農村畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理研究

宋芳芳

(河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071001)

隨著我國畜禽養殖產業的逐步擴大，產生的畜禽廢棄物等排放量不斷增多，由此造成的環境污染將會更加嚴重，但是大多數養殖主體治理廢棄物的能力不足、設施建設不達標、資源化利用的意識不夠、養殖場的環境簡陋等，對畜禽廢棄物進行簡單的處理，甚至直接使用沒有經過處理的糞便，導致地表河水被污染，地下土壤被嚴重破壞[1]。第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化的重要途徑，在畜禽養殖行業，有關企業等領域重點推行第三方治理，建立養殖主體負責，第三方治理單位和政府監管監督的創新模式，同時更加完善第三方治理制度體系，加快畜禽養殖資源化利用快速發展。

1 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理現狀

1.1 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的發展概況

根據歷年《中國畜牧業年鑒》和《中國畜牧獸醫年鑒》的數據，2007—2017年1000頭以上規模養殖戶的年均增長率達7.2%，2001—2017年10000頭以上規模養殖戶的年均增長率達11.8%。根據我國農業農村部的統計，每年我國畜禽廢棄物的產生總量預計超過38億t，其中糞便大約18億t，產生的污水量約20億t，如果不充分利用，將成為我國農業污染的一大重要污染源[2]。

我國很重視畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的工作，在2017年6月農業部會同國家發展和改革委員會等，提出重點支持畜禽養殖廢棄物資源化利用設施、沼氣設施建設、有機肥的使用，支持100個畜牧大縣推進畜禽養殖廢棄物資源化利用。選100個果菜茶試點使用畜禽廢棄物資源化有機肥替代化肥，并且提供200多個生產基地施用有機肥[3]。在2021年1月11日，國家發展改革委等十部委聯合發布《關于推進污水資源化利用的指導意見》中明確提出，到2025年全國畜禽糞污綜合利用率達到80%以上的目標。在2021年4月農業農村部辦公廳等印發《社會資本投資農業農村指引(2021年)》中提到，支持社會資本參與畜禽糞污資源化利用。

1.2 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的資金引入

引入第三方治理單位，不但能有效解決畜禽養殖廢棄物糞污污染的問題，也實現了畜禽養殖廢棄物資源化利用的專業化、規?；?。據調查，建設萬頭豬場的沼氣設施的工程投入就在100萬元左右，每年運行機器的費用不少于5萬元，計算固定資產的利息和運營費用也不少于10萬元，產生的沼氣只有部分能被有效利用[4]。這樣的花費金額對于小型養殖廠或者畜禽養殖廠散養戶來說無力承擔，目前沼氣工程只適合于大的規?；B殖場，而且污水處理也需要有相應的專業技術人員專門負責，污水排放也要達到國家相應標準,絕大多數畜禽散養戶無力承擔沼氣費用，廢棄物隨意排放，有些養殖戶甚至不經過任何處理直接排放，這就造成了一定的污染。

政府采用公開招標的方式確定第三方治理單位，與第三方簽訂治理合同，共同建設污染治理設施。養殖主體自己建設化糞池、沼氣池等廢棄物處理設施花費巨大，將污染處理工作交給第三方治理單位，就可以減輕養殖主體的經濟壓力。引進第三方治理單位，改進養殖場的環境，將畜禽養殖處理設施進行改造。引進專業的第三方治理單位，將畜禽養殖廢棄物的設施進行更專業的運營、設計和建造，發揮更大的作用，實現畜禽養殖主體資源化利用的最大化，保證處理設施高效運行，消除污染環境的隱患，最大程度改善環境狀況，讓群眾生活在更美好的環境中。

1.3 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的評估

第三方評估組織實地走訪規模養殖和散養戶，對畜禽廢棄物資源化利用率以及養殖場的廢棄物處理設施配套率的工作展開調查。查看畜禽養殖主體的賬本記錄、環境評估備案和第三方治理的簽訂協議等重要文件，養殖主體的有關負責人交流看到的狀況，填寫第三方治理的調查問卷，評估結束后對畜禽養殖廢棄物資源化利用的推進工作提出意見和建議。

畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理從傳統治理手段邁向數據治理，更多發揮獨立評估制度的作用，建立激勵和約束的機制，政府引導鼓勵第三方治理單位加入養殖主體，對取得的成效進行評估，并且對評估結果采取批評、激勵等方式，在支付費用時評估考核的結果就作為其中一個重要的憑證。畜禽養殖第三方治理的評估過程反映出治理的成效、經驗以及存在的問題，針對問題提出建議和意見，為推進畜禽養殖資源化利用的實施提供理論和技術的支撐，以評促建、以評促管、以評促優，對推行畜禽養殖資源化利用的工作取得顯著的效果具有重要的意義。

2 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理存在的問題

2.1 第三方治理的積極性不高

有些養殖戶缺乏環保意識，畜禽養殖廢棄物資源化使用率低，整改積極性、主動性不高。受傳統養殖影響，有些養殖場戶注重養殖環節的管理，注重經濟效益，對畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的情況缺乏大局觀念，還認為是自家的事。對政府要求的工作存在抵觸情緒，工作時不積極[5]。

在沒有政府等的加強監管下，由于畜禽養殖農戶或者養殖散戶年齡偏高，專業知識不強，資金收入不高等問題，其會選擇傳統畜禽養殖廢棄物的處理辦法，通常情況下不會選擇第三方治理單位來處理畜禽養殖廢棄物，更不懂得資源化利用的知識和重要性，往往認為這樣的收益更低，不會輕易改變處理方式，這就造成了養殖主體進行畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的動力不足。

2.2 第三方治理的權責劃分較混亂

傳統的第三方治理模式和現在最新的治理模式不同，過去的模式主要是養殖主體自己污染環境，自己承擔治理的責任，最新的治理模式是養殖主體產生的畜禽廢棄物如果污染環境應該承擔責任，而第三方治理單位也要承擔連帶責任。最新的治理模式中，具體的實施方是第三方治理單位，但是在這個過程中不可避免會對養殖主體產生生產方面的影響，兩者的責任界定不清，權責劃分較混亂。

很多養殖主體選擇第三方治理的原因是想通過第三方處理廢棄物，通過支付費用，將責任轉移給第三方。但是二者在簽訂完合同后，其治理的責任不一定能直接轉移到第三方治理單位。在這樣的環境下，養殖主體和第三方治理單位之間經常會有推卸責任的情況發生。養殖主體認為治污工作是由第三方治理單位開展的，自己也承擔了治污費用，所以第三方治理單位就應該承擔相應的責任。而第三方治理單位認為養殖主體沒有按照規定進行排污處理，導致造成的環境污染很難處理，所以養殖主體應該承擔治污責任。目前，我國現階段的法律法規在養殖主體和第三方治理單位的具體權利劃分的規定上不清晰，所以經常有這樣的情況發生。如果該問題得不到有效解決，那么后續的環境污染處理工作就很難順利開展[6]。

2.3 第三方治理監管能力不足

我國第三方治理單位的能力不足，監管手段單一。畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理在一定程度上有助于政府集中管理，但是社會資金的引進也增加了政府監管的難度。養殖農戶和第三方治理單位的合作治理畜禽養殖廢棄物能夠相互監督，但是也有可能相互合謀，相互遮掩增加監督治理的難度。我國政府的監督現階段主要以事后的補救和懲處為主，并不能在源頭上發現問題及時制止，其和政府工作人員合謀的現象時有發生，政府事后監管的方式負擔較重，有關人員監管不力執法不嚴等情況頻頻出現[7]。

最新的養殖主體和第三方治理單位參與的治理模式中，有些養殖主體存在追逐利益法律意識淡薄的情況，就會出現養殖主體和第三方治理單位相互勾結偷排漏排污水、躲避政府監管以及因為合同條款不全面相互推卸治理責任的現象。政府不僅要嚴格監管養殖主體，還要追究第三方治理的責任，在很大程度上增加了政府監管工作的復雜性和工作量[8]。

3 畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的對策建議

3.1 提高畜禽養殖主體資源化利用第三方治理的積極性

提高養殖農戶資源化利用第三方治理的積極性，宣傳亂排亂放畜禽廢棄物對大氣土壤以及水資源的破壞，引導其樹立正確專業的治理理念，在源頭上提高養殖主體的治理積極性?？刂菩笄蒺B殖數量，合理布局畜禽養殖的種類，合理安排糞便量大的畜禽。規范控制畜禽養殖場更加完善治污治理的設施建設，提高養殖主體的總體水平，為實現保護環境而努力。

政府最大程度降低養殖場的成本，最大幅度增加養殖畜禽的收入，激勵畜禽養殖的村民或養殖散戶積極參與第三方治理。同時通過線上線下等活動讓其充分學習專業知識，最大程度上支持第三方治理的行為，積極進行畜禽養殖資源化利用，爭取收益最大化。經濟上政府通過采取減稅、補助等政策誘導養殖主體引用第三方治理的行為。

政府應該設立誠信獎勵機制，對表現良好的優秀人員給予精神獎勵或者物質獎勵。為這些集體和個人在評獎評優、貸款等方面給予優先權，還可以設置環境治理積分制，對于保護環境的積極行為積分，換取相應的物質獎勵或者精神激勵[9]。提高養殖主體的環保意識，加強對養殖主體的環保宣傳，大力推進畜禽養殖廢棄物資源化利用第三方治理的工作。可以定期舉辦有關畜禽養殖第三方治理的知識講座，讓養殖主體學習專業知識，也可以宣傳資源化利用的重要性，不一定讓農戶走進教室去聽課，可以讓技術人員走進鄉村，因地制宜的講解知識，解決農戶現有的問題。技術人員能積累更多的實踐經驗，實地調研和養殖人員交流，使其充分認識到治理的重要性，實時了解養殖場的具體情況，更正自己的思想，規范自己的行為。在養殖模式上應該鼓勵種養結合，讓養殖規范化[10]。

3.2 明確第三方治理的責任分配

界定養殖主體與第三方治理單位的責任邊界，健全第三方治理的績效評估和完善目標完成管理機制，政府加大對養殖主體違規排放和第三方治理違法治污的監控和懲罰力度，違約行為作為懲罰措施，降低企業信用。確定第三方治理單位和養殖主體的基本行政職責，通過政府參與等方式來實施具體的監管工作。對于偷偷排放、違法使用防治污染設備，違法偽造更改環境污染數據等嚴厲處罰，依法追究有連帶責任的第三方治理單位[11]。

根據養殖主體的委托，第三方治理單位承擔治污責任，并按照協議收取報酬，不依照法律及合同規定進行污染治理的，應當承擔相應的法律后果。這一原則從宏觀上將養殖主體與第三方治理單位之間的責權利進行了梳理，對具體劃分二者之間的責任提供了指導。在具體方式上是讓第三方治理單位責任獨立化，合理安排排污企業責任[12]。

養殖主體應該了解自身糞污治理的重要性，不能一味地追求更高的利益而忽視畜禽糞污治理的責任，要將產生的廢棄物進行資源化利用，和第三方治理單位友好合作，從源頭上減少有害廢棄物的產生，積極承擔養殖畜禽對環境造成污染的責任。

3.3 建立科學合理的監測體系

政府及時監督養殖主體和第三方治理單位的運營，對于治理的效果及時核查，對于未能實現治污目標的養殖主體，政府應該及時警告并且分析產生的原因，從源頭上遏制，幫助改進并完善治理方案，規定違法行為的整改措施和最后期限。尤其在第三方治理模式下，第三方治理的效果沒有達到預期，會造成更大范圍的危害，建立科學合理的檢測體系十分重要。

行業協會或具有專業技術能力的污染監測機構對污染治理效果進行監督評價，政府應該充分利用在線監測設備和移動互聯網，擴大對污染源自動、連續監測的有效范圍。政府應將第三方治理模式納入污染物排放許可管理中，將環保領域中各項碎片化、分散性的制度進行整合，加大對污染治理設施、監測監控設施閑置不用、違規操作等違法行為的懲處力度。對惡意串通、規避法律監管的違法排污行為從嚴從重處罰，并依法追究相關責任人的責任，做到執法必嚴。