深化改革銳意進取推動農村新型集體經濟實現高質量發展

■孫雷

今年8月17日，習近平總書記在中央財經委第十次會議上強調要促進農民農村共同富裕。他指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”“要全面推進鄉村振興，加快農業產業化，盤活農村資產，增加農民財產性收入，使更多農村居民勤勞致富。”習近平總書記講話中提到的盤活農村資產，很大程度上就是要盤活農村集體資產、資金、資源，使其成為農民財產性收入的主要來源之一。在全面實施鄉村振興戰略的進程中，地方各級黨委、政府必須把發展壯大新型農村集體經濟擺在工作的重要位置，深化改革、銳意進取，依法加強農村集體資產監督管理，推動農村集體經濟組織轉型升級，創新農村集體經濟發展的實現形式，確保農村新型集體經濟高質量可持續發展，為實現鄉村振興，走城鄉共同富裕之路奠定扎實基礎。

一、發展壯大農村新型集體經濟是實現鄉村振興的重要物質基礎

農村新型集體經濟來源于傳統農村集體經濟，一般是指經農村集體過產權制度改革后，產權清晰、成員明確、治理有效的經濟形態。傳統意義上的農村集體資產的形成，始于上世紀五十年代中期高級農業生產合作社的建立。1956年6月30日，全國人大一屆三次會議通過并頒布了《高級農業生產合作社示范章程》，該章程規定社員私有的主要生產資料轉為農業生產合作社集體所有。《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中指出：“一九五六年，我國基本上完成對生產資料私有制的社會主義改造，基本上實現生產資料公有制和按勞分配，建立起社會主義經濟制度。”這里提到的“實現生產資料公有制”包含了將原來農村土地私人所有轉變為農村土地集體所有制。1959年4月，中央制定了《關于人民公社的十八個問題》，最早明確了人民公社實行三級管理、三級預算的體制。1961年6月15日，中央頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》，進一步明確了“三級所有、隊為基礎”的集體所有制性質。盡管現有的農村組織制度，已由鄉（鎮）人民政府、村民委員會、村民小組替代了原有的人民公社、生產大隊、生產隊，但是，農村集體經濟組織和核算體制沒有發生根本性變化。從上海的情況來講，絕大部分地區仍然保留了“三級所有、隊為基礎”的核算體制。

農村集體資產一般分為鄉鎮、村、組三級所有，以農村集體資產為經濟基礎建立的農村集體經濟組織，實行勞動群眾集體所有制，是集體組織成員利用其所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要組成部分和實現形式。與其他經濟組織相比，農村集體經濟組織具有區域性、合作性、排他性和公益性。區域性：農村集體經濟組織有其特定的地域范圍，一個鄉（鎮）、一個村、一個村民小組一般只建立一個經濟組織，依法獨立開展經濟及社會活動，承擔相應的法律責任。集體經濟組織與本區域戶籍人員建立成員關系，成員履行相關權利和義務，承擔相關責任。合作性：集體經濟組織的資產由組織成員共同所有，生產經營活動實行民主決策、民主管理、民主監督，經營管理班子由成員民主選舉產生，生產經營中的重大決策由成員民主決定，實行一人一票的決策方式；資產收益和勞動成員歸成員共同分享，權利義務人人均等。排他性：鄉（鎮）、村、村民小組每個集體經濟組織的區域范圍、資產資金資源、成員邊界是清晰的。按照國家有關法律法規和集體經濟組織章程規定，非農村集體經濟成員或經濟實體，不得享受農村集體經濟組織的權利，不得占有農村集體經濟組織的資產以及享受收益分配，也不得成為該組織的成員。公益性：在公共財政尚未覆蓋農村的情況下，農村集體經濟組織承擔著本區域內的教育、衛生、醫療、文化、體育等公共服務和農村公益事業的投入建設及運營管理。如，農村養老服務、社會治安管理、河道保潔、環境治理等公益項目的實施。

農村集體資產是農村集體經濟組織成員創造的共同財富，具有總有的特征，不同于公司法下的共有資產，不得進行分割，不能一分而光。農村集體經濟組織所擁有的集體土地、資產、資金等，是保障集體經濟成員共同生存和發展的物質基礎，必須保持相對穩定、長期不變，這是堅持農村集體經濟所有制性質不變的根本所在。

《上海市農村集體資產監督管理條例》第二章第八條明確了納入農村集體資產管理的范圍：成員集體所有的土地等資源性資產，用于經營的建筑物、設施設備、無形資產、集體投資形成的投資權益等經營性資產，用于教育、科技、文化、衛生、體育等公共服務的建筑物、設施設備等非經營性資產，政府撥款、減免稅費及接受捐贈、資助形成的資產，以及依法屬于成員集體所有的其他資產。截至2020年底，上海市農村鄉（鎮）、村、村民小組三級集體經濟組織的總資產為6351.3億元，比上年增長3.4%，其中鄉（鎮）級4090億元、村級2207億元、村民小組43.2億元，分別占64.4%、34.7%和0.8%。全市農村集體經濟組織持有的經營性資產為3740.6億元、凈資產為2048.8億元。上海市農村集體農用田為263.3萬畝，其中耕地255.6萬畝；建設用地179.1萬畝，屬于集體經營性建設用地59.2萬畝，公益性用地17.7萬畝，農村宅基地68.9萬畝。上海市現有122個鄉（鎮）級集體經濟組織，1677個村級集體經濟組織，20715個村民小組級集體經濟組織；共有集體經濟組織成員590萬人，其中，現有成員325萬人，過往成員265萬人，累計總農齡數1.26億年。

改革開放以來，特別是進入新世紀后，上海農村集體經濟得到了長足發展。2012年，上海市委、市政府下發了《關于加快本市農村集體經濟組織改革發展的若干意見（試行）》，對深化農村集體產權制度改革做出了總體部署。2014年，上海市政府印發了《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革的若干意見》，明確要求2020年基本完成本市農村集體產權制度改革任務。在全市各涉農區黨委、政府和農村集體經濟組織共同努力下，上海已基本完成了鄉（鎮）和村兩級集體經濟組織產權制度的改革任務，建立健全了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉規范、監管有力的產權制度，實現了傳統農村集體經濟向新型農村集體經濟的根本性轉變，形成農村集體經濟可持續發展，農民財產性收入不斷增加的體制機制。改革農村集體產權制度，上海始終走在全國前列。2018年11月23日，上海市人大常委會通過了《上海市農村集體資產監督管理條例》，并于2019年4月1日起正式施行。《上海市農村集體資產監督管理條例》的實施，為上海農村新型集體經濟實現高質量發展提供了法治保障。

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策，提出要堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，為農村新型集體經濟高質量發展開辟了新天地、提供了新動能、提出了新要求。同時，全面實施鄉村振興戰略，離不開鞏固壯大和發展農村新型集體經濟，特別是進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央提出要走共同富裕之路，增加農民財產性收入，努力縮小城鄉居民的收入差距，具有十分重要的現實意義。

二、發展壯大農村新型集體經濟是全面實施鄉村振興戰略的重要任務

上海農村集體經濟發展得益于上海大都市綜合優勢和級差地租效應，但同時也受到了城市虹吸影響。隨著上海國際化大都市建設進程的推進，“五違四必”整治、大棚房整治、淘汰落后產能和建設用地減量化，給農村集體經濟發展帶來許多新挑戰、新考驗。近幾年，一些整治力度較大的地區，農村集體經濟組織依靠不動產出租的收益大幅銳減，有的地方出現了農村集體經濟到底還要不要搞的質疑。從農村集體經濟組織自身存在的問題和不足來看，本市農村集體經濟結構單一、能級不高、管理松弛、收益不多、人才匱乏、活力不夠，區域之間發展很不平衡。解決這些問題，必須要把發展壯大農村新型集體經濟納入全面實施鄉村振興戰略的規劃和實施方案中，使之成為實施鄉村振興戰略的重要任務。

發展壯大農村新型集體經濟要與產業興旺緊密結合起來。要堅持穩定黨在農村的基本經濟制度，按照“三權分置”的要求，堅持依法自愿有償原則，在維護農用地集體所有權，農戶承包權的前提下，搞活土地經營權。本市農用地流轉率已達90%，明顯高于全國平均水平。要依法培育家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體，實現新型經營主體與都市現代綠色農業發展要求相適應，走規模化、品牌化、綠色化、科技化農業發展之路。有條件的地方，可以將集體農用地（含所有權、承包權）以作價入股的形式與農業龍頭企業、專業合作社合作經營，形成緊密型的利益聯結機制，實現企業發展、集體資產增值、農民增收的共贏模式。要加強產業重組融合，強化產前、產中、產后服務，以種養業生產為基礎，向二、三產業延伸，依托農業龍頭企業，從農產品源頭、流通、銷售、品質管理等環節發力，形成全產業鏈體系，實現一、二、三產業融合發展，實現農用地土地產出效益的最大化。

發展壯大農村新型集體經濟要與治理有效緊密結合起來。要按照黨中央、國務院關于發展新型農村集體經濟的要求，依據《上海市農村集體資產監督管理條例》，切實加強黨對農村集體經濟組織的領導，切實改變農村集體經濟組織管理松弛的局面。要完善和加強農村集體經濟組織的治理結構，選聘得力的干部擔任農村集體經濟組織的管理人員，確保發展新型農村集體經濟的事有人管、能管好。要加強對新型農村集體經濟的監督，在發揮監事會作用的同時，還要發揮外部的監督作用和農業農村主管部門的監督作用。《上海市農村集體資產監督管理條例》還明確了要發揮地方各級人大和鄉鎮人民代表大會的監督作用，確保新型農村集體經濟組織不發生內部被少數人利用控制、外部被資本大鱷吞食的問題。

發展壯大農村新型集體經濟要與生活富裕緊密結合。有的同志把農村集體經濟稱為“母雞經濟”，有一定道理。這個“母雞”是全體成員總有的，不能“殺”也不能“分”，但是當“母雞”下了蛋，這個“蛋”是可以分的。黨中央十分強調要依法保護農民的“三個權益”，其中就有農民在集體經濟組織中的收益分配權。在現階段，發展農村集體經濟既是鄉村振興的物質基礎，也是實現農民農村共同富裕的重要渠道。2020年，上海已有656個農村集體經濟組織實行了收益分配，共計23.3億元，惠及成員248.6萬人，人均939元。雖然這些錢不多，但隨著農村集體經濟發展壯大，這類財產性收入一定會不斷增長。

發展壯大農村新型集體經濟要與推進農村土地制度改革緊密結合起來。新修訂的《中華人民共和國土地法》第六十條規定：“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣以上地方人民政府批準。”土地法已為農村集體建設用地制度改革提供了保障。嘉定區華亭鎮“鄉悅華亭”項目已成為本市第一個由農村集體經濟組織以集體建設用地使用權入股形式，與社會資本合作開發的案例。華亭鎮聯一村經濟合作社利用村莊規劃確定的建設用地，以土地使用權作價入股“鄉悅華亭”項目開發公司，占股20%。會同上海地產集團與浙江藍城集團，開展整村農村宅基地歸并，實施農民住宅遷建新建，第一批農戶已開始搬入新居。節余的建設用地用于公司商用項目，并已動工建設。

三、推動農村新型集體經濟實現高質量發展的對策建議

在認識到推動農村新型集體經濟實現高質量發展的重要性必要性后，還要找到實現的路徑和方法。要緊緊抓住上海實施“十四五”發展規劃，“五大新城”建設、“兩山”（寶山、金山）提升和崇明生態島建設等新機遇，加快農村集體經濟轉型升級，不斷增強農村集體經濟組織內生動力，讓農村集體經濟成員共享改革發展的成果。

以走共同富裕之路為引領，增強發展壯大農村新型集體經濟的緊迫感。推動農村集體經濟高質量發展是全面實施鄉村振興戰略的應有之義。地方黨委、政府要高度重視，認真研究，切實解決少數同志認為農村集體經濟“可有可無、可多可少、排不上號、嫌麻煩”等輕視思想，要以時不我待的緊迫感、責任感關心支持農村集體經濟的發展壯大。要把新型農村集體經濟發展列入本地區經濟社會發展規劃，并作為具體的工作目標來考核考查。市相關部門要針對新型農村集體經濟發展中面臨的瓶頸制約問題，以改革創新的精神和求真務實的作風，切實予以解決，營造農村新型集體經濟發展的良好環境。

以農村集體經營性建設用地入市為突破口，拓展新型農村集體經濟發展新空間。前幾年。松江區開展“三塊地”改革試點取得成功，其中農村集體經營性建設入市改革尤為關注。截至今年10月底，已入市27幅土地。如奧園集團于去年1月出資1.8億元，競拍獲得了新浜鎮南楊村77畝集體建設用地，開發農旅結合的商業項目。市相關部門要認真總結松江區試點經驗，創造條件，在全市范圍予以推開。農村集體建設用地入市，要與實施鄉村振興緊密結合起來，帶動周邊地區發展和農民致富；要支持本地區發展先進制造業和現代服務業；要與“五大新城”建設等相協調建設人才公寓、公共租賃房等。

以市場為導向，加快農村新型集體經濟轉型升級。農村集體經濟組織作為自主經營、自負盈虧的市場主體，必須堅持市場在資源配置中起決定性作用。農村集體經濟的發展一定要與本地區改革發展創新相結合，充分發揮農村土地資源優勢，著力盤活農村資產特別是存量資源，選好項目，找準伙伴，努力降低投資的風險和成本。松江區新橋鎮經濟聯合社與臨港集團漕河涇開發區實行“區區合作、品牌聯動”，合作開發建設高科技園區，開發公司上市后，新橋鎮集體經濟組織持有的股本5435.95萬股，市值已達11億元左右，達到當初出資資產的20倍。

以數字化賦能為抓手，促進農村新型集體經濟可持續發展。農村集體經濟持有的不動產，大多是上世紀八九十年代形成的，一些樓宇、廠房、倉儲等不動產，急需進行改造升級；在淘汰落后產能中，農村集體經濟組織還可回購相關的物業，實施重建；不管是改造還是重建，都要把新型基礎設施建設的需求考慮進去，使之具備數字化經濟發展的各種功能，滿足未來入駐企業機構的數字化需求。要建立健全農村集體資產數字化監管平臺，運用數字化手段，實行農村集體資產特別是不動產出租合同的數字化管理，堅持公平公開，提高透明度，防止人為因素干預而造成集體經濟利益受損。

以實施《上海市農村集體資產監督管理條例》為契機，增強農村新型集體經濟發展活力。要把農村集體經濟發展納入法治化軌道，農村集體經濟組織要按照《上海市農村集體資產監督管理條例》規定，依法依規從事經濟活動。以擔保行為為例，《上海市農村集體資產監督管理條例》規定：“農村集體經濟組織理事、主要管理人員不得違反法律、法規和章程的規定，或者未經成員大會同意，以農村集體資產為他人提供擔保。”防止因亂擔保而造成農村集體經濟巨額損失。

堅持效益決定分配，不斷增加農民（成員）財產性收入。效益決定分配既是原則也是底線，不得突破。要防止片面強調提高成員收益分配水平而突破底線。收益分配一定要依照章程規定，在留足積累后，有多少收益就分多少，沒收益就不分配，更不能分過頭或分“白頭”。收益分配必須經過審計核準，經過成員代表大會民主程序來決定，必須經農業農村主管部門審核通過。同時，我們也要提醒相關集體經濟組織，不能有了收益不分配，特別是長期不搞分配的現象。農村集體經濟組織有收益應當依法進行分配，這也是發展農村集體經濟的目的所在，農民（成員）從集體經濟組織經營收入中獲得收益分配，增加了財產性收入，這既是維護他們應有權益的需要，更是實現農民農村共同富裕的真實體現。□

（根據嘉定區鄉村振興培訓班講課材料整理，本刊有刪節）