基本農(nóng)田保護與土地的節(jié)約利用初探

□ 李菊英

（壽光市自然資源和規(guī)劃局，山東 壽光 262700）

隨著人口數(shù)量不斷增加、經(jīng)濟持續(xù)增長以及工業(yè)化進(jìn)程加快，土地日益缺乏，因此應(yīng)該進(jìn)行土地節(jié)約利用總體規(guī)劃，加強基本農(nóng)田保護與土地的節(jié)約利用，為合理開發(fā)利用土地提供可靠依據(jù)，創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富，以滿足社會的需要，并滿足土地整治和保護的要求，為改善和建立良好的土地生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件。

一、基本農(nóng)田概述

（一）基本農(nóng)田內(nèi)涵

基本農(nóng)田指符合國家規(guī)定，為農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)提供良好環(huán)境，在一定地域范圍內(nèi)能夠滿足農(nóng)作物生長發(fā)育所需要的土地，其內(nèi)涵包括：在地理上具有適宜的地理條件；在經(jīng)濟上可以進(jìn)行耕種而不需要耗費大量人力、物力、財力去完成基本農(nóng)田建設(shè)所必需物資設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等。

（二）基本農(nóng)田構(gòu)成

從法律的角度來說，援引最新修訂的《基本農(nóng)田保護條例》：“（一）經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田。［1］”

上述提及耕地應(yīng)當(dāng)劃為基本農(nóng)田，應(yīng)占耕地的80%以上。

從土壤的形態(tài)、性狀以及植被關(guān)系角度來說，土地中最低土壤高度、適宜種植作物和灌木植物的土地。其中，土壤深度一般指在土地上進(jìn)行農(nóng)作物生長所需要的最大土層深度，即農(nóng)作物生存極限所利用土地的面積；對于林地，它則表示為一定程度林下所能利用空間范圍內(nèi)能夠容納更多作物生長的土地資源；此外，還應(yīng)滿足基本農(nóng)田正常使用時對土地進(jìn)行灌溉等需求，以及必要的防護林（有名的防護林當(dāng)屬蘭考的焦桐）、生產(chǎn)路、防火設(shè)施、排澇系統(tǒng)。

二、初探基本農(nóng)田保護與利用現(xiàn)狀

（一）生態(tài)和建設(shè)的分配不均

我國工業(yè)、交通、運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，各行各業(yè)占用土地特別是占用耕地的意愿將增加，導(dǎo)致了生態(tài)用地不足與建設(shè)用地嚴(yán)重缺乏矛盾突出。首先，由于工業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞；其次，因人們生活水平不斷提高和城市化進(jìn)程加快使得城市環(huán)境污染日益加重等因素，使土地破壞程度加深加劇的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，尤其是在農(nóng)村地區(qū)更為顯著［2］。

（二）沒有建設(shè)良好的土壤環(huán)境

我國部分地區(qū)存在著耕地使用問題，如：不按照承包合同規(guī)定的用途合理利用，擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地，毀田賣土、新建磚窯、堆放固體廢棄物、閑置撂荒；在保護區(qū)耕地上營造成片林和新建擴建果園；未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變植被結(jié)構(gòu)，從而破壞生態(tài)平衡導(dǎo)致水土流失，影響到基本農(nóng)田土地生態(tài)系統(tǒng)各個部分之間相互作用協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)，從而給社會帶來危害。

（三）對農(nóng)田保障措施不到位

在我國現(xiàn)行的土地利用制度中，基本農(nóng)田管理、保護工作由基層政府組織實施，并非全國統(tǒng)一調(diào)配。目前我國多地仍沒有建立一套完整的行之有效的農(nóng)田保護的配套方案，某些基層部門或個人不按國家土地法律法規(guī)要求執(zhí)行相關(guān)措施或者隨意使用土地資源，或為追求政績盲目投資建設(shè)基本農(nóng)田等現(xiàn)象時有發(fā)生。

同時，在實際操作過程中，政府對基本農(nóng)田的保護雖然也很重視，但保護措施具體實施落實不到位，如針對“退耕還林”類土地?zé)o法進(jìn)行有效管理；另外，對于部分農(nóng)民為獲得更大收益而將原本少量甚至是閑置在田地中的林地或者草地棄用，從而導(dǎo)致土壤污染嚴(yán)重的行為管理不當(dāng)?shù)取巨r(nóng)田保護的重要性以及必要性宣傳力度不夠，從而導(dǎo)致土地的被浪費與被破壞。

（四）異物在本土種植造成土壤破壞

在基本農(nóng)田土地資源的利用中，異物直接或間接地影響土壤環(huán)境。例如，土壤中部分有毒物質(zhì)會導(dǎo)致農(nóng)作物死亡；大量具有危害性和不可控制性的植物殘渣、動物尸體等易被忽視，從而造成傷害甚至發(fā)生危險事件。居民未明確遵守土地利用法律法規(guī)且對其破壞，如：在土地復(fù)墾過程中私自改變植被類型，從而使原有景觀遭到嚴(yán)重毀壞，大量使用化肥，使異物產(chǎn)生，在此，本文呼吁對除草劑的使用要十分注意，不當(dāng)使用不但對野生植物和菌類造成危害，還會對土壤產(chǎn)生污染，造成基本農(nóng)田土壤環(huán)境破壞等。

三、基本農(nóng)田保護與土地的節(jié)約利用對策

（一）加強土地規(guī)劃

土地規(guī)劃是土地利用總體布局的依據(jù)，在進(jìn)行基本農(nóng)田保護時，應(yīng)找準(zhǔn)出發(fā)點，加強土地管理。在基本農(nóng)田土地利用總體規(guī)劃中，應(yīng)對土地面積進(jìn)行科學(xué)評估，防止土地遭受不合理利用的現(xiàn)象。充分對農(nóng)村居民點和城市郊區(qū)的建筑布局作出嚴(yán)格規(guī)范；深入加強基本農(nóng)田保護措施與城市規(guī)劃相互協(xié)調(diào)一致發(fā)展；務(wù)必有效建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系來保障基本農(nóng)田能夠得到合理使用等，在土地利用總體規(guī)劃中加以解決，從而使基本農(nóng)田土地資源有效利用，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加強土地節(jié)約利用管理

為提高土地資源的利用率，縣級人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護條例》，應(yīng)加強基本農(nóng)田土地節(jié)約利用管理，通過行政綜合執(zhí)法大隊進(jìn)行常規(guī)執(zhí)法巡查，可以及時發(fā)現(xiàn)和制止各種違法占地和毀田取土等違法行為。建立完善合理科學(xué)、有效可行的土地利用制度。對荒廢土地及時登記報備，詢問當(dāng)事人使用計劃，鼓勵閑散勞力種植拋荒地和完善村集體兜底保障制度，對那些確實沒人種植的拋荒地，由村集體統(tǒng)一種植，統(tǒng)一收獲，確保每一片土地得到合理利用，從而提升農(nóng)田使用率。

1.嚴(yán)格制定節(jié)約管理制度

各級政府和有關(guān)部門加強領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，在實施土地利用保護時，必須依據(jù)基本農(nóng)田保護的法律法規(guī)，制定切實有效措施；在土地節(jié)約利用管理方面，要切實落實基本農(nóng)田保護主體責(zé)任，強化監(jiān)督，嚴(yán)格科學(xué)用地，建立健全土地使用規(guī)劃；執(zhí)行國家最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護措施，劃定范圍，控制建設(shè)用地總量指標(biāo)以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等［3］。

2.嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)

對違法亂紀(jì)、濫用職權(quán)等現(xiàn)象堅決杜絕，如：部分地區(qū)政府為招商引資，給予一定程度上的優(yōu)惠政策，吸引某些外資和企業(yè)進(jìn)駐當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營項目，出現(xiàn)違規(guī)操作行為，從而可能導(dǎo)致土地資源浪費，甚至破壞生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重的則導(dǎo)致無法挽回的局面，因此加強對基本農(nóng)田土地節(jié)約利用管理尤為重要。

3.完善土地節(jié)約利用保障

耕地保護利用是整個社會的問題，土地涉及國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定等各方面，關(guān)系到國家根本和子孫后代的生存基礎(chǔ)。國家在進(jìn)行完善基本農(nóng)田土地節(jié)約利用保障的時候，必須要建立完善的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范各級政府以及相關(guān)部門、單位人員對基本農(nóng)田土地利用工作需要履行職責(zé)，并通過制定有關(guān)規(guī)定來約束各方面行為，比如：劃定和控制基本農(nóng)田土地紅線；建立土地保護監(jiān)督檢查制度等一系列措施；對于違反《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定或者是有違法亂紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的，國土執(zhí)法等行政機關(guān)依法追究其責(zé)任并給予處罰，同時要對相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)厲處分，并且嚴(yán)格執(zhí)法力度等，這些都應(yīng)作為重要依據(jù)去執(zhí)行與實施，來實現(xiàn)農(nóng)民增收、企業(yè)增產(chǎn)的內(nèi)在要求［4］。

4.加強對土壤生態(tài)環(huán)境的改善

土壤生態(tài)環(huán)境直接或間接地影響基本農(nóng)田保護的質(zhì)量。首先，應(yīng)嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃布局，根據(jù)土地利用總體目標(biāo)和土地資源特點以及當(dāng)?shù)貙嶋H情況，合理安排土地數(shù)量、質(zhì)量等指標(biāo)；其次，加快完善相關(guān)法律法規(guī)制度體系，提高違法行為處罰力度與強度，建立健全各項管理措施及規(guī)章制度并加大懲罰力度；最后，在建設(shè)過程中全力做好土地復(fù)墾工作，通過對土壤的改良，使其達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，推進(jìn)土壤環(huán)境優(yōu)化常態(tài)化，使基本農(nóng)田達(dá)到有效保護利用狀態(tài)［5］。

四、總結(jié)

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)用地需求量加大，基本農(nóng)田保護任務(wù)艱巨。土地保護要因地制宜，從實際出發(fā)，將土地保護擺在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略地位上，嚴(yán)格制定土地節(jié)約管理制度，保護好耕地和基本農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量和利用效率；保護好生態(tài)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；加大宣傳力度，提高民眾意識觀念等，以改善目前土地利用現(xiàn)狀，促進(jìn)人地和諧發(fā)展。