“開放、包容與創新：城市治理現代化”國際研討會綜述

○ 徐瑜璐

2021年9月17日，“開放、包容與創新：城市治理現代化”國際研討會在上海行政學院順利舉行。本次研討會共有國內外50多位專家學者參加，其中15位專家學者分享了研究報告，探討了以下四個方面的內容：

一、城市數字化轉型與治理現代化

21世紀以來，數字技術在逐步嵌入城市治理事務、治理過程、治理制度、治理生態，持續賦能治理的同時為城市治理帶來了諸多挑戰，城市數字化轉型治理已然成為治理現代化的重要內容。研討會上，海內外專家學者圍繞數字化轉型治理分析協同治理和平臺治理兩種模式，并提出數字技術嵌入治理中亟需關注的問題。

韓國行政研究院公共管理研究中心高級研究員金云權從協同治理主體維度展開，認為城市人口迅猛增長帶來的難題非單一組織可以解決，需要多個組織協同治理加以緩解，而數字化轉型治理就是契合時下數字技術普遍運用于城市經濟、文化、生態的一種重要方式，鼓勵各個部門加強合作，包括強化與城市領導人的溝通，采納合理可行的專家意見等，推進透明、高效、有序的治理。為更好地落實組織層面的數字化轉型治理，需要兼顧三個層面的治理創新：技術層面，借助大數據、算法等收集、創建數據庫，服務于決策創新；文化層面，營造人與人之間相互信任、相互合作的氛圍，促進城市資源共享、城市生態共治；法規層面，制定促進城市數字化轉型治理的規則，給予城市治理方向性、基礎性、確定性的指引。

區別于“協同治理”，數字化轉型治理強調更多的主體參與治理、更多的數據支撐治理、更多的決策豐富平臺治理，關注政府何以通過平臺本身實現高效、高質治理。復旦大學陳水生教授闡釋平臺治理的本質屬性、興起原因、運作邏輯等方面的基礎理論。他認為，平臺治理是政府集體行動機制，是敏捷性、感知性、互動性、無界性的數字化治理體系，其興起原因包括：城市治理復雜性增強、政府治理數字化轉型推動、市場經濟領域平臺企業管理啟發。其運用邏輯包括：多重功能集成邏輯、全域系統架構邏輯、全面技術驅動邏輯和整體流程再造邏輯。上海行政學院孫志建副教授結合上?！耙痪W統管”“一網通辦”實踐，重點闡釋平臺治理的核心功能——敏捷治理。他認為，從敏捷治理三種結構要素上看，平臺型政府在治理定位、方向、動力上“想要敏捷”，在治理路線、流程、環節上“能夠敏捷”，在具體落實、責任、控制上“必須敏捷”；從敏捷治理的三個層次上看，敏捷治理是平臺型政府的宏觀“定位—導向”結構、中觀“運行—賦能”結構、微觀“行動—責任”結構；從敏捷治理的目標導向、操作流程、運行環節三個方面上看，敏捷治理是平臺型政府以最終用戶為導向的結構、敏捷運行與敏捷更迭的結構、責任清晰化的閉環管理結構。

數字化治理具有諸多優勢，同時也存在不少問題，如“數字偏差”“數字懸浮”“數字內卷”“數字幻象”“數字沙丘”等。越南二區政治學院阮友黃教授提出三項亟需研究的治理問題：如何應對“超智能社會”對人力資源的挑戰問題；如何建構“超智能社會”沙箱問題；如何識別和應對“超智能社會”對個人信息保護、社會價值體系、社會交往方式（虛擬—真實）帶來的難題。

二、城市精細化與治理現代化

就城市化進程加快帶來的城市治理體量急劇增大問題，不僅需要發展數字化轉型治理提高治理“數度”，還需推進城市精細化管理提高治理“精細度”，“城市管理應該像繡花一樣精細”。與會專家學者圍繞“城市精細化與治理現代化”，分別從治理模式、治理內容、治理主體出發，介紹“清晰化治理”“精細化管理示范區打造”“基層治理”三個方面的內容。

上海交通大學韓志明教授細致闡釋大規模、高稠密城市的“清晰化治理”模式，先界定城市稠密度內涵，再剖析城市高稠密引發的現實問題，最后提出解決措施。他指出，稠密度是對城市社會治理要素緊湊性和關聯度的評判，是理解城市治理形態的形象概念，具體取決于各種要素的數量、分布、互動以及可認知程度等；城市是高密度、緊湊型空間，呈現人口高密度、建筑高海拔、資源要素聚集、財富更加龐大、社會分化細密、要素流動快速、公共事務繁雜等特點；高稠密城市在運行中出現質地更重、多元分化、間隙很小、拆解更難、吸力更強、斥力更大、交互很深、治理不易等難題。對此，需要予以調節，如疏解城市的功能、打造城市副中心、發展新城、控制城市規模、治理交通擁堵、推行“最多跑一次”改革等。

越南二區政治學院梁光輝教授引入越南胡志明市杜德城創新區案例，生動詮釋“精細化管理示范區打造”方案。他指出，胡志明市是越南城市化規模最大的城市，也是越南的經濟、政治、文化和教育中心，然而近年來城市人口快速增長、工業化迅猛發展帶來了環境惡化、資源緊缺等影響城市發展的難題。為了應對這些難題，促進胡志明市持續高速發展，胡志明市需要綜合金融、生態環境、社會文化環境等優勢制定科學的經濟發展戰略。對此，胡志明市政府籌備建立杜德城創新區，計劃分三個階段打造“國際金融中心、教育展示中心、科技中心”等“三大中心”和“創意活動中心、運動健康中心、自動化制造中心、教育中心、生態中心、海港中心”等“六大功能區”。

南開大學吳曉林教授引入成都基層治理持續創新案例，深入剖析城市基層治理持續創新的機理。吳教授指出，驅動成都基層治理創新的因素包括社會問題倒逼持續創新、中央政治環境支持持續創新、基層治理團隊交互強化機制、持續創新的政治保障機制、創新執行的正向反饋機制、持續創新的漸進累加機制，其中，前兩個是“系統條件”，是基層治理“創新”的 “充分條件”，后四個是“運行機制”，是基層治理“持續創新”的“必要條件”，“行政賦能政治”與“成本收益機制”共同構成地方政府“持續創新”的“內驅模型”。

三、城市軟實力提升與治理現代化

“城市發展包含物質、文化、制度三位一體的內涵，從這些資源中產生的有關城市的吸引力、輻射力、影響力等，都屬于城市軟實力的范疇”。與會專家學者深入研討“城市軟實力提升與治理現代化”專題，對物質、文化、制度三個方面的城市軟實力提升之治都做了論述：

圍繞“城市物質軟實力提升之治”，墨西哥國家行政學院杰森·A·卡馬喬·佩雷斯分享了城市空間構建、最佳人居環境建設的相關研究成果。關于“如何在大城市整合健康權和流動權，緩和新冠肺炎疫情時代的城市權利沖突”，他指出，新冠肺炎疫情流行之際，城市居民出行減少，長期居家生活、辦公，引發了一些慢性疾病，市民的流動權和健康權受到了侵害，需要實施相應的公共政策予以調整、解決，包括監督《街道手冊：墨西哥城市道路設計》的落實、升級城市開放空間設計。

圍繞“城市文化軟實力提升之治”，俄羅斯西北管理學院社會學博士拜耳·茱莉亞主張通過健全社會信用體系以推動城市開放發展、提升市民生活質量、促進公平治理。社會信用體系是人們在日常橫向生活及其與政府、市場之間縱向交流中建立信任的基礎。具有高度信任度的城市社會，將會有較低的張力水平，公民也能夠享受快樂。同時，她還指出，更應當將社會信用體系構建為自主生態系統。

圍繞“城市制度軟實力提升之治”，上海行政學院汪仲啟副教授以上海市“12345”市民熱線為例，提出了中國回應性政府建構的一種有效機制及其實現路徑：指派責任制。他認為，近年來政府回應效率提高是指派責任制的功效，包括移除門檻、消除模糊性、克服惰性，打破內卷性；增強程序剛性等。為了發揮好指派責任制的優勢，亦當關注和盡可能弱化制度異化情況，如公民反復投訴、平臺派單錯誤、程序欺瞞等。指派責任制的基礎包括為人民服務的政治倫理、群眾路線的工作方法、行政集權體制、黨管干部機制、技術能力發展等。

四、城市可持續發展與治理現代化

在狹義的城市治理概念中，城市可持續發展著重關注城市污染處理、資源循環利用等，強調“循環型社會”建設。日本城西大學的張紀潯教授介紹了日本“循環型社會”建設的主要原則、歷史經驗和最新實踐。他指出，日本“循環型社會”建設的基本原則是減量化（Reduce）、再利用（Reuse）和可循環（Recycle）；日本在垃圾處理方面積累了豐富的經驗，比如設立地方政府自治體，由其公開環境情報、制定垃圾處理方案、組織居民參觀垃圾焚燒設施等，以此獲取居民理解、鼓勵居民參與、取得居民協助。在2020年東京奧運會籌辦中，日本在多個環節落實“循環型治理”理念：頒獎臺的制造材料是日常生活中的洗滌劑瓶、海洋塑膠垃圾等；火炬由回收的日本大地震災區臨時住房建材制成；奧運獎牌由回收提煉的廢棄電子設備制成；志愿者制服由回收的纖維制成；運動員用床由硬紙板支撐搭建；選用氫氣作為奧運火炬和電動車燃料，避免排放二氧化碳等。

在廣義的城市治理概念中，城市可持續發展指的是整合資本、土地、勞動力、技術等生產要素，綜合運用多種治理方式，推進社會、經濟、生態等多方面的可持續發展。研討會上，與會專家學者還從“包容性治理”“創新治理”維度上探討了城市可持續發展問題。

“包容性發展的核心要義是在保持較快經濟增長的同時，兼顧可持續和均衡協調，確保機會平等和公平參與，讓經濟發展成果惠及所有不同群體。”俄羅斯西北管理學院媒體教研部文字學副教授安娜·索斯諾夫斯卡亞提出了以圣彼得堡符號學和話語地圖保護城市遺產，以包容性治理促進城市可持續發展的觀點。她指出，在遺產保護領域，世界遺產地政策由政府單獨制定是不恰當的，應當許可、鼓勵更多主體參與，共同促進城市的包容性發展，而符號學、話語地圖可以作為公民參與遺產保護的重要工具，原因是話語地圖承載個人和社區的意識形態和價值觀，話語分析有利于揭示公民所說和所做事情背后蘊含的意識形態。

希臘內政部公共部門人力資源總秘書處克里斯托斯·考卡拉圍繞希臘的創新政策和實踐介紹了城市治理中的創新管理。希臘創新政策包括中央和地方政府兩個層面：中央公共部門發展創新生態系統，搭建公共部門創新天文臺來儲存創意、分享創意并指導創新；創建公共部門創新實驗室為行政機構采用和實施創新發展模式提供支持，將創意從一個公共組織轉移到另一個公共組織，讓公共部門主管從專家學者的演講和討論中吸收成功經驗并轉化為合適的城市治理方案。地方政府層面創新管理包括三項基本原則：強化公民參與地方政府決策、堅持以市民為中心的技術創新、促進地方政府管理的敏捷性、開放性和適應性。創新實踐指的是城市治理中的創新戰略規劃，對應于創新政策論及的中央和地方兩個層面，包括打造開放式創新平臺和創建區域創新實驗室。其中，打造開放式創新平臺包括三個階段：對公共組織環境中可能的威脅或機遇進行數據分析、根源探索和案例建模；創意生成和管理數據，形成創意漏斗，為所有公共部門提供創意管理系統，促進新方案的思考；創新設計，為行政部門設計創新項目提供支持。

五、結語

在本次研討會上，海內外與會專家學者圍繞“城市治理現代化”議題研討了多項治理實踐方案、多重治理理論模式，看似分散，實際緊密關聯、內在統一：統一于治理階段的現代性，探討了城市規模更大、數字技術運用更廣、持續發展更難等現實問題；統一于治理方法的整體性，聚焦整體性治理范式下的治理功能、治理層級、治理組織，探討了平臺敏捷治理、基層創新治理、組織協同治理等；統一于治理觀念的系統性，在城市數字化轉型治理、城市精細化管理、城市軟實力提升治理、城市可持續發展治理等方面進行戰略性布局，在治理制度、治理文化、治理技術等方面進行全局謀劃，在創設治理平臺、豐富治理主體、建構治理模式等方面整體推進；統一于治理目標的人民性，從數字化轉型、軟實力提升、精細化管理、可持續發展等方面，提升城市發展的速度、柔度、精細度、持久度，在為城市治理打好“美好生活”底色，彰顯“互動共生”特色的基礎上，增添“以人民為中心”亮色，在淬煉、弘揚上海城市品格的同時推動世界各地城市的品格塑造、升級。