途徑（如法律宣講）讓廣大農民了解相關法律法規，使其更新觀念，樹立法制意識，有效遏制村民自治過程中的各種違法現象，以維護自己的合法權利不受侵害。

（三）不斷完善法律制度

1.健全法律法規。如前所述，我們國家的《村民委員會組織法》及一些地方的配套法規都呈現出剛性不足、彈性有余的特點，很多問題只是作一些原則性的規定，致使實際工作中一些明顯違法行為得不到解決。所以，應該嚴格、準確地使用法律用語，不能含糊其辭。另外，國有國法，家有家規，村也應有自己的村規，為了防止村規民約挑戰國法，維護村民自治民主秩序，在村規民約的制定時要嚴格遵守民主程序，同時可以聘請一些法律人士作為智囊，村規條約要以“教”為主，以“罰”為輔。

2.落實民主制度。首先，強化“四個民主”的建設。現階段，民主選舉得到了社會大眾的普遍關注，發展態勢良好，相比之下，另“三個民主”還處于弱勢地位。所以，今后不僅要繼續對選舉制度進行規范和完善，還需加強村民民主的會議建設，實現決策的民主性和科學性，搞好村務公開，實現管理的民主性及透明性；開拓民主監督渠道，“讓村民明白，還干部清白”。“四個民主”同時并舉、協調發展，這是鄉村振興中村民自治深入發展的必由之路。其次，處理好鄉（鎮）政府和村委會的關系。村委會是群眾性組織，不是基層政府組織，鄉（鎮）政府和村委會之間是一種指導與被指導的關系，因此，在村民自治過程中，鄉（鎮）政府和村委會都應該嚴格按照法律規定，把握自己的角色定位，鄉（鎮）政府應對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但禁止干預依法屬于村民自治范圍內的事務。同時，村委會也應協助鄉鎮政府開展工作，真正在鄉村振興戰略中發揮好主體角色。