農(nóng)村集體土地征收補償制度研究

劉光福

摘要：現(xiàn)如今，我國農(nóng)村土地制度改革的核心和重點是完善土地征收補償制度，確立實質(zhì)公平的補償標準。在絕不照搬域外法律制度的情況下，吸取和借鑒這些經(jīng)驗，有助于我國在未來的深化改革中少走彎路，切實保障農(nóng)民的根本權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;補償制度;策略分析

引言

土地征收補償項目具體包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，農(nóng)用地征收的土地補償和安置補助由各省級行政區(qū)自行制定區(qū)片綜合地價;對其他土地、地上附著物和青苗等的征收也授權(quán)給各省自主決定。也就是說，具體到建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地的征收補償標準，法律采取了授權(quán)性規(guī)定。然而，這些空白的授權(quán)條款卻在實踐中引發(fā)了許多操作性難題。立法的空白，一方面給地方帶來了過多的自由裁量權(quán);另一方面，地方政府各行其是，有的干脆一刀切，有的雖對土地類型作出劃分，但標準不統(tǒng)一，也不合理。

1分析我國土地征收補償制度問題

1.1拓寬征地補償范圍

與舊法相比，2019年《土地管理法》確立了“公平合理補償”和“及時足額支付”的補償原則，其進步意義體現(xiàn)在，確立這兩項原則在一定程度上可以防止政府濫用征收權(quán)力侵害農(nóng)民的利益。征收作為一種強制手段，剝奪了被征收人的自由意志，但國家出于公共利益的需要，要求被征收人必須做出讓步，這本無可厚非。值得注意的是，讓步的限度僅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的財產(chǎn)價值。換言之，政府只擁有“強制交易權(quán)”，而不具有對被征收人進行低價甚至零補償?shù)臋?quán)力。所以國家在強制征收時，必須保證被征收人得到公平、合理、足額的補償。而界定“公平”“合理”“足額”的標準，則是問題的關(guān)鍵所在。

1.2征地補償標準不清晰

新的法律賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的權(quán)利。但是，不可否認的是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地也可能被征收。在此情況下，應(yīng)采用何種補償標準，新法并沒有明確規(guī)定。按照文義解釋和體系解釋，集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)理解為第四十八條第4款規(guī)定的“其他土地”，由地方自行設(shè)定補償標準。應(yīng)該指出，這并不是賦予地方以無限的自由裁量權(quán)。在公平、正義與理性經(jīng)濟人的視角下，對于同一集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果征收與入市價格不同，農(nóng)民與政府的意愿就會截然相反，在利益最大化的驅(qū)動下，必然會引發(fā)新的矛盾。

1.3缺乏征地糾紛司法救濟流程

《土地管理法實施條例》規(guī)定征地糾紛通過政府協(xié)調(diào)與政府裁決的方式解決，爭議不影響征地方案實施。這條規(guī)定一方面使“聽取意見”流于形式，另一方面又剝奪了被征收人應(yīng)有的權(quán)利救濟手段。按照行政法的相關(guān)理論，政府“裁決”是一種具體行政行為，應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍，如果行政相對人對此不服，可以向人民法院起訴。但是，實施條例的規(guī)定使被征地人能否通過司法救濟程序維護自身合法權(quán)益成為爭議的焦點。

2關(guān)于我國土地征收補償制度改革的方向

2.1明確征地補償?shù)臉藴?/p>

2.1.1科學(xué)計算失地農(nóng)民損失

土地征收補償，首先要全面、合理地計算失地農(nóng)民所受的直接和間接損失，借鑒某地區(qū)征地補償項目及補償范圍，全面補償因征地而需支付的搬遷費、工作調(diào)整費用及已支出的改良投資費用等。最低限度的要求是，保證農(nóng)民不會為土地征收支付額外費用。

2.1.2制定地上附著物和青苗的補償標準

新法中關(guān)于地上附著物和青苗補償標準的授權(quán)性規(guī)定，導(dǎo)致不同地區(qū)標準不一，雖然各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但各行其是必然會加劇征地補償?shù)牟还?。參考某地區(qū)的規(guī)定，以“重置成新價”為基礎(chǔ)的補償標準顯然是最合理的，因為它反映的是不同地區(qū)之間的合理差別，而允許合理差別正是實質(zhì)平等的內(nèi)涵之所在。

2.2采用公平市場價格補償與稅收調(diào)節(jié)相融合的土地征收模式

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會財富的分配，分為初次、二次和三次分配。初次分配是基于對產(chǎn)權(quán)的尊重和保護，主要是依靠交易市場中的自由交易;二次分配更加注重公平，通過政府征稅和提供公共服務(wù)實現(xiàn);第三次分配是基于倫理和道德，通過社會成員自發(fā)的公益行為實現(xiàn)。社會財富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也適用于三次分配模式。

土地增值收益通過初次分配按照公平市場價格向被征收者給予補償，然而土地并非單純的財產(chǎn)，更是稀缺的自然資源，如何進一步保證國家參與土地增值收益的分配，就需要通過稅收實現(xiàn)再分配。相對于征地壟斷供應(yīng)模式下的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，國家低征高賣，以公平市場價格補償和稅收調(diào)節(jié)相結(jié)合的土地征收模式更符合“比例原則”。

2.3完善征地糾紛的司法救濟的流程

目前，我國《土地管理法實施條例》只規(guī)定了政府協(xié)調(diào)、政府裁決的糾紛解決方式，至于裁決是否可訴，條例采取了不置可否的態(tài)度。從理論上講，土地征收是一種強制性行政行為，政府在征地糾紛中作出的裁決屬于具體行政行為，應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，并在立法、執(zhí)法、司法等方面完善相關(guān)制度建設(shè)。另外，在對公共利益的界定有爭議的情況下，如何保障地方政府征收的目的正當(dāng)性，失地農(nóng)民如何以征地和拆遷的非公益性為由尋求法律救濟，可行的辦法是將司法審查納入土地征收程序。設(shè)想，在失地農(nóng)民與地方政府力量懸殊的情況下，如果允許政府在征收法律關(guān)系中集審查、批準、執(zhí)行、裁決等多重權(quán)力于一身，無疑會產(chǎn)生“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的弊端。為擺脫這一尷尬局面，提供司法救濟渠道或許才是唯一出路。

3結(jié)束語

綜上述，2019年新《土地管理法》打破了我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，完善了土地征收補償?shù)臉藴屎统绦颍瑢U除征地壟斷供應(yīng)模式、實現(xiàn)同地同權(quán)具有里程碑意義。但在新的法律中，征地補償制度與建設(shè)用地入市制度的銜接，區(qū)片綜合地價的制定以及征地糾紛的司法救濟等問題仍有待解決。美國、臺灣等地的征地制度改革探索較早，其中公平市場價值理論和重置成新補償法對我國征地補償制度的完善具有積極的啟示作用。

參考文獻

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