鄉(xiāng)村振興背景下的村民自治：困境與出路

楊錦程

南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031

一、村民自治是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與目標(biāo)，是新時(shí)代“三農(nóng)”問題的總抓手。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)”[1]。事實(shí)上，鄉(xiāng)村振興事關(guān)民族復(fù)興大計(jì)，事關(guān)中國(guó)數(shù)億農(nóng)村老百姓對(duì)美好生活的向往與期待，是中國(guó)走向共同富裕、邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必經(jīng)之路，必須要花大力氣、下苦功夫去經(jīng)營(yíng)。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》明確提出，要科學(xué)有序推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要背景下，必須客觀的認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)村振興是全國(guó)農(nóng)村的全面振興，需要依賴強(qiáng)大的組織力量，尤其是農(nóng)村的基層自治組織作用的發(fā)揮。很顯然，村民自治是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶，不發(fā)展好農(nóng)村的民主自治，就難以實(shí)現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村振興。

社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，我國(guó)人民當(dāng)家作主的主要有間接民主和直接民主兩種途徑。村民自治就是在廣大農(nóng)村基層實(shí)行直接民主，從而為整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著改革開放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、精神面貌、思想觀念發(fā)生了廣泛而深刻的變化，這也進(jìn)一步呼吁著政治制度運(yùn)行更加規(guī)范，人民民主權(quán)利更加充分。幾千年來，農(nóng)民問題始終是中國(guó)的根本問題，要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，就必須保證農(nóng)村的政治穩(wěn)定，通過擴(kuò)大民主權(quán)利，強(qiáng)化村民自治，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性、主動(dòng)性，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，及時(shí)解決農(nóng)村社會(huì)問題。

二、村民自治存在的主要問題

村民自治歷經(jīng)多年風(fēng)雨，由不完善到逐步完善，中國(guó)農(nóng)村的村民自治開始進(jìn)入了制度化的運(yùn)作階段。迄今為止，村民自治在中國(guó)農(nóng)村取得的成就無疑是巨大的，但是在實(shí)踐過程中也遇到一些新情況、新問題，可以概括為以下幾點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)因素與村民自治

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠強(qiáng)的話，村民自治便成了無源之水、無本之木，民主與和諧也將只是一句空話。中國(guó)的村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體聯(lián)系十分緊密，因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作密不可分。在實(shí)踐中，盡管通過精準(zhǔn)扶貧等政策實(shí)施后，一些農(nóng)村尤其是原來的貧困村的集體經(jīng)濟(jì)收入明顯提升了水平，但還有些農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)性，一旦“國(guó)家力量”撤出，村民自治組織將難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，加上農(nóng)務(wù)相當(dāng)繁忙，村民參與自治的積極性便不高，村民自治的效果也就不理想了。而且，相較于外出務(wù)工的收入而言，村干部享受的待遇比較低，難以吸引年富力強(qiáng)的農(nóng)村精英留在村委會(huì)工作，也可能導(dǎo)致一些村干部缺乏事業(yè)進(jìn)取心，造成農(nóng)村干部隊(duì)伍平庸化，村民自治達(dá)不到理想效果。

（二）思想素質(zhì)與村民自治

廣大農(nóng)民是村民自治的主體，因此，農(nóng)民的思想素質(zhì)就成了影響村民自治的重要因素。

1.科學(xué)文化素質(zhì)不夠高。列寧講過，“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字就只能有流言蜚語、傳聞偏見、而沒有政治。”由于長(zhǎng)期歷史原因，加之農(nóng)村精英和年輕人外流，留在農(nóng)村和村委會(huì)的部分村民文化層次偏低、素質(zhì)相對(duì)不高，對(duì)新觀點(diǎn)新事物接觸少接受慢，發(fā)展的素質(zhì)和能力較低，這種狀況必然影響村民參與日常村務(wù)活動(dòng)。

2.民主意識(shí)不夠強(qiáng)。在現(xiàn)階段，廣大農(nóng)民對(duì)于村民自治體現(xiàn)著自己的權(quán)利和義務(wù)的基本理念，以及如何實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利知之甚少，民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)較為缺乏。這使得一些村莊的民主選舉可能會(huì)受到封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，而且中國(guó)農(nóng)村向來是“低頭不見抬頭見”的“熟人社會(huì)”，村民往往礙于面子，選舉時(shí)可能會(huì)使感情戰(zhàn)勝理性，導(dǎo)致民主選舉失去其公正性及嚴(yán)肅性，如在一些村莊的選舉中出現(xiàn)了拉票、賄選等現(xiàn)象，正如有學(xué)者批評(píng)的那樣，“不良風(fēng)氣催生和加劇賄選、暗箱操作、暴力化等各種選舉亂象，制約村民自治的發(fā)展。”[2]當(dāng)然，由于一些“村官”對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?jīng)]有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，仍視權(quán)力為己有，不愿與廣大村民分享權(quán)力，在決策、管理、監(jiān)督程序上走形式，極大地?fù)p害了普通村民的合法權(quán)利及村民自治的民主性。

3.法制意識(shí)較淡。在鄉(xiāng)村振興和全面依法治國(guó)的背景下，村民自治顯然是依法治村，但廣大村民的法制意識(shí)較為淡泊，無論是“村官”還是普通村民，經(jīng)常在不知法，甚至知法的情況下，采取了非法參與的政治行為。比如說在處理村民間的“對(duì)抗性”沖突時(shí)，村干部有時(shí)依據(jù)農(nóng)村的傳統(tǒng)思想價(jià)值觀念而不是法律法規(guī)去協(xié)調(diào)和解決。

（三）制度建設(shè)與村民自治

1.法律法規(guī)不夠健全。盡管我國(guó)頒布了《村民委員會(huì)組織法》，各地方也建立了配套法規(guī)以依法進(jìn)行，但這些法律法規(guī)很多都不完善，如《村民委員會(huì)組織法》中存在彈性用語偏多，禁止性用語少的現(xiàn)象，法律條文不夠嚴(yán)謹(jǐn)，往往規(guī)定“應(yīng)當(dāng)做什么”，很少規(guī)定“不能做什么”“必須做什么”等，缺乏國(guó)家法律應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，致使村民自治過程中出現(xiàn)一些鉆法制空子的行為。在實(shí)踐中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國(guó)家法律的現(xiàn)象也曾出現(xiàn)，它影響了村民自治的工作和鄉(xiāng)村的真正振興。

2.民主制度待完善。制度建設(shè)是全面推進(jìn)村民自治的根本，現(xiàn)階段，選舉、決策、管理、監(jiān)督四項(xiàng)民主制度尚不健全；推動(dòng)了村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，對(duì)協(xié)調(diào)好村兩委關(guān)系起到了積極作用，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)關(guān)系較難處理，在實(shí)踐中，一些地方村干部往往把自治組織當(dāng)作是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)機(jī)構(gòu)，考慮的是向政府負(fù)責(zé)，而不是向群眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出濃烈的行政化色彩，使“文本層面的指導(dǎo)關(guān)系向現(xiàn)實(shí)潛在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變”[3]，使其無暇“自治”。

三、鄉(xiāng)村振興背景下優(yōu)化村民自治的出路

（一）大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)

除國(guó)家要加大對(duì)基層的投入外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力尤其是村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是村民自治的重要?jiǎng)恿ΑＭǔ＜w經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，就越需要通過村民自治，提高村民政治參與的積極性，保證集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)范，以使經(jīng)濟(jì)利益得到充分合理的分配，為村民提供有效服務(wù)。當(dāng)然，“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，是夯實(shí)黨在農(nóng)村執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石”[4]，但并非意味著發(fā)展經(jīng)濟(jì)是村民自治的唯一動(dòng)源。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)的發(fā)展，村民自治才能持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，為了吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入村干部隊(duì)伍，可以適當(dāng)考慮給予其一定的“補(bǔ)貼”及養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策待遇以解決其后顧之憂（具體可以由各村民會(huì)議決定），這有助于激發(fā)村干部的熱情與活力，帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)以提升農(nóng)民思想素質(zhì)

1.提高村民科學(xué)文化水平。這要求在“科教興農(nóng)”和鄉(xiāng)村振興的“人才振興”發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成人教育和職業(yè)技術(shù)教育，擺脫落后的封建文化的桎梏，不斷提高廣大農(nóng)村農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)一批積極參與、勇于創(chuàng)新的現(xiàn)代知識(shí)化農(nóng)民，增強(qiáng)其分析問題、判斷是非、市場(chǎng)把握等能力。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)良性的村民自治。

2.培養(yǎng)村民民主意識(shí)。這要求教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增強(qiáng)自治能力，逐步引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利來維系村民自治的有序。顯然，要發(fā)展好農(nóng)村民主政治，“不但需要農(nóng)民充分重視、積極參與，更需要社會(huì)各界共同推動(dòng)，營(yíng)造濃厚的民主氛圍”。[5]這樣，村民就能真正認(rèn)同我們國(guó)家的民主理念并外化為民主行為。

3.養(yǎng)成村民的法制意識(shí)。我國(guó)的村民自治是“有法可依”的，應(yīng)該通過各種途徑（如法律宣講）讓廣大農(nóng)民了解相關(guān)法律法規(guī)，使其更新觀念，樹立法制意識(shí)，有效遏制村民自治過程中的各種違法現(xiàn)象，以維護(hù)自己的合法權(quán)利不受侵害。

（三）不斷完善法律制度

1.健全法律法規(guī)。如前所述，我們國(guó)家的《村民委員會(huì)組織法》及一些地方的配套法規(guī)都呈現(xiàn)出剛性不足、彈性有余的特點(diǎn)，很多問題只是作一些原則性的規(guī)定，致使實(shí)際工作中一些明顯違法行為得不到解決。所以，應(yīng)該嚴(yán)格、準(zhǔn)確地使用法律用語，不能含糊其辭。另外，國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)，村也應(yīng)有自己的村規(guī)，為了防止村規(guī)民約挑戰(zhàn)國(guó)法，維護(hù)村民自治民主秩序，在村規(guī)民約的制定時(shí)要嚴(yán)格遵守民主程序，同時(shí)可以聘請(qǐng)一些法律人士作為智囊，村規(guī)條約要以“教”為主，以“罰”為輔。

2.落實(shí)民主制度。首先，強(qiáng)化“四個(gè)民主”的建設(shè)。現(xiàn)階段，民主選舉得到了社會(huì)大眾的普遍關(guān)注，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，相比之下，另“三個(gè)民主”還處于弱勢(shì)地位。所以，今后不僅要繼續(xù)對(duì)選舉制度進(jìn)行規(guī)范和完善，還需加強(qiáng)村民民主的會(huì)議建設(shè)，實(shí)現(xiàn)決策的民主性和科學(xué)性，搞好村務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)管理的民主性及透明性；開拓民主監(jiān)督渠道，“讓村民明白，還干部清白”。“四個(gè)民主”同時(shí)并舉、協(xié)調(diào)發(fā)展，這是鄉(xiāng)村振興中村民自治深入發(fā)展的必由之路。其次，處理好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)的關(guān)系。村委會(huì)是群眾性組織，不是基層政府組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)之間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，因此，在村民自治過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)都應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定，把握自己的角色定位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但禁止干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。同時(shí)，村委會(huì)也應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，真正在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮好主體角色。