農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷程回顧

張英洪 王麗紅 劉 偉

通常意義上所說的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)、建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上具有中國特色的鄉(xiāng)村社區(qū)型綜合性經(jīng)濟(jì)組織。它發(fā)端于我國農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，孕育于互助組、形成于初級(jí)社、定型于高級(jí)社、強(qiáng)化于人民公社時(shí)期。1978年改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生了許多重大變化，主要分為人民公社解體初期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等階段。本文梳理分析了上世紀(jì)50年代以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從孕育、形成到定型以及改革以來的發(fā)展歷程，揭示了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同階段的特征與發(fā)展邏輯。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義革命與社會(huì)主義建設(shè)的產(chǎn)物，是黨組織農(nóng)民的歷史性結(jié)晶。從1950年冬季開始，經(jīng)過三年暴風(fēng)驟雨般的土改運(yùn)動(dòng)，到1952年底，共沒收征收約7億畝的土地，并將其分給了約3億無地和少地的農(nóng)民。土地改革完成以后，一家一戶分散的小農(nóng)，迫切需要組織起來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。于是，將億萬農(nóng)民組織起來走社會(huì)主義道路，就成為黨的重大關(guān)切。繼土地改革運(yùn)動(dòng)后，黨大力開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中孕育、產(chǎn)生和形成的。具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的誕生主要走了三大步，第一步積極發(fā)展互助組，第二步大力發(fā)展初級(jí)社，第三步快速發(fā)展高級(jí)社。從1951年到1956年，在短短幾年之內(nèi)，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)跨越了三大步，從而形成和建立了我國歷史上從未有過的具有獨(dú)特性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

第一步積極發(fā)展互助組，孕育了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的萌芽。1951年9月，中國共產(chǎn)黨召開第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，作出了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，提出引導(dǎo)農(nóng)民走自助合作道路。截至1952年底，全國參加互助組的農(nóng)戶達(dá)到4536.4萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的近40%；到1955年參加互助組的農(nóng)戶達(dá)到6038.9萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的50.7%。互助組是在農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，農(nóng)民以自愿互利為原則，實(shí)行勞動(dòng)和生產(chǎn)資料之間的互換，不涉及農(nóng)戶土地及其他生產(chǎn)資料所有權(quán)的變更，是具有集體性質(zhì)的勞動(dòng)組織和勞動(dòng)形式。互助組是初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社（簡稱初級(jí)社）產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。

第二步大力發(fā)展初級(jí)社，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的正式誕生。1953年2月，中央正式通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》。這個(gè)決議要求條件比較成熟的地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這是在土地私有基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，后來被稱為初級(jí)社。

據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》的明文規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已被明確定義為集體經(jīng)濟(jì)組織，初級(jí)和高級(jí)只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展的兩個(gè)階段。所以筆者認(rèn)為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立就已經(jīng)標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的正式誕生。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地入股為特點(diǎn)，其性質(zhì)，一方面是在私有財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上，農(nóng)民有土地私有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的私有權(quán)，農(nóng)民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的報(bào)酬；另一方面是在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，又有部分社會(huì)主義因素，如實(shí)行計(jì)工取酬、按勞分紅，并有某些公共的財(cái)產(chǎn)等。1953年全國初級(jí)社發(fā)展到15053個(gè)，最多時(shí)的1956年1月達(dá)到139.4萬個(gè)，參加農(nóng)戶10668萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的90%。

第三步快速發(fā)展高級(jí)社，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的完成定型。1955年10月，中共七屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）根據(jù)毛澤東《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告，討論通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，并要求有條件的地方有重點(diǎn)地試辦高級(jí)社，推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)急速發(fā)展。高級(jí)社實(shí)行主要生產(chǎn)資料完全集體所有、社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有、取消土地報(bào)酬（土地分紅）。到1956年底，加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員總戶數(shù)已達(dá)全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，其中初級(jí)社戶數(shù)占8.5%，高級(jí)社戶數(shù)占87.8%。僅在一年之內(nèi)，我國就基本完成了高級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作化。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的完成，標(biāo)志著我國基本完成了對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)村土地的公有化即土地的集體所有制，在廣大農(nóng)村普遍建立了集體經(jīng)濟(jì)組織和集體所有制經(jīng)濟(jì)。

二、農(nóng)村人民公社時(shí)期

1958年開始的農(nóng)村人民公社化運(yùn)動(dòng)，直接起因于大搞農(nóng)田水利建設(shè)的需要，從而推動(dòng)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社由小社并成大社。1958年8月，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議作出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級(jí)為大規(guī)模、政社合一的人民公社。從1958年8月到1958年10月底，全國74萬個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成26000多個(gè)人民公社，入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的99%以上。

“政社合一”是人民公社的體制安排。人民公社既是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，將政權(quán)機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)組織合二為一。到撤社建鄉(xiāng)前的1982年，全國共有人民公社 56331個(gè)、大隊(duì)75萬個(gè)、生產(chǎn)隊(duì)589萬個(gè)。

我國農(nóng)村人民公社一般實(shí)行三級(jí)管理、三級(jí)所有制。公社內(nèi)部實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，生產(chǎn)隊(duì)是生產(chǎn)大隊(duì)這一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的組成部分。“三級(jí)所有”是指農(nóng)村生產(chǎn)資料分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織所有。“隊(duì)為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊(duì)作為人民公社的基本核算單位。至此，我國農(nóng)村三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織體系開始形成。

三、人民公社解體初期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村人民公社自1958年正式建立到1984年基本結(jié)束，在我國存在了26年。1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。為解決人民公社的體制弊端，各地開始探索政社分開、撤社建鄉(xiāng)改革。到1984年底，全國共建鄉(xiāng)84340個(gè)，建制鎮(zhèn)7280多個(gè)，新建村民委員會(huì)82.2萬個(gè)。

在撤社建鄉(xiāng)中如何處理和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，1984年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，政社分設(shè)后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)模可以多種多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式；一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱，可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置；也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。在實(shí)踐中，各地具體做法不同，致使集體經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)、集體所有權(quán)的主體存在很大的差異。

由于認(rèn)識(shí)不清等原因，一些地方在機(jī)構(gòu)改革中撤銷了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。1998年我國開始以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不少地方撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來直接管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)和事務(wù)。例如北京市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)置集體資產(chǎn)管理委員會(huì)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)36082個(gè)；村集體經(jīng)濟(jì)組織413370個(gè)，占總村數(shù)的70.8%；村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村共有170203個(gè)，占29.2%；村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)為759321個(gè)，占全國村民小組總數(shù)的15.7%。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展

隨著改革的不斷深入，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國特大城市郊區(qū)和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始率先探索以社區(qū)股份合作制為主要形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。自上世紀(jì)80年代中后期以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制改革主要分為兩個(gè)方面推進(jìn)，一方面是地方層面的率先改革探索，另一方面是國家層面的統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)。

一方面，在地方層面率先改革探索。20世紀(jì)80年代末90年代初，廣東省廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)揚(yáng)箕村、登峰村，上海市普陀區(qū)長征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等地，在全國率先實(shí)行了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，按股權(quán)進(jìn)行收益分配，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。1992年，廣東省佛山市南海區(qū)掀起了農(nóng)民變股東、辦工廠的新浪潮，南海地區(qū)村民將土地交給村集體成立的經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)將土地集中對(duì)外出租獲取租金。1991年1月22日，中共北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村合作社建設(shè)，鞏固發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的決定》，提出村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為村合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，簡稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”。當(dāng)時(shí)北京市有293個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（同時(shí)保留農(nóng)工商聯(lián)合總公司的牌子），村經(jīng)濟(jì)合作社4159個(gè)（同時(shí)保留農(nóng)工商聯(lián)合公司的牌子），村合作社內(nèi)部以原生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)組建分社（農(nóng)工商分公司）3080個(gè)。1993年北京市豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)果園村、東羅園村和右安門村啟動(dòng)了社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)，積極探索走“撤村不撤社、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之路。到2019年底，北京市完成3952個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)27個(gè)，村級(jí)3925個(gè)；全市335.7萬農(nóng)民當(dāng)上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東，全年股金分紅57.8億元。

另一方面，在國家層面統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)。2007年10月9日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)改革要以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容。2014年11月22日，農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國家林業(yè)局印發(fā)《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，重點(diǎn)圍繞保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等方面開展試點(diǎn)。2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)“以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)”，提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。2017年3月通過的《民法總則》，首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為“特別法人”。2018年十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的立法列為第三類項(xiàng)目。2018年中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的通知》，計(jì)劃到2022年在全國范圍內(nèi)扶持約10萬個(gè)行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。2020年5月通過的《民法典》第96條進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“特別法人”，第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、集體經(jīng)濟(jì)組織職能、成員及成員權(quán)利、資產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)管理、變更及注銷等相關(guān)事宜作了明確規(guī)定。

2015年至2019年，全國組織開展了四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，共有15個(gè)省、89個(gè)地市、442個(gè)縣整建制開展試點(diǎn)，覆蓋全國73%左右的縣級(jí)單位。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2019年全國共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員6.06億人，其中鎮(zhèn)級(jí)成員592.8萬人，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員5.64億人，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員3677.3萬人。2019年全國共有46.5萬個(gè)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的單位取得登記證書，占完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革單位的78.1%，其中，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記賦碼單位共有45.2萬個(gè)，包括鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有257個(gè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織共有33.6萬個(gè)，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有11.6萬個(gè)；在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門登記的單位數(shù)有12668個(gè)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織126個(gè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織10029個(gè)，組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織2513個(gè)。中央明確要求到2021年底基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)。從各地改革試點(diǎn)來看，大規(guī)模清產(chǎn)核資工作基本結(jié)束，已進(jìn)入建立集體經(jīng)濟(jì)組織、深化股份合作制改革的攻堅(jiān)期。