談談部門預算項目支出績效評價

王 錦

黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預算績效評價體系”。此后，中央和地方財政部門相繼出臺若干辦法，逐步探索形成了“事前績效評估管理、事中績效目標及運行監控、事后績效評價及結果應用管理”的預算績效全過程管理模式。2020年財政部頒布的《項目支出績效評價管理辦法》，對項目支出績效評價的含義、基本原則、依據、評價對象和內容、績效評價指標、評價標準和方法、評價組織管理和實施、評價結果應用及公開等作出了明確規定。與此同時，中央第一次將“績效評價信息隨決算公開”納入年度各省份高質量發展考核，績效評價信息將隨當年決算一并公開。由此可見，績效評價工作越來越重要。但是，不可否認，在實際操作中，部門預算項目支出績效評價仍存在著一些問題。本文以某行政事業單位2019年績效評價為例，分析其過程中存在的主要問題，并提出相應對策。

一、部門預算項目支出績效評價實踐管理存在問題

本次績效評價主要為2019年財政撥款項目，按業務類和投資發展類項目分別進行統計，評價項目151個，項目內容涉及科學技術支出、節能環保支出、農林水支出、自然資源海洋氣象支出等。在部門績效自評的基礎上，省級預算績效評價中心預算又進行了績效評價復核，主要存在以下問題。

（一）對績效評價工作重視程度較低

預算績效評價體系建立初期，預算單位認為編制預算就是申請資金，對預算編制要求不聞不問，更不了解績效評價體系和內容。在建立績效指標體系和進行考評工作時，也多由財務部門代編，財務人員側重的主要是資金管理和會計核算，對整個項目實施內容和過程缺乏了解，這就導致編出的績效目標較為粗略，缺乏針對性，致使財務指標與業務指標不匹配，不能很好地反映項目實施內容，更不能根據項目實施內容把控資金支付進度。這樣一來，績效目標的編制不僅沒有助推項目實施成效，反而成了預算編制的“負擔”，后續績效評價管理也僅僅被動地浮于制度層面，并未將其真正落實到實際應用中去。

（二）績效目標設定不科學

一是績效目標指標值設定不規范。預算編報時確定的績效指標，由預算執行情況和年度績效目標完成情況兩部分構成，其中預算執行情況是考察資金支付進度，年度績效指標主要考核指標完成情況，包括產出指標、效益指標、服務對象滿意度指標三類，每類指標又分別設立四級指標。2019年省級預算編制要求業務類項目只編制產出指標，投資發展類項目編制產出指標、效益指標、滿意度指標，且所有項目可量化指標達到50%以上。但在2019年績效評價過程中發現，個別項目指標值設置不全，可量化指標不足50%，且許多單位使用“有效提升”、“基本保障”、“效果顯著”等詞匯作為指標值內容，在進行績效評價時沒有客觀的評價標準，比如如何考核項目的效益，達到什么數值可稱為基本保障，主觀評價因素較大，難以有效評價。二是績效目標權重設置不合理。原則上預算績效目標權重統一設置為預算執行率10%、產出指標50%、效益指標30%、服務對象滿意度指標10%。如有特殊情況，除預算執行率權重不得變動外，其余指標權重可做適當調整。在評價過程中發現，有些單位修改指標權重，增加容易達標的指標賦分，減少不容易達標的指標賦分。比如在評價滿意度指標時，需要通過網絡問卷、電話回訪等方式測評，工作量大、整理時間長，因此在績效評價賦分時就對此指標分配較低分數，即使工作未完成，此項指標得分不高，也不會對總的評價結果造成太大影響。這樣就會弱化關鍵性指標，以“利于得分”為主，而不以客觀重要程度設置相關指標。

（三）項目執行與績效指標不匹配

在績效評價過程中發現，參與評價的項目中有21個項目預算執行率低于60%，但是11個項目評價結果為“優”，10個項目評價結果為“良”。之所以出現預算執行率偏低，評價結果卻為較好的原因：一是在項目執行時未充分考慮項目資金運行與績效目標的關系，使資金支付進度與績效目標完成情況不匹配；二是在項目實施過程中，出現了某些不可知因素導致不能完成預期設定指標，或者用較少的資金即可完成年初設定目標值時，未能及時調整項目支出預算和相應績效目標。這都反映出預算單位在對預算編制和績效評價體系設計時，理解過于片面化，造成預算執行與績效目標脫節，項目實施效果大打折扣，評價結果失真，從而失去績效目標設置的基本作用。

（四）績效評價結果應用不足

績效評價的目的，是通過評價發現預算編制和項目實施過程中的問題，并對問題進行反饋及整改。評價工作結束后，項目實施單位應當對當年未完成績效目標或者得分較低原因進行仔細分析和歸納梳理，找出預算項目執行進度慢、評價效果不好的具體原因，并對績效評價中發現的績效目標執行偏差和管理漏洞，及時采取措施分類加以糾正，以此作為完善下年績效管理工作的依據。但是在實際工作中，預算單位完成本年度績效評價后，并未進行相應的總結和改進，致使同樣問題反復出現。

二、提高部門預算項目支出績效評價質量對策

開展預算支出績效評價，是落實《中華人民共和國預算法》和《關于全面推進預算績效管理的實施意見》的具體舉措。針對上述存在的主要問題，應對績效評價制度進行認真分析、明確責任、仔細研究，按要求考核項目支出績效目標的完成情況，提高部門整體績效管理水平。筆者結合實踐，建議從以下幾個方面加以改進。

（一）加強績效評價組織制度建設

完善本部門績效管理和評價制度，為資金資產合理配置提供有效依據。一是堅持實事求是原則，做到誰申請資金誰編制目標，單位要組成績效評價工作領導小組，強化領導重視程度，保證預算工作的客觀性和真實性。設立財務人員和業務專家組成的績效評價小組，財務人員主要負責評價方案的解讀，組織實施績效評價工作；業務專家主要負責指標體系的建立、指標權重的設置和績效評價的核實工作。二是根據實際情況，制定部門財政預算資金績效管理辦法，對財務人員進行相關知識培訓，提高各單位對績效管理的認識，深化績效管理理念，落實評價工作主體責任，抓好績效評價管理隊伍建設和業務指導。

（二）制定績效目標考核標準

部門要從績效目標設置的源頭抓好績效管理工作，根據項目建設具體要求，建立統一的預算績效評價指標體系。完善考核標準能夠將各部門職能進行明確劃分，并具體落實到崗位職責，有利于對預算績效評價指標的真實性進行合理監督。同時，應明確考核標準，進一步細化量化績效目標，以便于定量考核績效目標完成情況。比如如何考量是否產生了經濟效益和社會效益，對于受益對象滿意度具體怎么衡量等，以避免考核人員避重就輕、為得高分隨意改變權重的現象，使其能夠對預算績效評價結果信息作出精確判斷和精準核算處理，提高自身績效管理工作的合理性、準確性。

（三）建立績效結果與預算安排掛鉤機制

加強預算執行與績效監控的銜接，重點監督資金使用與績效目標的實現情況，對照年初設定的績效目標，分析目前收集到的有關信息，對偏離年初績效目標的問題進行糾正，對特殊原因造成的偏差進行分析，以發現問題、找出管理的薄弱環節，及時調整績效目標。結合績效監控和本年收支變化因素，在編制下年預算時，優先保障績效管理較好的政策和項目，壓減績效較差的政策和項目。通過此種方式，進一步加強績效管理責任約束，積極改善資金使用與管理偏差滯后的狀況，使預算執行與績效運行“雙監控”成為預算管理常態。

（四）提升績效結果應用水平

部門應進一步完善項目績效評價指標體系，嚴格執行績效評價考核標準，對績效評價發現的問題，及時查找原因，采取有效措施進行整改，提高資金使用合理性和科學性，提升績效評價工作效率。研究、關注績效管理理論與實踐發展的新思路、新動向，增強績效評價結果的可比性、可信度，進一步提高財政資金使用效益，形成事前有規劃、事中有監控、事后有反饋的工作機制，做到績效管理貫穿資金管理全過程，逐漸實現績效管理的規范化、常態化。

（五）將績效評價工作作為部門內部審計重點

以往的內部審計主要是針對預算執行和經濟責任審計等，今后要將績效評價審計列為內部審計的重點。針對績效評價，部門內部擇優成立績效評價復核小組，對照財政部門績效評價復核工作的要求，主要對績效評價基本理論和知識，實施預算績效管理主要任務、路徑和方法，績效評價指標設定、評價標準和評價報告的撰寫要求等進行審計，倒逼單位提高對績效管理的認識，設定內容完整、權重合理、數據真實、結果客觀的績效指標，落實評價工作主體責任，抓好績效評價管理隊伍建設和業務指導。

綜上所述，加強部門績效管理，加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現項目制定、溝通交流、評價結果等全過程的良性循環。只有在績效目標提升的持續循環過程中，才能有效提高財政資源配置效率和使用效益，提升部門預算項目支出績效評價水平，從而強化部門績效管理政策的實施效果。