新型冠狀病毒肺炎疫情背景下河南省農村基層公共衛生應急機制探討

王彥杰，任維存，趙民，任玉明

(1.新鄉醫學院 a.學科建設辦公室;b.國際教育學院;c.教務處，河南 新鄉 453000；2.新鄉醫學院三全學院 管理學院，河南 新鄉 453000)

2020年初，新型冠狀病毒肺炎(簡稱新冠肺炎)疫情于武漢暴發，世界衛生組織將新冠肺炎疫情列為國際關注的突發公共衛生事件[1]。2020年6月2日，習近平總書記于其主持召開的專家學者座談會上指出，要加強鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心疾病預防職責，夯實聯防聯控的基層基礎[2]。農村公共衛生是農民健康生活的基本保障，我國對農村公共衛生事業投入不斷增加，但仍遠未滿足農村居民健康需求[3-4]。應對突發重大疫情時，農村應急管理能力明顯不足，應急管理處置不當會影響農村社會的穩定，而農村是整個社會穩定的基石。因此，必須重視農村公共衛生建設[5]。如何構建、完善農村公共衛生應急管理機制，是擺在政府機構、醫療衛生管理者面前的一道難題[6]。只有解決好這些矛盾和難題，才能使農村這塊社會的基石根基堅固、牢不可破。

1 河南省農村基層公共衛生應急機制現狀

2019年河南省統計年鑒顯示，河南省鄉村人口5 267萬，配備5.6萬個村衛生室，平均每萬人配62.4名衛生技術人員[7]。疫情防控期間，農村外出務工人員和由城市返鄉過春節的人員大量流動，這些流動人口自身存在著許多未知因素，盡管不一定帶來傳染性疾病，但是極大地增加了農村疫情防控的復雜性和難度。廣大農村群眾積極響應政府要求，根據農村實際情況采取多種手段實行隔離與封閉，雖然在實際效果層面上完成了“守牢”關卡的村級防線防疫工作任務，但應急體系不完善、物資儲備不充分、方式相對落后等問題也暴露無遺[8]。封村、封門、封戶以及在村主干道沿途設卡等疫情應對方式也衍生了一系列的問題，如防疫手段簡單粗暴導致一些沖突、防疫執勤尺度把握不好而產生一些負面影響，甚至出現于主干道上挖溝、堆土及砌墻等“一刀切”式地阻斷交通的方法，導致抗疫應急物資與醫療救助人員不能順利通過，無論從合法性還是應急救助層面來說都是不應該出現的。

2 河南省推行農村基層公共衛生應急機制面臨阻力及其影響因素

2.1 農村公共衛生資源緊張，利用效率較低2019年我國財政支出中衛生支出占GDP的5%[9]。河南省2019年衛生總費用2 747.47億元，占當年河南省GDP的6.11%，但河南人口基數大，人均衛生資源占比并不高[7]。鄉鎮衛生院床位使用率只有63.1%，平均住院日為7 d左右，基層公共衛生資源經費緊張、設備落后、檢測設備精度不夠，醫療資源并未得到有效利用。

2.2 農村公共衛生人力資源不足，醫護配比失衡河南省2019年統計年鑒顯示，鄉村醫生和衛生員共有103 306人，平均每千人配衛生技術人員、執業(助理)醫師和鄉村醫生分別為6.47、2.45、1.07人[7]。《全國護理事業發展規劃(2016—2020年)》指出醫護比例應達到1∶1.25，2018年河南省實際醫護比為1∶1.12，未達到規劃要求。農村基層公共衛生人力資源總體不足，鄉村醫生和衛生員數量遠不能滿足農村居民衛生醫療服務需求，醫護數量不平衡導致護士工作負荷過重、壓力過大、精力不足，醫療衛生服務不到位，服務質量不高[10]。

2.3 區域經濟和地理位置差異導致農村基層公共衛生差異明顯河南省2019年統計年鑒表明全省基層醫療衛生機構，包括社區衛生服務中心、鄉鎮街道衛生院、村衛生室，共有67 730個。鄭州市、洛陽市、平頂山市、新鄉市和信陽市社區衛生服務中心均超百個，其他地區基層醫療衛生機構則以村衛生室和鄉鎮衛生院為主。能夠建設足量社區衛生服務中心的地區均是省內經濟較發達地區，GDP增速較快，在地理位置上，除信陽市屬于豫南地區，其他市基本上都屬于豫北地區，豫西、豫東地區社區衛生服務中心較少[11-12]。整體來說，省內各地區基層公共衛生機構數量及類型差異明顯，無論從經濟發展程度還是地理位置層面都暴露出基層公共衛生機構建設不平衡、不到位、不夠用的問題。

2.4 農村公共衛生技術人員對應急事件認識、政策執行不到位農村基層公共衛生技術人員整體專業水平不高，有很多衛生技術人員未接受過專業的公共衛生應急培訓，對突發公共衛生事件認識不到位[13]。突發公共衛生事件發展比較迅猛，但基層衛生技術人員反應相對遲鈍，警惕性及積極性不足，甚至存在著認為突發疫情或災害不會出現于當地的觀點，對衛生應急工作敷衍了事，消極懈怠，政策執行不到位[14]。

2.5 農村公共衛生應急事件信息相對滯后當今世界交通便捷、信息發達，很多農村衛生技術人員都能通過微信、QQ、電話、廣播、短視頻平臺等及時了解疫情信息，但農村基層獲得專業和官方疫情信息的速度依然相對滯后。農村基層公共衛生人員工作被要求以政府紅頭文件為準，導致疫情已經發生，農村基層公共衛生應急還未啟動，疫情已經結束或緩解，農村基層公共衛生應急還在高壓狀態運行[15-17]，例如河南省政府已經調整相應地區的疫情等級，但某些地區依然采取一刀切的封村、封路、斷橋等措施，導致居民正常生活嚴重受阻。

2.6 農村公共衛生應急物資供應體系不健全新冠肺炎疫情暴露了農村在面對突發公共衛生事件時，缺乏快速有效的應急物資供應體系，現有的物資供應工作程序繁瑣、工作效率低下，不具備程序科學、節奏快、靈活多變的應急工作特征，不能適應洶涌而來、極其險惡的疫情形勢，物資供應嚴重滯后于疫情的進展。農村公共衛生技術人員缺少必要的防護裝備而暴露于病毒環境中，必然會給公共衛生應急人員帶來心理和生理負擔，使他們無法全身心投入疫情防控中，嚴重削弱了公共衛生應急人員的積極性，同時使他們成為首當其沖的受害者。解決農村公共衛生應急物資儲備和供應是提高農村公共衛生應急效率的重要舉措[18]。

3 農村公共衛生應急對策

3.1 明確應急工作小組的應急處置權限農村是管理范圍和物理空間上都相對獨立的單元，在管理上需要明確應急工作小組的職責與權限。抗疫領導小組一是有組織臨床救治、進行流行病學處理、預防消毒、處理有毒有害物品等工作職能，能夠組織由公共衛生、臨床醫學、護理人員等構成的專業隊伍，進行流行病學防控和臨床醫療服務工作；二是能夠及時進行應急工作布置、工作人員調配及應急物資分配，保障短時間內高效完成應急救援工作；三是有控制農村輿情的工作職能，需正確引導農村公共衛生應急工作，保持農村居民生活秩序和心理情緒穩定，想方設法杜絕出現類似埃博拉病毒疫情的恐慌現象，避免不良媒體傳播虛假及誤導性信息，可以利用線上線下通信渠道，設立熱線電話、官方微信、電子信箱、實體意見箱等，借助居民對村委會、村衛生室、鄉政府與鄉鎮衛生院的信任，進行知識講授、疑難解答、信息傳遞及困難幫扶等工作，保證公共衛生應急工作期間的各類問題都能得到快速有效的解決。

3.2 健全三級預防保健網的疫情預警與防控機制我國現有的三級預防保健網基本功能具備，在分工上職責相對明確，上下配合有序，基本能夠應對農村常規的衛生保健問題。但是，面對形勢嚴峻的重大疫情，保健網難以周全應對，分工協作與物資調配混亂，特別是專業服務人員缺失現象嚴重，面對重大突發公共衛生事件不能發揮應有的職責與功能，需要政府從各個層面加大對農村防疫工作的投入，合理進行物資調配和資金配置，保證抗疫工作的順利進行。在衛生管理方面，需要細化農村三級預防保健網的協作機制，再造應急工作流程，制定靈活機動的應急預案，以提高工作效率。充分發揮農村三級保健網中縣級醫院的主導作用，鄉鎮衛生院則要發揮上下聯系的紐帶功能，村衛生室是沖在一線的抗疫主力軍，面對農村疫情，形成三層級分工協作、多元化參與的高效預警防控體系。

3.3 依靠現代網絡信息技術建立疫情信息監控體系現代信息網絡已經走村入戶，從省會城市到縣級城鎮，再到鄉村農民家中，各地已具備建立立體式、多層級信息管理系統的基本條件。建立大范圍數字化防控管理體系，有利于實時掌握農村居民的健康狀況、衛生服務需求及人員流動情況等，甚至可以實時掌握特定個體的信息，例如特定對象的活動范圍、密切接觸人員及隔離情況等，也可以對一定范圍與數量的聚集性的群體活動進行監控，實現“精準到人，精準到戶”的監控精度。同時，還應建立與信息網絡相適應的疾病預防控制專業機動隊伍，由臨床醫學、公共衛生、衛生管理、醫學檢驗等專業人員或系統參加過相關培訓的人員組成。在農村建立這樣一支機動專業的常備隊伍，充分利用網絡信息系統提供的各類疫情信息，指導、幫助農村科學防控疫情，提高防疫效率。

3.4 建設高水平的農村醫療服務與公共衛生服務專業隊伍數十年的成人學歷教育與繼續醫學教育，為我國農村培養了大批鄉村醫療衛生服務人才，可以滿足農村居民基本健康服務需求，應對農村常見病、多發病及地方病，搭建農村三級醫療預防保健網的任務基本完成。但是，從嚴重急性呼吸綜合征(severe acute respiratory syndrome，SARS)疫情的發生，再到此次新冠肺炎疫情的暴發，農村衛生服務體系更深層次的問題暴露出來，具體表現在衛生服務人才專業結構不合理、診療技術手段單一、現代信息技術意識缺乏、社區服務能力低下、分級診療不徹底等方面。因此，衛生行政管理部門需要為農村做好衛生服務人才培養及儲備計劃，適當提高衛生服務人員專業水平，提高護理、公共衛生及醫學檢驗專業人員比例，加強農村常見病、多發病與突發重大疫情應對能力，同時做好農村健康教育與衛生保健指導工作。

3.5 建立完善的農村三級醫療應急物資儲備體系農村社會穩定是社會發展的基本保障，是廣大農村居民健康生活的前提。公共衛生服務屬于一種公共資源，面對重大疫情，農村居民有權獲取及時、有效的醫療衛生服務，這符合我國城鄉統籌發展思想[19]。首先，行政管理部門在調配資源時，應保證農村公共衛生資源及時供應到位，滿足農村衛生服務基本需求；其次，建立縣、鄉、村三級物資儲備機制，保證物資可高效流動，能夠上下聯運應對管轄區域內各類突發公共衛生事件，同時需具備協同相鄰區域進行緊急應對的能力；三是農村應急物資不僅數量要充足，還應具備多樣性，以應對各類重大突發事件，尤其是把突發重大疫情需要的物資作為重要儲備物資，包括藥品、醫療設備、防護物資等。

3.6 建立公共衛生目標考核與責任追究機制建立健全突發公共衛生事件應急處理的目標考核與責任追究機制有助于準確判斷應急目標的完成情況，明晰各類事故與錯誤的責任承擔單位與個人，及時全面地總結事件處理過程中的經驗與教訓，對工作流程與組織結構進行及時改造與重組。首先需明確責任承擔部門，其次必須明確主要責任人，嚴格區分政治責任與行政責任，按照相關法律法規規定追究責任，謹記道德責任。同時，要依法對農村居民的各類行為進行規范，強化法治觀念，對于拒不配合的人員給予相應的處罰，幫助農村居民在面臨突發重大公共衛生事件時自覺樹立保護生命的安全意識與責任感。

3.7 建立農村居民應急自救與互助體系我國地域遼闊，各地區農村社會現狀存在巨大差異，我國政府在農村突發公共衛生應急事件中可調配的人力和物資可能不足，單純依靠政府和相關社會組織的力量尚不能滿足農村社會的需求，建立農村居民應急自救與互助體系具有重要意義。可借鑒美國突發公共衛生事件應對理念成立專門的村民小組等組織機構，發生突發公共衛生事件時，在官方正式救援到來前，村民小組可最早、最快速地帶領村民開展應急自救，把各類損失降低至最小程度。可學習日本的地震救援經驗，將農村居民組織起來相互幫助，解決政府救援解決不了或關照不能及時到位的問題，最大程度地保證突發公共衛生事件得到有效處理。農村自救與互助體系需要有專業知識的指導，做好應急救助知識教育與培訓是進行公共衛生突發事件應急處理的有效保障，確保農村的每一個村委會、每一位公民都能接受相應的知識培訓，掌握面臨應急事件時能夠采取做什么，臨危不懼、不慌亂，保持樂觀、自信的心態。

4 小結

新冠肺炎疫情在一定程度上暴露出我國農村基層公共衛生工作資金不足、衛生專業技術人才缺乏、物資儲備不足、醫療設備落后等問題。除此之外，衛生管理系統落后、政府職能部門過度干預、衛生專業技術人員缺乏實際決策權、基層與上層領導脫鉤等更深層次的問題也浮現出來。我們需要總結各地抗疫中的有效做法和寶貴經驗，結合河南省農村面積大、農民數量多、農村經濟發展水平不均衡等特點及自身的抗疫經驗，探索出一套符合河南省實際情況和發展需求的農村基層公共衛生應急機制。實際工作中，建立并完善農村公共衛生應急管理機制，歸一化調查權與應急管理權，建設多點觸控預警機制，提高檢測力度和精度，培養專業化人才隊伍，完善物資保障體系，使農村這塊社會基石牢不可破。