銀發浪潮下的暗礁

黃磊

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口的比重達到18.70%，65歲及以上人口比重達到13.50%，老齡化進程明顯加快。銀發浪潮下，如何積極應對中國社會老齡化已成為社會問題。近年來“居家養老”“社區養老”“以房養老”等諸多方式出現，與此同時，尚未規范的養老服務業以及少部分養老機構爆出虐待毆打老人、發生事故等負面消息，告訴我們應對老齡化問題，征途剛剛開啟。

從“老有所養”到“老有頤養”

根據人口普查數據顯示，我國老齡化呈現四大特點：一是老年人口規模龐大，60歲及以上人口有2.6億人，其中65歲及以上人口1.9億人。二是老齡化進程明顯加快，2010年至2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44%，65歲及以上人口比重上升了4.63%。三是老齡化水平城鄉差異明顯，鄉村60歲及以上人口、65歲及以上人口的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮分別高出7.99和6.61個百分點。四是老年人口質量不斷提高，60歲及以上人口中，擁有高中及以上文化程度的有3669萬人，比2010年增加了2085萬人。

近日，多省市相繼發布養老金上調通知，我國迎來養老金17年連漲。有數據顯示，截至2021年3月份，全國基本養老保險參保人數為10.07億人，6098萬建檔立卡貧困人口參加基本養老保險，基本實現應保盡保。養老金覆蓋率的提升和老年人口質量的提高，使養老不再滿足于“有地方養”的基本需求，而是對生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等提出更高質量要求的“頤養”服務。同時，城鄉差異、居住模式等現實情況則決定養老需要多元化發展以適應不同需求。

相對需求的變化，配套相對滯后。2013年，為了配合實施當時新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》和有關法律法規，民政部制定了《養老機構設立許可辦法》，其目的是規范養老機構的設立，促進養老機構健康發展。然而許可制度強化了事前監管，卻沒有同步強化事中監管與事后監管，同時許可制度的門檻導致社會力量參與度不高。

2018年12月底，《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了修訂，取消了之前關于設立養老機構需要許可的規定，其第43條規定，設立公益性養老機構應當依法辦理相應的登記。設立經營性養老機構，應當在市場監督管理部門辦理登記。養老機構登記后即可開展服務活動，并向縣級以上人民政府民政部門備案。

作為民政養老服務管理深化“放管服”改革的重大突破，養老機構設立許可的取消，促進更多社會力量投身于養老事業和養老產業，有效緩解人口老齡化帶來的養老需求壓力。但是規范相關市場的運行，推進養老服務業標準化建設，提高養老機構服務質量顯得尤為重要。2018年9月，民政部公布了國家標準《養老機構等級劃分與評定》（征求意見稿）;同年底，《養老服務機構等級劃分與評定》國家標準發布，并于2019年7月1日起實施。

2020年4月，為指導各地民政部門更好落實《民政部關于加快建立全國統一養老機構等級評定體系的指導意見》，實施好《養老服務機構等級劃分與評定》的國家標準，民政部社會福利中心、全國社會福利服務標準化技術委員會聯合發布《〈養老機構等級劃分與評定〉國家標準實施指南》（試行），為地方開展養老機構等級評定工作提供了標準，有助于提高養老服務水平。

家事與國事

生老病死的自然規律決定，每個個體終究要面臨“歸途”的人生終極問題，優雅體面地老去，不僅要有坦然面對的主觀態度，同時也要有豐衣足食的外部條件支撐。上升到群體來看，在國人的理解中，素來崇尚“老吾老，以及人之老”。故此，養老不僅是家事，同時也是國事。

“十四五”規劃以章節單列的形式，將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。通過推動養老事業和養老產業的協同發展，健全基本的養老服務體系，大力發展普惠型養老服務，支持家庭發揮養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，將養老的“家事”和“國事”銜接了起來。

規劃從完善社區居家養老服務網絡、整合利用存量資源發展社區嵌入式養老;強化對失能特困老年人兜底保障，積極發展農村互助性養老;深化公辦養老機構改革，完善公建民營管理機制，開展普惠養老城企聯動專項行動;加強老年健康服務，深入推進醫養康養結合等方面，描繪了養老服務行業發展的線路圖。

但這并不意味著養老服務行業發展就一帆風順。作為一個系統性行業，其涉及醫療護理機構、人員，養老保險撥付結算、財政政策扶持，職能部門及行業監管等多方面。就目前行業的發展狀況而言還有不少短板弱項，有關數據說明了行業發展面臨的形勢嚴峻。

根據全國老齡辦第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果，我國約有4063萬失能半失能老年人，占老年人口的18.3%，按照國際上失能老人與護理員3∶1的配置標準推算，我國至少需要1300萬護理員。然而，根據《2018中國民政統計年鑒》顯示，我國鑒定合格的養老護理員只有4.4萬。

當前很多養老機構的護理員其實并未受過專業的系統培訓，只是以護工的方式從事生活料理與家務勞動，不會量血壓、清痰、打針，更不懂急救，無法防護老人噎住、摔傷，醫療及護理技能的缺失導致服務過程中存在風險。

近日，一則養老院七旬護工過失致人死亡的報道引發熱議。該案中，做護工的被告人已年近70，為防止所照料的89歲老人從床上跌落，也為了騰出精力照顧其他老人，其用紅色繩子將老人捆綁在床上，但未想到老人掙脫繩子滑下床，被繩子勒住頸部窒息而亡。看似偶發的事件背后，既有護工人數嚴重不足、“老人照護老人”的現實，也有護工職業被鄙視，被認為“不體面”的無奈。

國人素來崇尚“老吾老，以及人之老”（圖/視覺中國）

另一方面，據民政部公布的數據顯示，2020年全國共有養老機構床位483.1萬張，同比增長12.6%，增速達近年新高，截至2021年一季度，全國養老機構床位已有491.8萬張。但橫向對比歐美國家還有較大差距，縱向對比其增速跟不上老齡人口的增長速度。

同時，養老院空置率相對較高，這除了國人有選擇居家養老享受親情的傳統習慣之外，還與養老機構質量參差不齊、親屬難以放心有著重要關系。但同樣不可忽略的是，2020年每100名勞動年齡人口需要撫養19.7個65歲以上老人，且向上趨勢并未轉變，對于雙職工家庭、單親家庭來說面臨嚴峻的贍養重擔。

養老所要面臨的困境，既是家事，也是國事，尋求破局之道顯然不是一日之功。

保險和保障

“未富先老”是當前中國人口老齡化的特點之一。一方面，中國是一個GDP大國，中國GDP占全球GDP的16.3%，但各類養老金占全球養老金比重僅為2.8%;另一方面，有限的養老金儲備難以應對不久之后的老齡化高峰，2025年、2035年，領取養老金的人口將分別上升到1.37億、1.90億，僅靠基本養老保險金，無疑難以應對嚴峻的人口老齡化。

以財政補貼、購買服務、稅收優惠的財政支持，通過發展稅優型第二、第三支柱，引導企業和個人將一般儲蓄轉化為養老儲蓄，完善“以房養老”倒按揭模式，以提供額外的退休金來源，以及妥善推行延遲退休等組合拳作為應對之策。

推進醫養結合也是近年來的重要舉措，通過將養老機構服務費用納入醫療保障體系，將“醫保錢”轉化為“養老錢”，其一減輕養老負擔，有助于醫療和養老銜接;其二防止患病老人住院后將醫院當成養老院、造成醫療資源緊張;其三則是減少老人頻繁在養老院、醫院之間輾轉治療、養護。

為了強化監管，2020年9月，民政部發布新修訂的《養老機構管理辦法》，該辦法自2020年11月1日起施行。與此同時，盡管養老機構尤其是民辦養老機構持續增長，但養老領域面臨的問題還不少。例如，一些養老機構設施落后、服務類型單一、服務質量不高;養老服務人才隊伍短缺，待遇偏低。

對于有養老需求的老人來說，市場放開了，無疑將有更多選擇，但也有不少老年群體擔心，這一變化可能會導致機構質量參差不齊。因此，取消設立許可之后，如何綜合監管成為一項新的重要課題。

中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞認為，按“放管服”要求，今后重點在于養老機構日常經營活動中的過程管理。其中，宏觀層面包括各級各類政府部門及政府委托的第三方從外部評估、管理和監督;宏觀層面包括老年服務機構內部實施的規章制度、工作流程和各個環節的監督管理;微觀層面包括老年服務機構中的每一個工作人員的自律和貢獻。

近年來，民政部會同相關部門針對養老服務業相繼出臺了養老機構服務質量基本規范、養老機構基本規范、養老設施建筑設計規范、養老機構安全管理、老年人能力評估等標準、規范。2018年，民政部公布了國家標準《養老機構等級劃分與評定》（征求意見稿）。加快建立全國統一的養老機構等級評定管理制度，有助于提高養老機構的服務質量，方便老年人及其家庭作出選擇。

有專家認為，在監管形式上可采取由民政部門委托第三方的形式，分層次對全國的養老機構實行服務質量的全面評價和動態監管。可通過采取機構等級劃分與評定，護理人員能力評估和服務質量評估，確保養老機構安全、保質、高效的運作與發展，使養老事業朝著規范、有序、健康的方向發展。

據估算，我國獨居和空巢老人將增至1.18億人，人口老齡化形勢嚴峻。失能、獨居和空巢老人的居家康養是我國養老福利事業建設的重點問題，這也是我國養老機構繼續發展的巨大需求來源。2019年以后，伴隨著老齡人口數量的加速增長、新《養老機構管理辦法》的公布，養老機構產業進入高速增長狀態，2019年、2020年數量規模增速均高于10%，截至2021年一季度，全國共有養老機構38670個。

但根據《2018中國民政統計年鑒》，我國鑒定合格的養老護理員只有4.4萬人，面臨著人才嚴重短缺的困境。啟示如下：第一，推動普通高校與職業學校開設老年護理服務課程，并設立一批老齡科學理論研究基地;第二，依托養老機構建立養老服務實訓基地，加強老年護理人員的專業培訓;第三，建立完善的養老護理人才職業技能等級評定標準，對符合條件的從業人員按規定給予補貼。

加大養老護理型人才的培養力度，擴大養老機構護理型床位的供給，更好滿足高齡失能失智老年人護理服務的需求。逐步提升老年人福利水平，完善經濟困難高齡失能老年人補貼制度和特殊困難失能留守老年人探訪關愛制度，健全養老服務綜合監管制度。構建養老、孝老、敬老的社會環境，強化老年人權益保障。綜合考慮人均預期壽命提高、人口老齡化趨勢加快、受教育年限增加、勞動力結構變化等因素，按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分發揮作用。發展銀發經濟，開發適老化技術和產品，培育智慧養老等新業態。