當前農村土地承包經營糾紛調處工作研究
——以青浦區仲裁實踐為例

■胡 昱

自2009年、2013年先后開展穩定完善農村土地承包關系和農村土地承包經營權確權登記頒證工作以來，青浦區農村土地承包關系進一步得到穩固，農民土地承包權益進一步得到保障，但受制于不同階段的政策背景和歷史條件，依舊存在一些歷史遺留問題尚難以及時完全消除，由此引發了一些農村土地承包經營矛盾或糾紛。在此，通過借助部分典型案例，可以了解到當前青浦區農村土地承包經營糾紛的主要類型，通過剖析糾紛產生的根源，結合現實情況，進一步尋找化解矛盾或糾紛的途徑和方法，并對后續土地延包管理工作有一定的啟示。

一、土地承包經營糾紛的主要類型

（一）“直接延包”產生的確權糾紛

案例之一，申請人甲村村民沈某，在2010年底提出仲裁申請，認為1999年二輪延包時沒有落實其小兒子鄒某的土地承包經營權份額，要求確認其小兒子的土地承包經營權，具體理由是：穩定完善農村土地承包關系工作時，對新增人口如婚入人員都增加了承包土地，但1999年簽訂的承包合同面積沒有區分家庭有無新增人口，按照1986年實際耕種的土地面積簽訂承包合同。該戶小兒子鄒某出生于1986年3月二輪延包時，未新增承包面積。被申請人甲村村委會稱，1999年開展二輪延包時，該村采用了“直接延包”方式，按1986年實際耕種面積簽訂的承包合同，在生產隊在冊人口統計時已將沈某小兒子鄒某計算在內。2010年開展穩定完善農村土地承包關系工作之所以將新增人口列入范圍，是完善方案履行相關程序后獲得了通過。

該糾紛經仲裁后，最終的裁決結果為申請人沈某與甲村1999年簽訂的承包合同合法有效，該承包農戶共有人中已包含沈某小兒子鄒某，實際已取得相應的農村土地承包經營權份額。

（二）由婚姻離異產生的分割糾紛

案例之一，申請人乙村村民周某提出仲裁申請，因離婚時未對作為夫妻共同財產的用益物權——土地承包經營權進行分割，分割其及其女兒應得的承包地份額或享受相應的土地承包經營權的流轉收益。被申請人丙村村民顧某（周某前夫）認為，在與申請人離婚時申請人未對土地承包經營權提出要求，所以以為該土地承包經營權歸其本人。如申請人當時提出土地承包經營權分割，則必須負擔歷年來的土地使用金及女兒隨其生活期間應給付的子女生活費。經查明,1992年10月申請人與被申請人登記結婚；1993年7月生育一女周某某。1999年10月，在申請人與被申請人雙方婚姻關系存續期間，被申請人以戶主身份與丙村簽訂了《青浦縣農村土地承包合同》。承包集體農田6.15畝，承包期限為30年，自1999年9月1日至2029年8月31日。被申請人當時家庭在冊人員為夫妻及女兒。2002年3月，雙方經法院調解后自愿離婚，女兒隨被申請人生活，雙方離婚時未對土地承包經營權的份額進行分割。2003年3月經法院判決，女兒改隨申請人生活。另查明，申請人與被申請人離婚后，申請人已將戶口遷回娘家乙村，在娘家未重新取得土地承包經營權；被申請人以戶主身份所簽的《青浦縣農村土地承包合同》亦未有變更。又查明，被申請人原家庭承包經營的土地與其父親顧某某戶承包經營的土地通過村委會合計流轉給他人耕種5畝，其中2畝作為被申請人原家庭承包經營的土地6.15畝中的一部分流轉給他人耕種，申請人也予以認可。

該糾紛經仲裁后，最終裁決結果為申請人周某及其女兒對爭議的承包地享有合法的土地承包經營權，具體承包土地的畝數可根據原所簽《青浦縣農村土地承包合同》當時在冊人數按比例分攤，其中申請人周某及其女兒4.1畝，被申請人顧某2.05畝。

（三）由成員身份產生的確權糾紛

案例之一，丁村楊某在2017年提出仲裁申請，要求丁村分地、確權并支付2009年1月至2017年12月土地流轉費。楊某認為2003年婚嫁至丁村徐某家，2007年5月將戶口遷入，2008年10月與徐某離婚，屬農業人口，且戶籍仍在丁村3組，但至今未享受到土地流轉收益。經查，丁村3組于1999年開展二輪延包工作，并與農戶簽訂了土地承包合同。雖然2009年重新調整分地，但調整程序不夠到位，調整手續未完全履行，村委會并未與農戶簽訂變更合同，包括楊某前夫家自1999年簽訂承包合同后，也未簽訂過變更合同。2017年仲裁庭認為楊某在1999年在婚出地應享有土地承包經營權，雖2003年婚嫁至丁村徐某家，但在該村未取得農村土地承包經營權，故不支持其確權要求。

第一次裁決后，楊某不服，2019年又以丁村2009年承包土地調整時應納入落實土地承包經營權范圍為由提出仲裁申請。經受理后，仲裁庭調查發現，丁村于2009年重新調整土地并未按照相關規定操作，違反了《農村土地承包法》關于農村土地承包的原則和程序，因此認定該村2009年土地調整無效，楊某無法因土地調整歸入落實土地承包經營權對象。于是2019年8月仲裁委員會作出終結仲裁決定書，向楊某說明因其尚不具有丁村集體經濟組織成員資格，不符合主張申請農村土地承包經營權的條件。

二、主要糾紛的成因分析及應對措施

（一）第一類糾紛：根據《青浦縣關于延長土地承包期穩定和完善土地承包關系若干穩定的意見》文件“直接延包：現有土地承包關系基本合理，人均承包面積又相差不多，三分之二以上村民或村民代表要求直接延長承包期的，可直接延包”。從上述看，開展“直接延包”的基礎條件是現有土地承包關系基本合理，人均承包面積又相差不多，但從青浦區多年來的群眾信訪情況來看，當初開展二輪延包時，各地都沒有很好地把握好這一點，比較機械，甚至在一定程度上誤解了延包政策，“直接延包”演變為按實際耕種面積延包，正是當初簡單化操作，埋下了許多隱患，至今這類糾紛在青浦區農村土地承包經營糾紛以及信訪中占有相當大的比例。

黨中央多次提出要確保農村土地承包關系基本穩定并保持長久不變，因此在處理這一類糾紛的基本原則應該是確保社會穩定為最大出發點，只有承包關系穩定了，農村社會穩定了，才能有利于發展生產力。所以建議在尊重現實的前提下，審視二輪延包的政策執行上有沒有損害大多數農戶的承包利益，“直接延包”可按照實際耕種面積簽訂承包合同，并且在之后也按照簽訂的承包合同面積履行了農業稅費繳納等義務的，應予以認定，“直接延包”合法有效。

（二）第二類糾紛：《農村土地承包法》等法律、法規的規定，在農村土地承包經營中，承包方的合法權益受法律保護，婦女與男子享有平等的權利，任何組織和個人不得侵犯。《農村土地承包法》第三十條規定：婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》第四點中也有明確：要處理好離婚或喪偶婦女土地承包問題。離婚或喪偶后不在原居住地生活、其新居住地還沒有為其解決承包土地的，原居住地所在村應保留其土地承包權。該類糾紛產生的主要根源在于夫妻離婚后，妻子戶口雖已遷出，但在新居住地未重新落實其土地承包經營權，在既有按戶簽訂的家庭承包合同繼續有效的情況下，強勢一方忽視了弱勢一方應得的農村土地承包相關權益，拒絕對方平等享受土地流轉收益，給對方造成了事實侵害。

針對此類糾紛，首先要看離婚后能不能通過分戶簽訂新的承包合同。承包合同原則上是本集體經濟組織成員以戶為單位與村委會簽訂的，如果離婚后，戶口已經遷離，原則上應該不再被認定屬于本集體經濟組織成員，也意味著原則上不能在本村簽訂承包合同，所以這類糾紛發生后原則上不建議通過分戶來簽訂承包合同，繼而保障當事人權益。其次，如果爭議承包土地沒有委托村集體統一流轉或未全部委托，當事人權益，尤其是申請人權益如何去保障，建議村委會要主動擔責，配合當事人雙方劃定地塊四至，明確當事人的承包土地地塊位置。最后，如果爭議承包土地已經全部委托村集體統一流轉的，建議村委會根據裁決決定的內容對該戶流轉收益進行分賬處理，確保當事人各方按相應份額享受土地流轉收益.

（三）第三類糾紛：處理此類糾紛最關鍵的問題就是如何判別

申請人楊某是否具有集體經濟組織成員身份。兩次仲裁結果也是基于楊某是否集體經濟組織成員身份作出的，第一次不支持其確權要求，原因是楊某是2003年婚嫁至丁村的，也就是說二輪延包時，其娘家簽訂承包合同時，作為當時的家庭成員，理應是該集體經濟組織成員，應該享受應有的承包土地份額，根據農村土地承包法的規定，只能享受一處承包地的原則，故不支持其確權要求；第二次作出終結決定，是基于楊某不具備丁村集體經濟組織成員身份。從楊某的婚姻情況來看，2003年婚嫁至丁村徐某家，2007年5月將戶口遷入，按理說自戶口遷入后，楊某因婚嫁理應取得了該集體經濟組織成員身份，但2008年10月與前夫離婚，之后又與其他村的男子結婚了，雖然戶口未遷離，但已不在丁村居住生活，從集體經濟組織成員認定的重要條件來看，楊某已不符合長期生產生活在本村的條件，且已外嫁，因此難以認定為丁村集體經濟組織成員。

三、對后續土地延包管理工作的啟示

目前距離二輪延包期末已不足十年，黨中央對后續土地承包政策已作出明確指示，保持現有土地承包關系長久不變。“兩不變、一穩定”是指保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。因此今后農村土地承包管理工作還是得圍繞“長久不變”和“穩定”兩個著力點開展，但維護好“長久不變”和“穩定”態勢，必須立足于化解現實生活中諸多糾紛或矛盾，尤其是對一些歷史遺留問題的妥善解決顯得更為重要。今后要做好農村土地承包管理工作，應著重在思想認識、政策制訂、矛盾解決三個維度綜合考慮，全面推動。

（一）在思想認識層面，要對農村土地集體所有公有制形式正確理解

第一，農村土地集體所有是公有制形式，土地所有權在農村集體經濟組織，家庭承包取得的農村土地承包權利是一種使用權，是一種用益物權，說明農村土地不是私人財產，無法買賣，也無法繼承。第二，農村土地集體所有，集體土地姓公不姓資，只要是集體經濟組織成員都有權享有，除非本人放棄，因此土地承包經營權應該落實到每個成員，既不是個別人，也不是絕大多數人。第三，農村土地集體所有，公有制的“公”還應該體現在“公平、公正、公開”，公平要體現成員在土地承包經營權上平等享有，公正要體現在承包方案的制訂要科學合理，體現絕大多數人的意志，公開是指在履行發包程序時要依法規范。在一定程度上說，農村土地承包經營糾紛發生的根源在于成員有沒有享受到農村土地承包經營權，但更多的糾紛產生根源則在于成員有沒有平等享有農村土地承包經營權。因此，面對農村土地承包經營糾紛既要解決好農村土地承包經營權“有與無”的問題，更要處理好農村土地承包經營權“多與寡”的問題。

（二）在政策制訂層面，要對農村土地家庭承包經營方式有一個再認識的過程

農村土地家庭承包經營是農村的根本經濟制度，本身毋庸置疑，但結合農村社會形勢變化，農村家庭成員因升學、就業、婚嫁等因素也時時刻刻發生變動，在上海地區，至二輪延包期末相當數量的家庭承包戶內共有人也會發生較大變化，因此完全依據戶內有無農業戶籍人口來統計，將會產生不少關閉戶，假以時日，這個趨勢將愈加明顯。

所以，從長遠謀劃來看，需要從農村經濟制度革新這個根本來再次激活農村經濟社會的蓬勃生命力，從這個意義上來說家庭承包經營戶的“戶”概念有可能需要重新定義，換句話說，如果產生大量關閉戶，收回的集體土地由誰經營，土地收益歸屬也需要重新考慮。另一方面，因婚姻嫁娶，在下一輪土地延包，承包農戶家庭成員戶籍遷移，所屬農村集體經濟組織發生變動，其享有的農村土地承包經營權也需要隨之轉移。

（三）在矛盾解決層面，要對“長久不變”和“穩定”的深刻內涵進行科學的認識

就青浦區的農村土地承包經營糾紛而言，少地或無地的糾紛也不乏其人，在二輪延包期內村委會要么已將集體土地全部發包到戶，要么預留機動地不足以落實少地或無地農戶承包的需求，要么其他承包農戶不同意在機動地部分落實土地承包經營權，該類糾紛長久以來難以解決。此外，在少部分地方也存在個別農戶承包土地畸多的情況，憑借農村土地承包經營權證上記載的多達幾十畝承包面積，農戶因此每年輕輕松松坐享不菲的土地流轉收益，群眾對此類不公平的社會現象反響很大。同時當前農村土地承包管理工作中還有一些問題亟待解決，譬如個別村由于農戶承包土地地處沿江沿河區域，土壤長期遭受侵蝕，承包土地面積嚴重自然縮水；在開發建設征地解決農民鎮保待遇過程中，按勞均面積核減承包地，歷次扣減執行標準不一，部分農戶承包土地大大低于村民小組平均水平，造成事實上的少地現象；部分村民小組預留機動地過多且土地收益分配方案不合理等等。凡此種種，在下一輪延包期內都必須直面，同時這些問題也是許多農民關心、關切的重要民生問題。

所以，只有因地制宜在現有法律法規政策框架內，充分發揮人民群眾集體智慧，調動各級干部群眾的工作積極性，平衡好各方利益，妥善處理好歷史遺留問題，才能確保農村土地承包關系“長久不變”和“穩定”，而不是錯誤理解“長久不變”和“穩定”的內涵，擱置各類矛盾糾紛和歷史遺留問題的處理。□