落實“鼓勵三孩”政策之淺見

高潔　羅維

摘要：上個世紀七十年代以來，我國的生育政策從嚴格實施“獨生子女”政策演變到“鼓勵三孩”政策，在不斷進行調整。從“全面二孩”政策的執行效果來看，公眾生育意愿降低與已婚育齡女性人數減少，婚育文化和生育意愿發生變遷，二孩的生養成本過高，新冠肺炎疫情的影響有關?；趯Α叭娑ⅰ闭叩姆此迹ㄗh通過降低生養成本和教育成本，多措并舉提高公眾生育意愿，減少性別就業歧視，鼓勵女性職業發展等多措并舉來推進“鼓勵三孩”政策的落實。

關鍵詞：“全面二孩”政策;“鼓勵三孩”政策;生育政策

中圖分類號：C924.21文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）21-0144-03

新中國成立以來，圍繞著社會經濟和人口發展的需要，我國的生育政策經歷了數次調整，從嚴格執行獨生子女政策，到一孩半政策、雙獨兩孩政策，再到單獨兩孩政策、“全面二孩”政策，以及出臺不久的“鼓勵三孩”政策，大體經歷了從鼓勵生育到節制生育、再到限制生育、最后又向鼓勵生育轉變的過程[1]。本文現從“鼓勵三孩”反思“全面二孩”政策。

一、我國生育政策的調整軌跡

1971年7月，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經濟發展計劃。從上個世紀八十年代以來，我國生育政策調整的間隔縮短，速度加快。1980年9月，黨中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子，開始實施獨生子女政策。1982年9月，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策，同年12月寫入憲法。1991年5月，中共中央、國務院發出《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，明確貫徹現行生育政策，嚴格控制人口增長。2002年9月，《中華人民共和國人口與計劃生育法》施行。2011年11月，我國全面實施雙獨二孩政策。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。2013年12月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》。2015年12月27日下午，全國人大常委會表決通過了《人口與計劃生育法》修正案，“全面二孩”政策從2016年1月1日起正式實施。

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議指出：“為進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施（以下簡稱‘鼓勵三孩政策）。”2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了關于修改《人口與計劃生育法》的決定，明確提出“一對夫妻可以生育三個子女”。

與我國人口發展態勢相適應，生育政策的調整是積極應對人口老齡化的計劃生育政策的變革。經過十幾年循序漸進的調整，生育孩子的權利正逐步回歸家庭，但結果卻低于政策預期。2020年開展的第七次全國人口普查結果顯示，我國育齡婦女總和生育率為1.3，這與2010年第六次全國人口普查結果中的1.18比較起來有所提升，但均低于1.5這一高度敏感的警戒線。想要維持人口基本平衡，至少需要2.1—2.2的總和生育率，兩個數據之間還存在很大差距，這意味著我國已經進入低生育時代[2]。從第七次全國人口普查結果來看，60歲及以上人口占18.7%，65歲及以上人口占13.5%，分別比2010年人口普查上升5.44、4.63個百分點，說明我國人口老齡化程度加深，亟需改善人口結構、增加勞動力供給。實施“鼓勵三孩”政策，優化配套支持措施，致力于改善我國人口年齡結構，延續新增勞動力供給，減輕人口老齡化現象，這有利于緩和代際矛盾，增加社會整體活力。尤其是近幾年人口紅利逐漸消失的情況下，低生育率現象要求我國積極致力于改善人口結構，保持中國一貫以來的人力資源稟賦優勢?；诖?，反思“全面二孩”政策的實施效果，對于施行“鼓勵三孩”政策有積極的借鑒意義。

二、對“全面二孩”政策實施的反思

不同部門和研究者對“全面二孩”政策的執行效果存在著不同看法：（1）國家統計局在2019年8月22日發布的報告指出：“十二五”時期年均出生1644萬人?！叭娑ⅰ闭邔嵤┖?，2016年和2017年出生人口分別為1786萬人和1723萬人，政策執行效果顯著。（2）第七次全國人口普查數據顯示0—14歲少兒人口占比17.95%，對比2010年的16.6%有所提高;二孩占比50%，對比2013年的30%有所上升，人口政策的調整使得全國累計出生二孩1000多萬人。

從“全面二孩”政策效果的滯后性來看，2016年的集中生育和出生堆積現象，可能是生育政策放寬的初始激發效應，真實效果理應在2017年之后逐步顯現?；?017年我國的出生人口，2018年新出生人口下降200萬，人口出生率為10.94‰，比2017年下降了1.49個千分點，這一年新出生的人口中二孩比例達到52%，說明二孩對于促進人口的增長效果還是比較明顯的;2019年新出生人口又下降了58萬，人口出生率為10.48‰，一胎和二胎出生人數分別比2018年減少36萬人和13萬人，在2019年新出生人口當中，二孩占比進一步上升，達到了57%;2020全年出生人口1200萬人，人口出生率為8.50‰，達到歷史新低。無法否認的是自2017年之后出生人口和出生率出現了雙重下降，這說明生育反彈的政策效應已經釋放，“全面二孩”政策的實施對改善低生育率的效果有限。新生人口的減少說明我國人口可能出現持續減少的問題，這意味著社會的可持續性會相應降低。人口紅利帶來的社會延續與進步，未來的發展走向才是問題的核心所在。所以，關注二孩出生增加，也不能忽略一孩出生下降的事實。我國公眾生育意愿弱化，究其原因可能存在以下因素：

一是已婚育齡女性人數減少。我國育齡婦女的數量于2011年達到峰值，此后便開始逐年減少。2017年我國出現“雙低”的人口學原因之一是已婚育齡女性數量的減少導致的，特別是處于最佳生育期婦女數量的減少?！笆濉逼陂g，處于20—34歲婦女的數量年均減少340萬人，2020年減少達到366萬人。測算結果顯示，2017年18—44歲人口為5.48億，2022年將減少到5.18億。處于生育期的女性人口數量的減少必然導致出生人口數量發生變化。此外，育齡人口的生殖健康問題逐年上升，這也是影響到生育率下降的一個重要因素。

二是婚育文化和生育意愿發生變遷。以“不婚不育、晚育獨生”為基本特征的新型生育文化對社會公眾的生育行為產生了一定的影響。國家衛計委的調查顯示：在過去的二十年里，我國女性初婚、初育的年齡推遲2.7歲，適齡女性在婚比例下降7.7%;全國結婚登記人數連續7年下降，減少40%，初婚登記減少41%。女性平均生育年齡是26歲，涉及“90后”群體，他們受到獨生子女觀念的深刻影響，生育意愿普遍較低，更多考慮生育成本對自己造成的不利影響，更容易接受低生育文化。同時，他們更適應獨生子女文化，有自己的生活方式，一般也更傾向于生育一個孩子[3]。這說明育齡人群的內心意愿對二孩生育行為的影響是巨大的，也說明生育文化的影響力不容忽視。

三是二孩的生養成本過高。2017年國家衛計委通過新聞發布會公布了2015年社會公眾生育意愿的調查結果，育齡人口“因為經濟負擔大、無人看護”不愿生育第二個子女的分別占74.5%、60.5%。這個結果被不同研究者證實或證偽，有研究指出，家庭收入影響公眾的二孩生育意愿[4-5]，也有研究者提出反對意見，家庭年均收入并不是二孩生育意愿的影響因素，經濟狀況較好，不存在養育子女經濟壓力的公眾也拒絕生育二孩[6]。生養孩子直接產生的費用，包括孕前的身體調理、孕中的營養攝入、貫穿整個孕期的醫療保健費用等，孩子出生后的生活費用，以及教育和醫療費用。其中，在教育支出中學區房、擇校費支出是主要因素。生育成本除了這些顯性成本外，還存在隱性成本，包括女性在孕育期間的時間成本，女性職業發展中的機會成本，以及休閑成本、身體損傷成本等，也包括可能面臨更多的家庭糾紛等[7]。不可否認的是，在生養二孩的過程中無論是顯性成本還是隱性成本都會對生育意愿以重大影響。

四是新冠肺炎疫情影響公眾生育行為。國際上多項調查研究結果均顯示，新冠肺炎疫情暴發以來，多個國家和地區的生育水平呈現下降趨勢。究其原因可能是因為受到疫情對社會公眾的就業、收入狀況產生了諸多不確定的影響，導致適齡青年的婚育安排等延后或取消。國家統計數據顯示，我國2020年出生人口與2019年同期比較出現大幅度下降，顯然人口政策的落實也受到了新冠肺炎疫情的顯著影響。

三、落實“鼓勵三孩”政策的意見和建議

從生育政策的調整意圖和施行效果來看，國家政策鼓勵對二孩生育意愿的作用有限，這不得不讓我們反思在哪些環節出現了問題。

一是鼓勵生育需要降低生養和教育的成本?！叭娑ⅰ毕鄳恼吒嗍菑闹贫取⒕裆线M行鼓勵。多項調查結果顯示，影響社會公眾生育的主要因素為經濟負擔重、孩子無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系。缺少對于公眾生育意愿的實質性促進措施，無法改變生育二孩面臨的顯性和隱性成本居高不下的實際。究其原因就是經濟壓力和機會成本的喪失，幼齡兒童公共照顧服務的供需失衡，成為制約青年女性難返工作崗位的主要障礙。那么可以考慮的一個措施就是發展普惠托育服務體系，由政府規劃高質量的低齡兒童照顧體系，解決嬰幼兒無人照料的問題，或者實行學前義務教育，把幼托納入學前教育的范圍。也可以通過提高母親的待遇水平來鼓勵其尋求市場育兒服務的間接替代，使得適齡婦女更愿意生育。所以，“鼓勵三孩”政策可以考慮從減輕育齡人群的經濟壓力，減少他們在時間、精力等方面的耗損來制定相應的政策措施。2021年7月24日，為持續規范校外培訓（包括線上培訓和線下培訓），有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》釋放了營造良好教育生態的信號，其有效執行會大幅降低家庭教育支出，這對于提高公眾的生育意愿顯然是有益的。

二是多措并舉提高公眾多孩生育意愿。從生育政策的調整情況來看，生育在我國一直都是國家而非個人與家庭的事，但是生育最終還是要落實到個人與家庭。個人對未來的生活有安排的自由，家庭對未來的計劃有周全的考量。在生活成本、教育成本、醫療成本等持續走高的壓力下，年輕夫妻既要上班還要照顧孩子，既要還貸又要為教育成本憂慮，還要操心年邁的父母的養老及健康問題，生育二孩、三孩的意愿可想而知。所以，要提高育齡人群的生育率，需要多措并舉，從提高公眾多孩生育的內在動機和主觀意愿方面采取相應的措施。具體地說，除了要協調女性就業與生育關系，構建家庭支持系統，完善醫療、教育，甚至住房等相關政策外，還要轉變人們的生育觀念，形成新的、有利于鼓勵育齡人群生育三個孩子的生育文化。因此，通過長期的大力宣傳、潛移默化的影響來提高人們的生育意愿，成為一項更為艱巨而長遠的任務。

三是減少性別就業歧視，鼓勵女性職業發展。從女性職業發展曲線來看，女性職業中斷的高發期出現在對其子女照顧負荷最重的產后三年，這一時期女性就業率最低。國家鼓勵生育三孩，可能會進一步影響女性的職業發展曲線?，F實生活中用人單位拒錄女性勞動者，男女招錄條件不同，女性孕期、產期、哺乳期被降職停薪、勸退開除，與女性勞動者簽署禁孕協議等就業歧視現象普遍存在，這既是一個社會問題，也是一個法律問題。除了通過延長女性生育假期，提高家庭生育津貼，在女性生育時期給予企業稅收方面更多的優惠待遇，增強企業招聘和錄用女性的積極性之外，還要通過普法宣傳提高女性就業平等權益和法律保護意識，加強對性別就業歧視的監督防范，健全生育保險制度，就孕產帶來的就業性別歧視專門立法來保障女性的平等就業權利，以期改善我國女性公民因孕產壓力帶來的的就業危機。從職業發展上來看，婦女投身于職業的本質大多只是她們家庭從屬角色的延伸，所得的報酬及獲得的社會地位遠不如男性，父權思想下產生的性別歧視使女性的能力常常被漠視，這就需要在教育中消除職業的刻板印象，重構兩性關系的角色和定位，加強女性對自身價值的認同感和職業能力的培養。另外，數字時代的到來，女性也面臨著更多樣的選擇和更多元的平臺，“母職角色”可以是家務瑣事，也可能成為創業的動力和資源，如果女性可以更好地實現自我價值，能夠平衡好職業發展和家庭需要的關系，且家庭成員之間的分工和合作更為優化時，對于促進公眾生育水平的回升也會更為有益。

總體而言，生育危機的背后也是重大的機遇，目前我國正處于人口大國向人力資本強國轉變的重大戰略機遇期，實施“鼓勵三孩”政策及配套支持措施要基于全面二孩政策的基礎和經驗，讓民眾輕裝上陣，減少生活成本與生存壓力，為新生兒提供良好的生育、養育環境，為家庭的上一代人提供良好養老，使生育政策能夠最大限度發揮作用。我國幅員遼闊，各個地區面臨的人口形勢不同，鼓勵生育政策落實的基礎不同，應該根據各地的具體情況制定差異化的鼓勵政策，考慮社會公眾的婚嫁、生育、養育、教育等實際，從而充分發揮人口生育政策的促進作用。

參考文獻：

[1] 李建偉，周靈靈.中國人口政策與人口結構及其未來發展趨勢[J].經濟學動態，2018（12）.

[2] 魏玉坤.總和生育率低至1.3，我國是否跌入“低生育率陷阱”？[DB/OL].新華社.（2021-05-17）.

https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1699991553311196990

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[3] 風笑天.為什么不生二孩：對城市一孩育齡人群的調查與分析[J].河北學刊，2018（6）.

[4] 馬玲茹，雍嫻婷，容海欣，等.新疆烏魯木齊地區居民二孩生育意愿調查分析[J].新疆醫科大學學報，2017（6）.

[5] 張亮.城市居民的二胎生育意愿及影響因素[J].湖南師范大學社會科學學報，2011（5）.

[6] 徐帥，石婧瑜，毛子凌，等.北京市孕婦二孩生育意愿及其影響因素調查[J].中國婦幼保健，2019（10）.

[7] 段繼紅，蘇華山，張成.生育成本對二孩生育意愿的影響[J].當代財經，2020（1）.

作者簡介：高潔（1983—），女，漢族，寧夏銀川人，西安交通大學博士在讀，陜西青年職業學院公共事業系講師，研究方向為人口與社會政策。

羅維（1984—），女，漢族，陜西省武功人，西安科技大學學工部講師，研究方向為社會公眾心理現象及心理健康教育。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系陜西省社會科學基金資助項目“二胎時代背景下心理彈性在兩孩家庭關系中的作用機制研究”（編號：2019G002）有關成果