關于“十四五”時期推進云南省基礎教育集團化辦學的建議

熊芬 何元

2020年，云南全省整體通過國家義務教育基本均衡發展驗收，云南基礎教育全面進入優質均衡發展的新階段。隨著城市化進程加快，城市聚集效應凸顯，人民群眾對優質教育資源的需求不斷增加，以省會城市為代表的部分城市通過“名校辦民校”“名校辦分校”“名校帶弱校”等方式對基礎教育集團化辦學進行了探索，基礎教育集團逐漸成為基礎教育領域的一股力量在我省強勢崛起。雖然，集團化辦學為滿足人民群眾的教育需求做出了巨大貢獻，也在一定程度上擴大了優質教育資源，緩解了公眾的教育焦慮，但是，“監管不足，政策缺位”“公私混合，體制不順”“收費偏高，公益性不足”“分布不均，鄉村缺席”“集而不團，資源稀釋”等矛盾也逐漸凸顯，成為“十四五”時期推進云南基礎教育高質量發展不可回避的問題。

一、當前我省基礎教育集團化辦學存在的問題

（一）監管不足，政策缺位

基礎教育集團化辦學雖已進入各級教育行政部門的管理視野，但針對基礎教育集團化辦學的頂層設計、政策制度卻不完善，優質學校領辦基礎教育集團或開辦分校的模式“五花八門”，有的跨市、跨縣區辦學，有的跨學段辦學，有的“多校一長”（集團內所有學校僅設一名校長和法人），有的“多長一校”（不同校區由不同校長和法人擔任），有的掛牌辦學，有的與縣級政府合作開辦，有的與房地產開發商合作開辦。各級教育行政部門對集團化辦學的管理、監督與指導的政策不完善，從省、市層面缺少教育集團的設立標準、退出條件、經費來源、資產管理、法人資格、招生升學、成員校的進入與退出、跨區域辦學、教師派駐管理以及國有資產參與舉辦民辦學校等相關規定。

（二）公私混合，辦學風險大

“公私混合”辦學與現行法律法規相悖，新修訂的《民辦教育促進法實施條例》第七條指出：“實施義務教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校，也不得轉為民辦學校。其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。”“公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，并應當經其主管部門批準。”目前我省存在三種類型的基礎教育集團，即公辦學校領辦、高校附屬學校領辦以及民辦學校組建的基礎教育集團。其中，公辦學校與高校附屬學校領辦的基礎教育集團，不僅涉及以品牌輸出方式參與民辦學校辦學，還涉及以義務教育階段公辦學校名義參與舉辦民辦學校的情況，公私混合產生一批“公辦民助”或“民辦公助”的“假民辦”成員校，既提供自費學位收取高額學費、又提供公費學位就近入學。比如：我省某市屬優質學校（幼兒園）領銜舉辦的7個教育集團共41所學校（幼兒園），有20所屬于公私混合辦學（含2所小學）；某市WC小學度假區某某小學公辦學位僅占12.5%。公辦學校教師派駐到具有民辦屬性學校任教的情況也較為普遍且不合規。

（三）收費偏高，公益性不足

部分基礎教育學校集團化辦學后自費學位收費高昂且費用不一。領辦集團化辦學的優質公辦學校與縣（市、區）政府合作或與房地產開發商合作辦學產生的“公辦民助”“民辦公助”集團成員校，往往留有自費生學位且收費較高。比如：我省某市屬2所優質公辦小學領辦的2所集團成員校，以及3所優質公辦高完中領辦的20所成員校中就有10所具有民辦屬性，每生每年收費0.8萬元至1.8萬元不等；某某大學基礎教育集團在我省某市舉辦的12所小學中，有6所具有民辦屬性，每生每年收費1.2萬元至1.6萬元不等。優質教育學校品牌轉化為經濟利益，部分家庭教育支出大幅增加，在一定程度上背離了教育的公益屬性，良心事業有變成逐利產業的風險。

（四）鄉村缺席，偏離辦學初衷

全省鄉村優質教育資源普遍不足，但基礎教育優質學校開展集團化辦學的主要對象并沒有鄉村學校，優質教育資源在輻射、扶持和帶動鄉村學校發展方面“缺席”，通過“強弱結合、以強帶弱”擴大優質教育資源的集團化辦學初衷沒有在鄉村得到體現和落實。比如：我省某市基礎教育集團化辦學中，87%的成員校集中在主城區，僅有5所成員學校為“弱校”，沒有一所郊縣區的鄉村學校。鄉村學校缺席集團化辦學，導致教育中的“馬太效應”不斷激化，城鄉教育差距有進一步擴大的風險，存在偏離云南教育高質量發展主題和優質均衡發展目標的隱患。

（五）集而不團，優質資源稀釋

隨著基礎教育集團成員校的不斷增加和急速擴張，辦學規模與辦學質量這一矛盾日益突出，優質教育資源存在被稀釋的現實風險。優秀的教育管理者和優秀教師大量輸出、不斷流失，優秀人才培養跟不上。從內部治理情況來看，基礎教育集團普遍存在“集而不團”的現象，互相爭奪優質資源，人、財、物等資源統籌配置壁壘多，內部共享機制不健全、不靈活。

二、加強教育治理，規范基礎教育集團化辦學

云南省基礎教育集團化辦學要堅持以人民為中心，以政府為主導，以辦好人民滿意的教育為宗旨，以“擴大優質教育資源覆蓋面、提升鄉村學校（薄弱學校）教育質量”為目標，大力促進教育公平，讓更多的群眾共享優質教育資源，提升人民群眾的教育滿意度和獲得感。

（一）扭轉基礎教育集團化辦學的非公益性傾向

一是堅持公益屬性開展集團化辦學。新組建的義務教育階段公辦學校領辦的教育集團、新加入的義務教育階段成員學校全部辦成公辦學位；現有基礎教育集團新辦義務教育分校或吸收義務教育新成員校，不得辦成民辦學校或變相辦成民辦學校，不得提供民辦學位；公辦普通高中、幼兒園領辦的基礎教育集團不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。二是完善政府購買學位管理辦法。以縣級政府為主體，完善政府購買義務教育民辦學位管理辦法，逐年壓縮基礎教育集團義務教育階段民辦學位，政府投入專項資金以贖買、劃撥、剝離等形式逐年購買民辦學位轉為公費學位，力爭通過1～2年所有公辦教育集團消除義務教育階段的民辦學位，徹底扭轉集團化辦學的非公益傾向。三是提升集團化辦學的支撐保障能力。根據各州市基礎教育集團化辦學的布局和規模，由省級層面或州市級層面制定基礎教育集團化辦學的政策及經費保障辦法，做好頂層設計，保障經費用于集團化辦學中教研、師訓、校園文化建設、師生交流、文體活動或參與集團化辦學相關人員的補助等支出。在核定績效工資總量時，應考慮領辦學校相關教師和人員工作量增加等因素，單列部分經費額度，作為增量納入績效工資并設立相應項目，用于領辦學校相關教師和人員的補助。教師參加集團化辦學的表現應作為職稱評聘、表彰獎勵和績效工資分配的重要參考。

（二）規范基礎教育集團化辦學行為

一是建立基礎教育集團的辦學規程和負面清單。明確公辦學校、高校附屬學校、民辦學校開展學前教育、義務教育階段和普通高中集團化辦學的定位、規模設置、設立條件、經費來源、開辦分校或吸收成員校的條件和形式、人事管理、財產管理、招生管理、預期社會效益、解散或退出等方面的內容，建立各類型辦學的負面清單，為各種類型教育集團規范化、有序化、科學化開展集團化辦學提供參考和依據。二是規范基礎教育集團的招生行為。教育集團根據教育主管部門的政策要求，統一發布各成員校的招生簡章和招生辦法，成員校不得各行其是，特別是具有民辦屬性或收取學費的成員校不得借教育集團（領辦學校）的品牌進行單獨的招生宣傳，民辦義務教育學校或成員校招生納入審批地統一管理，推進免試就近入學，與公辦學校同步招生。公辦教育集團及其成員學校招生不得與樓盤銷售掛鉤，不得接受購房合同中與中小學入學資格掛鉤的特定條款，業主子女按統一政策入學。三是規范基礎教育集團的跨市、跨區、跨學段辦學。根據領辦學校的資源、辦學屬性和區域特點，明確教育集團的規模大小、組建形式，原則上除特殊情況外，教育集團不得跨州市、跨縣域、跨學段開辦分校或吸收成員學校；縣（市、區）教育集團、高校附屬教育集團、民辦教育集團未經州市級教育行政部門批準不得開展跨縣域辦學，教育集團不得隨意在縣（市、區）公辦基礎教育學校基礎上更名辦學或掛牌辦學，防止借集團化辦學名義行“換校名、掙名氣”之事，防止千校一面失掉辦學傳統與特色；舉辦教育集團（吸收成員校、開辦分校）原則上以公辦學校為主，未經批準不得成立基礎教育集團。可以借鑒長沙市的經驗：市屬基礎教育集團跨縣域辦學需要經過市級教育行政部門批準；高校附屬學校跨縣域辦學需要報市人民政府批準，每縣合作1所，每州市不超過3所，原則上為公辦學校。

（三）理順基礎教育集團化辦學管理體制

一是理順教育行政部門與教育集團以及集團成員學校的管理關系。根據基礎教育集團不同特點，進行分類管理，明確教育行政部門對整個基礎教育集團（“1對1”）或對教育集團中各成員學校（“1對N”）的管理關系，在教師招聘、學校招生、學生流動、職稱晉升、師資流動、績效標準、課賽名師評選、經費撥付與使用、教育評價等方面的管理關系，特別是對教育集團內學生流動和學籍管理（如跨校、跨縣區掛名就讀、轉學、升學等）進行明確，禁止違規借讀、學籍分離的情況發生。二是理順高校附屬基礎教育集團與教育行政部門的關系。省級人民政府對所屬高校附屬基礎教育集團進行全面清理、清查和評估，按照教育集團所屬各學校（幼兒園）的歷史沿革、辦學條件、辦學性質、辦學質量、辦學困難等，分類劃轉、剝離或保留，該轉為公辦學校（含幼兒園，下同）的轉為公辦學校后移交屬地人民政府管理，該轉為民辦學校的一律轉為民辦學校按民辦教育相關規定辦學，該保留作為實驗學校或附屬學校的則按照高校與地方人民政府“雙重管理、服從地方”的原則進行管理。高校基礎教育集團與地方人民政府或其他社會組織合作共建的成員學校，在符合上位政策的基礎上根據合作協議進行管理，一律辦成公辦學校，原則上不得辦成民辦學校或提供民辦自費學位。三是理順教育集團的人財物隸屬關系。結合義務教育教師縣管校聘、校長職級制等改革，對在編教師、臨聘教師進行統籌管理，縮小收入差距，原則上公辦教育集團不得招聘臨聘教師；各成員校教師互派的，要有教育行政部門規范的審批流程，不得借教育集團的名義讓公辦學校教師到具有民辦性質的學校違規任教；除單列的集團化辦學專項經費外，公辦教育集團按各成員校的財務制度進行管理，不得挪用成員校的生均公用經費開展教育集團層面的活動。

（四）深化改革，破解基礎教育集團化辦學風險

一是劃定紅線，破解“公私”合作辦學風險。公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費和國有資產，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，成員校原則上依照“一校一法人”設立。領辦的公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費、合作費、品牌費等方式取得或者變相取得辦學收益。成員學校有民辦資本介入或有民辦學位的，領辦學校不得新增派教師到成員學校擔任管理或教學工作。二是引導高校附屬基礎教育集團回歸辦學本位。在劃轉、剝離后還保留的高校附屬基礎教育集團學校，根據高校附屬學校或實驗學校的不同性質，引導師范類高校（或有師范類專業的高校）基礎教育實驗學校回歸為教育教學改革服務、為師生實習實踐服務、為教改實驗服務的辦學本位，引導高校附屬學校在教育政策法規框架下通過解決各類人才子女就近就便入學，為云南留住人才、引進人才服務。同時，按照我省人才工作政策，統籌高校基礎教育實驗學校和附屬學校，為高層次人才子女入學提供優質基礎教育。三是建立教育集團的監管與退出機制。由審批部門對教育集團開辦后取得的社會效益每3年進行一次評估，對偏離基礎教育集團化辦學宗旨和目標的成員校或領辦學校，及時督促調整，對偏離公益性方向的基礎教育集團，視具體情況給予糾正直至責令其停止辦學。可以借鑒湖南省長沙市在規范基礎教育集團合作辦學中的經驗：集團化辦學合作期限6年，6年后依據辦學評估效果再行決定。合作期滿不再續約的集團成員校不得再使用集團名稱、標識等。

（五）以鄉村學校（薄弱學校）為重點開展集團化辦學

一是制定基礎教育集團化辦學規劃。各州（市）要根據區域教育發展的整體規劃，審慎、穩步推進集團化辦學，有效管控優質教育資源的擴張節奏，防止盲目擴張，防止無序爭奪資源。州（市）、縣（市、區）人民政府要制定教育集團化辦學規劃，州（市）級基礎教育集團辦學重點向非中心城區學校、城郊接合部學校、薄弱學校傾斜，避免在主城區扎堆辦學；縣（市、區）級基礎教育集團辦學重點向鄉鎮學校、鄉村學校（村小）傾斜，形成州（市）級優質教育資源帶動縣級教育，縣級優質教育資源帶動鄉村教育的發展格局。二是引導已開辦的基礎教育集團吸收鄉村學校、薄弱學校作為成員校。設立基礎教育集團化辦學鄉村學校專項補助經費，領辦學校每吸收一所鄉村學校或薄弱學校作為成員校的，每年給予10-15萬元的經費支持，推進成員校享受教育集團在教育理念、學校管理、教育科研、信息技術、教育評價等方面優質資源。三是以集團化辦學為牽引，培育鄉村學校自主發展動力。縣（市、區）政府制定鄉村、薄弱學校漸進、有序進入教育集團計劃，將農村薄弱學校信息化建設、課程體系建設和教研體系建設納入集團化辦學共建共享重點，以集團化辦學為牽引，發掘農村薄弱學校自身優勢和品牌項目，重點培育自主發展力量，激發鄉村學校（薄弱學校）在辦學機制、學校管理、學校文化、教師發展等方面的變革，整體提升其價值定位和文化品位，以最短時間、最快速度、高起點地提升薄弱學校和農村學校質量。經過2-3年努力，通過集團化辦學，實現鄉村學校和薄弱學校從“抱著走”到“牽著走”再到“放手走”的突破。

（六）推進基礎教育集團化辦學治理能力建設

一是構建共建共享的協同治理機制。以基礎教育集團章程建設為抓手，落實成員學校的權利義務，理順集團內部決策、執行、監督、保障等各個環節關系，逐步完善集團內部治理結構，逐步形成適應集團發展的多元參與、共建共享的協同治理機制。領辦學校要從單向資源輸出模式轉向成為教育集團優質資源的“孵化器”，加快優質資源的裂變，避免優質教育稀釋。二是實施教育集團成員校質量提升行動。在有條件的教育集團建立共融共建共享機制，建立統一的教師研訓示范課制度、學科質量分析制度、學科負責制度。充分發揮教研工作的專業輻射和示范作用，建立學科中心組教研、區域主題教研、聯合教研等制度，發揮優質資源的聚攏效應。三是建立委托第三方對教育集團進行評估的制度。政府委托第三方對基礎教育集團化辦學進行評估，重點評估教育集團辦學行為是否規范、教育教學質量是否提升、社會效益是否提高、優質教育是否擴大、薄弱成員校質量是否提升等方面的內容，對偏離集團化辦學宗旨和目標的成員校或龍頭校，及時督促調整。四是加強黨建引領。促進基礎教育集團內部實質融合，將黨組織的機構設置、職責分工、工作任務納入集團和學校的管理體系，確保黨組織在課程體系建設、教育教學管理、評價體系建設、校園文化建設等教書育人環節中發揮政治把關作用，成為推動教育改革發展的堅強戰斗堡壘。抓好黨員干部“關鍵少數”，把優秀教師培養成黨員，把黨員教師培養成優秀教師，加大在優秀教師中發展黨員的力度。

總之，基礎教育不是生意，是國家必須提供的公共產品，必須堅持基礎教育的公益屬性，不能把“良心的事業”變為“逐利的產業”。從維護公平正義來講，教育公平是社會公平的基石，教育不能成為奢侈品，更不能讓優質教育成為少數有錢人的“專利”。基礎教育集團化辦學是在人民對公平而高質量教育的需要和教育發展不平衡的現實矛盾中產生的，是我國教育改革進入深水區后的攻堅舉措。我們既要重視集團化辦學的節奏與力度，又要重視集團化辦學的公共性和可及性，讓這一舉措真正助力于快速擴張優質教育資源，實現義務教育優質均衡發展。

（作者熊芬系昆明市教育科學研究院研究人員；何元系云南師范大學2020級民族教育學博士生，通訊作者）