農村生態環境治理中環境司法與行政執法協同機制探析

余貴忠 楊再忠

摘 要：環境行政執法在農村生態環境治理中的重要性毋庸置疑，但作為后起之秀的環境司法的貢獻也功不可沒，社會轉型時期多元共治協同治理之生態保護模式是對當下農村生態環境保護問題的及時性回應。建立環境司法與行政執法協同機制是塑造農村生態環境治理體系和推動其治理有效的重要舉措。但在當下的農村生態環境治理過程中，環境司法與行政執法協同機制的建立卻面臨著權力行使的結構性障礙、行為理念與機制的矛盾及信息溝通不暢等現實窘境，故須在尊重行政執法的初始職權、發揮環境司法的監督職權、整合環境治理主體的多維保護功能的基本原則下，優化結構，構建訴前行政機關預警與環境司法監督的機制;調和矛盾，構建訴中協同證據轉化與協助鑒定的機制;加強溝通，構建判決執行信息共享與司法成果轉化的機制。

關鍵詞：農村生態環境治理;環境司法;行政執法;協同機制

中圖分類號：D922.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）06-0085-08

一、問題的提出

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出，構建以市場為主體多元共治的生態環境保護模式，為生態環境保護提供制度支撐，提升司法的權威與運行力度，健全環境監督機制。這一文件的出臺，為系統化無死角全方位地推行多元共治的生態環境保護模式指明了方向，也著實肯定了環境司法1與行政執法協同機制在生態環境保護中的重要性。實踐之中，環境司法與環境行政執法協同也取得了豐碩的成果23，很好地論證了現行司法體制之下構建二者協同機制的合理性。農村生態環境問題天然的特殊性，使之治理也同樣具有特殊性，在協同治理理論下，推行農村生態環境協同治理模式便應運而生，故而，建立環境司法與行政執法協同機制是構建農村生態環境治理體系不可或缺的單元，是促進農村生態環境治理體系現代化建設的必然選擇。

我國早在1979年的《中華人民共和國環境保護法（試行）》之中就規定了生態環境保護的相關制度，2007年伊始，環境司法專門化1的探索不斷推進，環境行政執法也得到革新，開始邁向了環境司法與行政執法整合的臺階。[1]（P104-107）改革開放伊始，我國生態環境保護在“城市中心主義思想”的指引下[2]（P43），普遍以城市環境問題為邏輯起點，對農村生態環境問題缺乏關注，使得農村環境保護問題處于真空地帶。特別是近年來農村社會經濟的快速發展，農村生態環境日益惡化且環境問題類型多樣化2，對其治理也具有特殊性。即治理主體的多元性，囊括司法機關3、基層鄉鎮政府、農村領導干部、農村事務管理者4等;在治理客體維度，農村生態環境治理中牽涉著“半熟人社會”與“熟人社會”之間的“硬法”，牽涉著鄉規民約這種帶有普遍認同感的“軟法”;在現實中，農村環境司法在鄉土社會那就是個陌生名詞，司法人員與司法對象之間存在著法律鴻溝，使得其難以在農村生態環境治理中施展“司法拳腳”;從法理看，農村環境司法在鄉土社會中有定分止爭、修復生態、傳播法治的使命與功能，但是這種單一化的治理模式，難以回應時下農村生態環境治理的現實窘境，故使得我國農村生態環境治理處于尷尬的境地，因此，探索在農村生態環境治理中建立環境司法與行政執法協同機制迫在眉睫。

通過對已有的研究文獻進行整理發現，學界關于農村生態環境治理的相關理論及生態治理現代化實踐邏輯研究成果頗豐。主要有：要重視生態環境治理的體制機制謀劃，推動生態治理體系的現代化建設，為農村生態環境治理保駕護航。[3]構建環境司法與行政執法協同機制需要大眾的參與，故需要一些有效的措施來吸引大眾參與，以推動農村生態環境治理體系和治理能力的現代化建設[4]（P133-134）。關于環境司法與行政執法的銜接中存在的問題及相應的策略，有學者認為主要體現在立法、證據轉化、行政執法的監督缺位等，故須完善立法及證據轉化制度、發揮司法監督作用，實施信息互動共享。[5]（P98-102）[6]（P136-141）[7]（P69）堅持“行政優先，司法兜底;多元協同治理，尊重專業化”[8]（P17）。在農村生態環境治理過程之中，注重推進環境司法與行政執法的遞進式協同機制的限度與界限[9]（P183），使環境司法與行政執法的協同機制實現權力制約和功能互補，助推環境司法的專門化。[10]（P38）[11]（P122）面對環境司法與行政執法協同機制的沖突之時，要多維度考量機構之間的問題，重視司法與行政權力運行的內在邏輯。[12]（P32）針對農村生態環境的特殊性，構建環境司法專門化要重視生態理性、經濟理性、社會理性及法律理性等的聚合。[13]（P83）關于完善環境司法與行政執法協同機制方面，提出構建環境司法與行政執法的協作機制[14]（P94），地方政府在農村生態環境治理中要起主導作用，建立生態利益補償機制，重塑信任關系，打破行政與司法協同治理的壁壘，消弭二者之間的沖突[15]（P1372）。時下學界普遍認為，多元共治、協同治理是回應農村生態環境治理渴求的主要舉措，這與推動農村生態治理體系和治理能力現代化的理念不謀而合。作為在協同治理理論之下興起的環境司法與行政執法協同機制新模式在農村生態環境治理場域尚處于探索階段，對于如何使此機制在農村生態環境治理征程中走出一條本土化的路徑莫衷一是，針對農村生態環境治理的特殊性如何構建起協同治理的本土化體制機制，學界對之也缺乏深入的研究。對于在農村生態環境治理過程中建立環境司法與行政執法協同機制的困境何在，二者協同的基準點何在，缺乏探討。故此，擬在前人研究的基礎之上，對在農村生態環境治理中建立環境司法與行政執法協同機制面臨的窘境進行深度剖析，立足于建立環境司法與行政執法協同機制的基本原則，建立適用于農村生態環境治理的環境司法與行政執法協同機制，促進農村生態環境治理的有效進行。

二、建立環境司法與行政執法協同機制面臨的困境

（一）權力行使的結構性障礙

環境司法與行政執法協同不暢的癥結在于權力行使的結構性問題[16]（P49-68）。在我國傳統的司法機制之下司法權往往處于弱勢，與行政執法是對視的克制關系。環境行政執法在農村生態環境治理中扮演著重要的角色，其權力相當之大且帶有一定的壟斷性，往往與其所屬地之各單位有著密切聯系，難免發生地方保護主義、機關守護主義。加之農村地區環境保護意識普遍較弱，很多生態環境污染行為并未受到行政與司法的及時懲罰。在環境司法與行政執法關系多元化語境下，二者是監督與協同關系。當下的法律法規賦予環境司法機關可對環境行政執法機關提起公益訴訟，從《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第14條1之規定來看，環境司法機關可對環境行政執法機關提出檢察建議。但是環境司法機關行使監督權之時，往往需要環境行政執法機關的協同;傳統的司法機制之下這樣的協同是面臨著很大阻力的，很多環境行政執法機關出于各種因素的考量而怠于與環境司法機關協同，這就為環境司法權的運行造成了障礙。特別是環境公益訴訟的興起，使得環境司法與行政執法的協同面臨著司法的不確定性和行政的懈怠性。環境司法與行政執法協同之時還存在著一些職能維度的矛盾沖突，在環境司法糾紛的證據調查之中，作為具有專業化技術知識的生態環境保護行政執法機關被要求予以協助，這種協助很難說是實質性的協同。被視為環境司法能動性的典型案例，創新了判決的執行方式2且得到了推廣，但這些權力的行使并未將窮盡行政救濟作為前置程序，而是徑直地越過生態環境行政執法機關，環境司法是否有僭越抑或替代行政執法的可能，這種尷尬的處境使得環境司法與行政執法協同陷入僵局。

（二）行為理念與機制的矛盾

對于環境司法與環境行政執法協同的不順暢，法律的規定并不能起主導性的作用，它主要緣于二者在援用法律規則之時的行為理念與機制維度存在不調和的趨勢，這種不調和的趨勢極易演變為行為理念與機制的矛盾沖突;這種矛盾沖突緣于二者對同一環境違法問題的處理維度存在著某種難以調和的矛盾沖突。Gunther Teubner曾在其系統性理論（system theory）中說過，一個系統的組織行為是圍繞特定的機制而產生的，故而具有其自身的語言邏輯、行動邏輯、行為模式。[12]（P32）其帶有天然的閉合性、自我援引性和自主性等屬性，往往很難將自身對問題的綜合研判的舉措精準地傳輸給相關主體，使之對彼方程序及處理問題的模式缺乏理解溝通，故導致其無法更好地與其他組織實現協同。環境司法機關與行政執法機關在處理環境糾紛的理念、程序、組織、目的等方面存在很多不同之處，故二者的銜接很困難。隨著農村民眾法治意識的不斷增強，司法在農村逐漸有了生存的空間;加之農村環境糾紛不斷涌入司法程序，環境司法與行政執法的交叉式運行與交互式耦合已成為一種趨勢，然而環境司法與行政執法在理念與機制方面的矛盾也日益明顯。例如，在騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案件處理過程中就引發了司法邏輯與執法邏輯的沖突[17]（P54-56），案件發生后，司法機關對公司作出了刑事判決，但對于最后所謂的生態環境修復，卻成了案件的關注點，生態環境保護機關是采取關停模式對其予以治理，而擁有環境公益訴訟主體資格的組織則將之告上法庭。就行政執法機關的立場而言，既然已經對相關主體作出處罰了，就沒有必要再走司法程序，這是符合節約司法資源邏輯的。就環境司法的正義來說，其要求司法機關對生態環境污染案件的審理及判決的違法者承擔生態修復的責任，只是行使審判權的一種方式，環境司法的終極目標是實現程序正義與實質正義的統一。然而其顯露的環境司法與環境行政執法對同一問題處理的矛盾沖突只是冰山一角，二者之間因對環境糾紛處理的立場與職責的差異性，使得其在協同上存在著理念與機制維度的矛盾。

（三）信息溝通不暢

信息溝通不暢是環境司法與行政執法協同的最大困難之一，信息溝通不暢是導致相關方對同一環境糾紛案件作出不同回應的直接原因。社會學研究認為，信息溝通不暢是一項系統的問題，可能是由參與溝通主體的認知能力、政治考量、經濟效率等導致的[18]（P567-585）。公法研究的許多國外學者認為，信息溝通不暢是使相關機關無法作出準確判斷并依法行使權力的一部分原因[19]（P185-199）。在生態環境法場域，囿于農村環境糾紛的復雜性、特殊性、風險的不可感知性等，使得環境司法機關與環境行政執法機關在對糾紛的信息溝通方面存在很多的困境。信息溝通不暢不是單向度的，對于農村環境案件信息的掌握，環境行政執法機關具有天然的絕對信息優勢，因其擁有專業的技術人員，方便對環境信息的監測、跟蹤，環境司法機關從事的主要是法律維度的相關知識，對環境科學的知識相對比較陌生。這種信息溝通的失衡性直接使得環境司法機關在對環境糾紛案件進行監督之時處于弱勢地位，間接地削弱了司法的公信力，另外也加大了環境行政執法機關的工作難度，特別是看似普通的環境糾紛，但到了環境司法機關后，要想使之接受環境行政執法機關的建議，往往需要耗費很多資源，從而給二者的協同造成了障礙，環境行政執法機關往往選擇另辟蹊徑，不愿意將案件移交環境司法機關，使得“以罰代刑”的現象普遍出現[20]（P177）。環境司法機關是司法程序的專家，而環境行政執法機關對之并不是很熟悉，這就使得其在環境執法中不能很好地按照司法程序收集糾紛的證據。這是我國環境司法的飛速發展歷程中不可回避的問題，故而在環境司法與行政執法協同的過程中，其工作人員皆須加強學習，不斷在實踐中探索出協同的新制度。

三、建立環境司法與行政執法協同機制的基本原則

（一）尊重行政執法的初始職權

在以往的農村生態環境治理過程中，行政執法功不可沒，作為后起之秀的環境司法在近年來也開始逐步向農村社會進軍且其作用不可小覷。農村環境問題的特殊性與環境司法運行的差異性使其在農村環境治理中面臨著調查取證難、鑒定難、訴訟成本高等困境[21]（P62），但環境司法能彌補農村生態環境治理手段與舉措的單一性，推動農村生態環境治理體系的現代化建設。環境司法與行政執法協同必然要遵循一定的原則，環境司法不可僭越行政執法的界限，尊重其在農村生態環境治理中的主導性、初始性、優先性，因其在執法前線能夠第一時間感知案件，故而須充分尊重行政執法的初始權，是構筑農村生態環境治理環境司法與行政執法協同機制的最佳原則，也是實現農村生態環境治理有效的必然選擇。根據現行的法律對二者的界定，環境司法帶有明顯的被動性，行政執法則體現為主動性。環境保護法第33條1、第49條2、第50條3，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的第46條4，《中華人民共和國水污染防治法》在“農業和農村水污染防治”第52條5和第56條6，《鄉村振興促進法》都規定了環境行政執法機關對農村生態環境治理的職責，可以說，進行農村生態環境治理是環境行政執法機關應盡的職責，負有不可推卸的責任[22]（P55），亦即環境行政執法具有明顯的主動性。環境司法機關的職能是運用司法程序打擊犯罪和保障人權，維護社會秩序的穩定，環境司法具有中立性、被動性、裁判性;其職能為審理環境糾紛，對行政執法機關的成果進行檢驗;環境檢察機關作為監督機關，應在客觀公正理性的立場上對司法裁判和行政執法活動進行監督，防止二者違法，防止司法審判過多地介入行政執法。就農村環境治理的實踐維度而言，囿于農村環境問題帶有特殊性、不確定性、復雜性等特征，往往依靠行政執法進行高效科學的治理，不能依賴環境司法進行事后救濟，因此司法是維護權利的最后一道防線，相較于其行政執法機關帶有明顯的優勢，能夠最先獲悉案件相關信息并及時阻止危害的繼續發生。環境司法對于糾紛的處理起到同案同判的指引，而環境行政執法對之處理速度之快帶有明顯的“批量化”處理優勢[16]（P49）;故在構筑環境司法與行政執法協同機制之時需要秉持司法克制主義，尊重行政執法的初始職權。

（二）發揮環境司法的監督職權

環境行政執法在農村生態環境治理中的重要性不言而喻，其功能不可否認，但其缺乏對自我的監督功能，“陽光是最好的防腐劑”，在農村生態環境治理中，司法的監督職權不可或缺。囿于傳統思想觀念的影響，很多地方政府機關對農村生態環境治理工作缺乏足夠的認識，過分強調經濟發展的速度，對環境的審視度不夠，使得潛在的農村生態環境危機隨著時間的流逝發生了質變，造成了嚴重的環境問題。因此在農村生態環境治理中發揮環境行政執法專業性的同時，環境司法的適度介入能夠發揮很好的監督作用，能更好地體現環境司法的能動性品性。隨著科技經濟的快速發展，我們已處在一個信息化、網絡化的社會中，故而有很多潛在的危險源在悄然向我們襲來，農村生態環境破壞的風險具有人為性、復雜性、全域性特點，一旦形成將給整個農村社會帶來災難。環境司法對農村生態環境的治理須由事后救濟為主轉變為事前預防和事后救濟相結合的模式，實行最嚴格的司法監督及司法預防。故要秉持預防為主、恢復為輔的生態司法理念，因傳統司法模式下司法機關往往處于消極被動的地位。農村環境問題具有復雜性、特殊性，作為新興的司法模式，環境司法應帶有明顯的跨區域性、流域性，這樣就能在充分尊重環境行政執法的同時，更好地發揮環境司法的監督功能，更好地實現環境行政執法的預防功能，維護公眾環境權。將環境司法界定為農村環境治理的監督機關和最后的保障是很有必要的，是建立農村生態環境治理體系之環境司法與行政執法協同機制的基本原則。

（三）整合環境治理主體的多維保護功能

環境行政執法機關在農村生態環境治理中起著主導性作用，但是作為環境糾紛案件處理的最后一道防線的環境司法機關，對環境行政執法機關的違法或者不作為行為的監督作用也是不可忽視的。二者之間應相互尊重彼此的職權，在協同理論下，各司其職、通力協同，一起打擊環境違法犯罪，助推農村生態環境治理工作有序進行。在查處和懲罰環境違法時，環境行政執法機關擁有絕對的優勢，其身處農村生態環境治理的前線，能夠對各類破壞農村生態環境的案件及時高效地作出回應，掌握環境破壞相關的原始資料和違法的直接證據、主要線索，而且還能夠在不斷地適用規范進行農村生態環境治理時審視制度與機制的缺陷。環境保護法雖賦予環境行政執法機關一定的處罰權，但其處罰的手段與類型比較單一，故使得在實踐中出現了“以罰代刑”的現象。環境司法因被動性和滯后性的固有屬性，缺乏像環境行政執法那樣的專業技術團隊;環境司法資源的有限性和環境專業司法人才的匱乏性，證據調查的多樣性，致使其對農村生態環境破壞的違法行為的查處捉襟見肘，故而影響了環境司法職能的有效發揮。農村生態環境治理要發揮環境行政執法機關的監管職責，堅持預防為主;環境司法機關要發揮監督職能及時調動司法作為保障[23]（P51-70）。單一模式是難以應對農村生態環境治理問題的，只有吸收環境司法與行政執法彼此的長處并予以耦合，構建二者的協同機制，才能更好地處理農村生態環境問題，建立起農村生態環境治理體系，實現治理能效的極值化。

四、建立環境司法與行政執法協同機制的策略

（一）優化結構，構建訴前行政機關預警與環境司法監督的機制

農村生態環境問題具有整體性、復雜性、長期潛伏性等品性，往往在達到環境承載的“臨界值”之后便會引發生態環境危機。預防是治理農村生態環境的最好舉措，故需要優化環境司法與行政執法權力行使的結構，構建完善的訴前預警監督管理機制。單向度的農村生態環境行政執法并不能徹底地解決因環境破壞而引發的一系列問題，為順應公眾對環境權的需求，我國環境保護的場域大有擴張之勢。首先，環境行政執法機關在履行監督管理職責的基礎上，建立農村生態環境監測管理體系，依靠地方各級政府，構建縱向橫向的農村生態環境協同治理機制[24]（P38-43）。對環境違法行為采取強制措施，情節嚴重性質惡劣的犯罪行為，申請環境司法機關介入，對于具有重大影響的農村生態破壞案件依法建議提起環境公益訴訟。其次，農村生態環境破壞案件移送程序是訴前行政機關內部進行生態環境治理預警，環境司法機關與環境行政執法機關對該類案件的定性及移送的合規性、程序性有必要進行磋商，形成統一的標準[25]（P6-12）。針對此類案件設置專門的移送機關和對應的受理機關，以消弭在移送與受理環節的認知偏差、不及時、不規范等問題。最后，環境行政執法機關應積極履行農村生態環境治理管護的職能，環境司法機關應充分發揮司法的能動性對環境行政執法機關的執法行為進行全方位多層次的監督，實現對農村生態環境治理的立體化維護。若發現環境行政執法機關的作為或者不作為損害農村生態環境抑或有損害農村生態環境的風險之時，環境司法機關（檢察院）提前介入，向人民法院提起環境公益訴訟;對因履職不力而使農村生態環境利益受損的行政執法機關予以追責，向對可能造成損害危險的主要管理機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為，對仍不糾正者提起訴訟。對于農村生態環境損害尚未發生的，環境司法機關（檢察院）須提前介入，督促違法主體整改消除妨害，降低被訴的概率，迫使違法主體在訴前積極矯正自己的違法違規行為。

（二）調和矛盾，構建訴中協同證據轉化與協助鑒定的機制

在農村環境訴訟中環境司法機關起著主導性作用，但是環境行政執法機關發揮的專業性作用不容忽視。應調和環境司法機關和環境行政執法機關在處理同一環境問題時，在理念維度、機制維度方面存在的矛盾。在實踐之中二者應相互協同，環境行政執法機關應更好地發揮自己的專業優勢，給予環境司法機關最大限度的技術支持，以更好地治理農村生態環境，滿足農村民眾對環境公平正義理念及環境權的需求。首先，在訴訟中環境行政執法機關要積極主動將收集調查的轉化證據移送環境司法機關。進入環境司法程序的環境破壞案件以環境行政執法機關移送及其他適格主體提起公益訴訟為主，環境行政執法機關往往能夠率先獲悉案件信息，調查案件事實、收集相關證據并把它移送;對于其他相關主體在履職之時發現并提起的環境訴訟，環境司法機關抑或其他主體在環境專業知識上往往沒有環境行政執法機關的靈活機動性和迅速性，特別是在證據轉化領域，僅憑單一主體不但有損司法的效率且恐難以實現環境正義，故而需要環境行政執法機關來協同轉化證據。其次，在證據鑒定時，環境行政執法機關需要協助環境司法機關對之進行鑒定。農村生態環境違法案件涉及很多交叉學科的環境科學知識，關于違法性質、違法程度、證據的認定等需要諸多的專業科學知識和技術手段及設備，這些都是環境司法機關不具備的，其不是這方面的專家，缺乏類似的科學知識，如若交給環境司法機關自己做，則難以達到環境行政機關的專業高度，故而環境行政執法機關在這一領域須給予環境司法機關足夠的幫助，以協助環境司法機關做好相關鑒定，使認定案件結果的事實、證據等能夠實現實質正義。

（三）加強溝通，構建判決執行信息共享與司法成果轉化的機制

系統化體系化的農村生態環境治理追求的是個案價值平衡和民眾環境權益的最大化保護，這就要在立法、司法、執法維度形成“三位一體”并使之實現良性協同[26]（P168-176），處理好訴訟的善后工作，實現對農村生態環境治理的常態化規范化，推廣環境司法審判對農村生態環境治理的威懾效應并使之產生“蝴蝶效應”。故而對于農村生態環境治理有必要加強環境司法機關與環境行政執法機關的溝通，構建判決執行信息共享與司法成果轉化的機制。首先，加強判決執行信息共享。因環境司法與行政執法的協同是多層次、寬領域、系統化的，故而二者的協同也是全鏈式協同，環境司法審判機關對判決后的執行信息要與環境行政執法機關通力合作，借助大數據、區塊鏈、人工智能等先進科技創建信息共享平臺，建立起環境違法案件的環境信用體系，迫使其積極履行判決義務。借助環境行政執法機關的動態性便利性及時性的體制優勢，推動判決執行的高效完成，破解執行難的窘境。其次，加強判決執行前的司法成果轉化并將之運用到實踐之中，環境司法機關在訴前通過提出檢察建議對環境行政執法機關的作為抑或不作為違法進行監督，環境司法機關還應在判決執行前審慎檢視司法審判中存在的缺陷以便于提出司法建議，環境行政執法機關可根據實踐情況對之予以接受，將具有典型性的個案處理規則向更廣領域推廣，實現擴展環境司法裁判的影響力和完善行政執法缺陷，推動農村生態環境治理效能的提升。

結? 語

農村生態環境治理體系的構建，需要多元主體共同治理、協同參與，在多元共同治理已成為時代需要的當下，環境司法和行政執法秉持初衷各司其職，以全方位系統化體系化全鏈式的模式積極開展農村生態環境治理工作并在其中發揮著重要作用，二者的高效協同是建立農村生態環境治理體系的前提和實現農村生態環境治理有效的重要舉措[27]（P51）。突破環境司法與行政執法協同的困境，尊重行政執法的初始職權，廓清其與環境司法的界限防止司法越界;發揮環境司法的監督職權，促進行政執法依法依規有效運行;整合各主體競合領域的功能以平衡環境司法與行政執法的權力結構實現功能互補，貫徹落實農村生態環境破壞預防理念，是預防農村生態環境破壞的題中之義。必須構建全鏈式的農村生態環境治理環境司法與行政執法協同的長效機制，優化結構，構建訴前行政機關預警與環境司法監督的機制，從源頭上治理農村生態環境降低其生態風險危機;調和矛盾，構建訴中協同證據轉化與協助鑒定的機制，以實現證據轉化和相關鑒定的鏈式聯動;加強溝通，構建判決執行信息共享與司法成果轉化的機制，以實現及時考量消弭農村生態環境治理的各時段的矛盾沖突。

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