黨員下沉社區參與城市治理的制度供給

李鴻淵

[摘 要]社區黨組織是黨在城市的執政根基，基層黨組織的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用發揮是有效抗擊疫情的關鍵。肆虐全球的新冠疫情是一場大考，社區是疫情防控的最后一公里，也是社會治理的最后一公里，社區治理是疫情防控的最后防線，是打贏疫情防控戰役的關鍵，也關系到每位居民的生命健康。抗擊新冠肺炎期間，大批機關黨員干部下沉社區，在社區一線參與疫情防控，有效助力社區應對疫情危機。人民城市人民建，人民城市為人民，打造城市治理共同體的制度供給，就要完善黨員下沉社區的制度化路徑，在為民服務的實踐中增進社區治理共同體的價值認同，把黨組織和黨員的政治優勢轉化為社區治理的制度優勢。

[關鍵詞]黨員;下沉;社區 ;治理 ;制度

2019年11月，習近平在考察上海時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”的重要論斷，要求上海不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。這為我們在新時代推進城市建設指明了前進方向，提供了根本遵循。突發危機和重大公共衛生事件，由于影響面廣、不確定性多，往往最能考驗一個國家、一個區域、一座城市的應變能力。社區黨組織是黨在城市的執政根基，基層黨組織的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用發揮是有效抗擊疫情的關鍵。肆虐全球的新冠疫情是一場大考，社區是疫情防控的最后一公里，也是社會治理的最后一公里，社區治理是疫情防控的最后防線，是打贏疫情防控戰役的關鍵，也關系到每位居民的生命健康。抗擊新冠肺炎期間，松江大批機關黨員干部下沉社區，在社區一線參與社區防控，有效助力社區應對疫情危機。后疫情階段意味著常態化治理下社區防控經驗的制度化、常態化。前事不忘后事之師，黨員下沉社區方面積累的經驗和好的做法不能隨著疫情結束而結束，而應把此次疫情防控中黨員下沉社區參與社區治理的做法制度化，轉化為具有治理能量的長效機制。

一、機關黨員下沉社區抗擊疫情的治理價值

黨的十九屆四中全會明確指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”發揮黨的領導核心是關鍵，在社區建設中就是發揮基層黨組織和黨員的作用。這次新冠肺炎疫情使相關利益主體深刻認識到社區不僅僅是利益共同體，更是責任共同體和價值共同體 ①。近年來，上海構建了黨建引領、基層自治共治、德治法治一體化的治理新格局，其特點也是抓住了黨建引領的紅線，用黨建來整合激活基層社會治理共同體，用黨員志愿服務帶領居民群眾參與社會治理，讓群防群治在社區真正落地生根。

1. 機關黨員干部下沉社區，有效緩解社區治理的人員不足

（1）下沉社區彰顯黨員先鋒作用，提升綜合服務力

一是做好社區服務員。機關黨員干部根據上級黨組織的統一安排，穿上紅色黨員志愿者馬甲，佩戴黨員徽，下沉到社區，充實到防疫一線，幫助居委會干部上門登記信息，幫助物業保安做好居民出入驗證，做好外籍人士防疫工作等，志愿者鮮明的紅色標志，讓黨員參與抗擊疫情和社區服務更加直觀，也贏得了居民對黨員身份認同。二是做好社區調研員。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，在職黨員充分發揮模范作用，積極投入阻擊戰。他們穿著“紅馬甲”，成為一道亮麗的風景線，帶領群眾共同筑牢了一道眾志成城的“防護墻”。志愿者負責日常排摸、上門宣傳、安撫情緒等日常工作。在社區里，處處活躍著他們忙碌的身影。可以說哪里有需要，哪里就有黨員志愿者。三是做好社區宣傳員。在松江，有的大型居民區居民多達萬人，而且外來人口多，日常管理只有居委會的幾名工作人員。黨員志愿者的到來，真的是雪中送炭。他們積極參與到疫情防控第一線的“黨員先鋒崗”中，黨員亮身份、明職責，既是社區疫情防控的“守門人”，也是“宣傳員”。

（2）下沉社區優化社區治理效能，提升社區治理創新力

一是出謀劃策提升治理能力，解決基層治理“最后一公里”的創新載體。社區是社會治理的微觀場域，是基層治理的主要陣地，是為群眾服務的“最后一公里” ②。有管理經驗或者有一定職務的黨員干部，可以充實到居民區黨支部和居委會的管理服務中，為管理出謀劃策，優化工作流程，比如，電子信息表格設計，減少重復統計，開發防疫小程序應用等，提升社區干部信息化應用，促進黨組織之間的信息交流，提升黨組織之間在治理層面的能力互鑒。二是利用專業技能服務社區。在職黨員都有著自身的專業優勢，在社區疫情防控中可以更好地發揮作用，區委統戰部、區農委、區科委、區市場監管局等單位的黨員走出家門，主動到所在居民區黨組織報到，與社區干部們共同投身于疫情排查。三是當好社區防疫的守門人。下沉到社區的黨員主要是服務社區居民，有的協助社區干部給各家各戶打電話排查，有的協助樓組長上門排摸，有的參與社區巡邏，有的給隔離家庭送藥送餐，當好社區居民健康的“守門人”。

（3）做好居民區干部的好幫手，提升社區工作執行力

一是下沉到樓組。在大型社區，居民人數眾多，樓組防控是關鍵，樓組長是居委會干部工作依托的重要力量，在抗擊疫情的特殊時期，機關黨員干部下沉到樓組，可以一插到底，精準服務到每戶居民家庭中，區級機關工作黨委第一次面向各級黨組織緊急招募32名機關黨員志愿者，協助方松街道各居委會做好統計匯總工作。二是做好第二樓組長。第二樓組長是在職黨員服務社區的有效載體，可以避免服務社區漂浮在表面。面對嚴峻復雜的疫情防控形勢，區級機關工作黨委系統各級黨組織和黨員領導干部牢記人民利益高于一切，以“黨員第二樓組長”身份在社區開展志愿服務工作，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘和共產黨員先鋒模范作用。三是做好居民的思想引導。比如針對網上流傳的關于因疫情復雜帶來的食品漲價、超市哄搶等謠言，黨員志愿者們在上門宣傳防范知識的同時，也時刻不忘讓自己變身為行走的謠言“粉碎機”。

2. 機關黨員干部下沉社區，有效激活黨員參與社區治理的整體優勢

（1）黨員下沉社區凝聚了人心，增強了政治領導力

政治領導力指的是加強社區黨組織的政治覆蓋、政治激發，把握引領社區疫情防控的工作方向，及時貫徹落實最新的黨的路線方針政策和決策部署，把上級的要求及時轉化為社區疫情防控的措施。黨員下沉社區體現的是黨組織的政治引領功能，是黨的領導的根本政治優勢的體現。機關黨員下沉社區是組織委派，本身就是黨組織和黨員服務群眾在一線的要求。黨員志愿者紅色的標識，讓居民群眾對黨的先進性感受更加具體真實，黨員在一線、服務在一線，黨的宗旨和黨員的行為得到了統一，這比任何宣傳更有影響力。

（2）黨員下沉社區構筑了社區治理網絡，增強了組織動員力

組織動員力是基層黨組織組織力的集中體現，來自黨員群眾對社區黨組織的信任，主要表現為黨員群眾參與社區工作的廣泛性、積極性、主動性。社區黨組織利用組織搭建的網絡資源，將原子化的居民凝聚起來，把社區居民組織起來，讓更多的社區居民參與社區疫情防控工作中。黨員下沉社區本身就是黨組織組織動員的結果，機關黨員干部下沉社區后，充實了基層一線的服務管理力量，充分發揮黨組織引領社會治理的優勢，以社區黨組織為紐帶統籌安排各類志愿者，通過把黨組織嵌入治理網絡中，使疫情防控工作從一個個“點”、一條條“線”，織成“發現及時、傳遞迅速、上下通達、落實有力”全覆蓋的疫情防控網。

（3）黨員下沉社區促進了治理能級提升，增強了社區應急力

社區的應急力指的是，面對新冠肺炎疫情，社區黨組織在上級黨組織的指導下，保持高度的政治敏銳度和判斷力，將織密社區動態防控網作為當前最重要、最緊迫的政治任務和工作來抓，細化社區聯防聯控措施，匯聚群防群治力量，構建“人人有責、人人盡責”的社區防控共同體，提升黨員群眾打贏疫情防控阻擊戰的政治認同和堅定信心。黨員下沉社區為基層社區治理提供新的力量和智慧，是優化社區應急處置能力的重要資源。基層社區作為治理體系末梢，是聯系居民群眾的最后一環。當前城市社區防疫面臨的問題，很多是城市社區治理長期積累下來的問題，根源還是在于城市社區治理方面存在的問題，只是常態時期沒有暴露出來。社區治理中單純的資源輸入、組織輸入容易，但是制度化解決社區動員群眾和社區治理共同體構建才是關鍵。黨員干部下沉社區雖是組織人員下沉，但卻是盤活社區精細化治理的一盤大棋。

二、黨員下沉社區參與社區共同體治理的瓶頸

疫情期間，應對突發事件和公共衛生危機，機關黨員下沉到社區也是應急之策。實際上，黨組織引領社會治理和黨員參與社區服務都面臨著一個缺乏抓手和黨員覆蓋面的問題。疫情期間的機關黨員下沉社區，對推進黨員參與社區治理打開了一扇窗，在后疫情階段，急需與關鍵社會資源形成有效互動，轉型為城市基層治理的“內生性支撐要素” ③。在常態化上放大這一做法效應上做足文章，化危為機，把疫情防控作為優化社區治理的拐點，把黨員下沉社區中的短板補上，進而完善基層治理體系。

1. 基層黨組織常態化參與社區治理的制度不夠完善

一是常態化安排不足。也就是說，在日常的社區治理和社會治理中，黨組織的組織優勢發揮不足，很多情況下缺位和不到位，造成常態化下社區黨組織調動的管理資源非常有限，社區治理共同體的目標也會落空。二是專業治理能力偏弱。因為街道社區是以塊為主的綜合管理層級，在社工隊伍建設、基層政府與社區的對接方面，體現了較強的優勢，基層社區一般綜合治理能力強，但是由于抗擊疫情屬于專業化的工作，基層組織在動員居民、教育居民、服務居民的過程中，專業素養和專業能力存在不足。三是支部之間制度化銜接缺乏。目前機關黨員下沉社區只是疫情防控時期的措施，但是平時機關黨員如何下沉到社區，參與社區治理，缺乏支部之間的銜接，黨員更多是以個體身份參與到社區服務中，局限于一般性的服務社區執勤清潔等，與社區治理還有很大的距離。

2. 下沉黨員參與服務社區的職責不夠清晰

黨員干部下沉到社區，是社區治理難得的資源，如何發揮志愿者作用必須有一個清晰的制度設計，要給志愿者以平臺任務，并且要有明確的激勵手段，但是在疫情防控中可以看到在職黨員下沉社區作用發揮存在一些問題。一是職責不清。在疫情期間，黨員下沉社區干什么不夠清晰，干到什么程度也不夠明確，有的還是停留在人到了，任務就算完成了，黨員下沉到社區應該做什么沒有相關規定，還是粗放式的下沉社區，離精細化管理服務還有不少距離，下沉的黨員也難以融入社區治理活動中。二是難以深度參與社區治理。絕大部分工作主要依靠街道和社區干部在運作，參與社區治理的程度不高。在抗擊疫情的關鍵時期，一支隊伍很難完成紛繁復雜多樣的任務管卡，這也是基層工作人員干得特別辛苦的原因所在，而黨員志愿者又難以融入其中。三是參與平臺十分有限。社區黨員下沉到社區服務主要是簡單的上門服務登記、門衛測體溫等任務，這些任務對一些在職黨員來說作用難以有效發揮，也只能說是參與了，到社區報到過了，其積極性也會受到影響，難以有效持續參與到社區治理活動中。

3. 下沉到社區參與治理的平臺供給不夠豐富

機關黨員干部下不去是個問題，實際上都下去了，沒有足夠的平臺也是問題。如果沒有清晰的職責和制度安排，效果會打折扣，也容易流于形式。一是存在著形式化傾向。黨員下沉社區本來是具體實在的，但一些社區黨組織顯然對如何使用下沉到社區的黨員缺乏考慮，有些黨員下沉到社區無所事事，甚至礙手礙腳，給社區帶來不必要的麻煩。二是有效銜接溝通不夠。黨員下沉到社區就要聽從社區黨組織的統一安排，如果社區缺乏主動對下沉到社區黨員的溝通管理，那么就會形成“兩張皮”，人是下沉到社區了，但是不能發揮作用，也導致下沉社區的黨員和社區黨組織溝通對接不夠充分，有時候疏于管理，人是下去了，如果沒事干，或者是事情沒有干好，反而會適得其反。三是平臺過于單一。目前是側重服務的平臺多，參與社區治理的平臺少，傳統的平臺多，現代化的平臺少，比如，黨員下沉社區一般都是較為簡單的信息登記類工作，就是日常的黨員參與社區也較為簡單，缺乏對黨員下沉社區崗位的統一謀劃。

4. 對居民群眾的服務意識不夠自覺

疫情期間，社區也是一線，機關黨員干部下沉社區登記驗證等行為，實際上是服務居民群眾。一是缺乏細致耐心。面對突發的疫情，居民群眾會有情緒波動，在面對疫情防控措施的具體行為中會不配合不理解，有些黨員不愿意做過多解釋，也不愿意有任何變通。二是把居民作為管理對象。僅僅把居民做成管理對象，缺乏有溫度的群眾工作，下沉服務社區居民群眾的工作也是做不好的。這樣的定位導致剛性有余，柔性不足，有執行的硬度，沒有社區服務的溫度，容易導致部分居民的反感。三是對待居民的感情不夠。有的志愿者不是居住在本社區，對很多居民不認識不了解，往往是公事公辦，有的甚至把平時工作的模式帶到志愿者的活動中，高高在上，以一種俯視的姿態看待居民。如果沒有服務群眾的意識，對個別不理解的居民群眾，就難以耐心地做好工作。

5. 社區信息化應用場景創新不夠

一是習慣于人海戰術。遇到公共衛生危機事件，采用居委會工作人員上門登記，志愿者上門走訪，這種方式費時費力效果也并不好。比如，紙質的出門證成了小區人員進出的憑證，需要人員多次上門核查信息。二是專業治理能力薄弱。雖然網絡、智能手機非常普及，業主論壇、社區網上治理空間普遍建立，但是在應對疫情期間，可以看到以大數據、政務云、人工智能的新技術的支撐，在社區治理中應用場景嚴重不足，抗擊疫情還在使用人海戰術等老辦法。三是老辦法的路徑依賴嚴重。社區層面的智能化治理和大數據應用均未能充分彰顯，比如，政府App關注率不夠，政府信息及時發布困難，社區支持信息技術落地難。再如，平臺接口過多，互不兼容的信息壁壘，造成居民使用的不便，或者干脆不注冊、不用。

三、黨員干部常態下沉社區打造治理共同體的制度路徑

發揮社區治理優勢，包括黨組織組織優勢，最為有效的辦法是把組織優勢轉化為具體的參與治理行為。基層黨組織必須以提升組織力為重點，突出政治功能，充分發揮領導核心作用，使在職黨員所在單位黨組織、在職黨員、在職黨員所在社區黨組織三方面形成共識，密切配合，完善在職黨員居住地發揮作用的長效機制 ④。后疫情階段如何優化基層社會治理的格局？長遠看，以此次黨員下沉社區防控疫情為契機，構建黨建引領的基層治理新格局，完善黨員下沉一線的制度機制，為應對突發事件或者重大任務做好準備。

1. 構建黨員下沉社區長效機制，強化基層黨組織的引領力

把基層黨組織力轉化為治理力，需要有黨組織主導的轉化機制。比如，通過組織對黨員的要求，參與支持社區黨組織主導的各項活動，讓黨員的先進性和組織性轉化為具體的參與基層治理的行動。一是強化社區黨組織的領導核心。黨的一切工作要歸支部，只有發揮黨支部的戰斗堡壘作用，才能實現黨員干部下沉社區的常態化。社區黨支部要有主動引領作為的自覺，善于整合社區治理中的分散于不同主體的智力資源。二是完善黨員嵌入社區治理的制度。建立機關基層黨支部與社區支部結對常態化制度，把機關黨員干部的資源優勢嵌入到居委會日常的社會治理中，并作為機關黨支部日常考核的重要內容之一，讓不同類型支部的組織力通過制度化的黨員社區服務轉化為治理效能。三是實現集中力量辦大事和社區治理小事的完美結合。在宏觀和微觀層面同步激活黨組織參與社會治理的優勢，具體來說就是要在社區治理中貫徹精細化的理念，把社區治理的小事當成大事來做，把居民身邊的事情作為治理的首要選擇，讓居民能夠參與和感受到治理的成效，并且能夠認識到自身的責任和義務。

2. 健全志愿者服務積分管理，促進黨員參與社區治理常態化

近年來，“雙報到”在在職黨員志愿服務中非常普及，在應對疫情中發揮了積極作用。這部分黨員由于是本小區居民，對本小區情況熟悉，在疫情期間作用發揮更加充分，也是黨員參與社區治理的骨干力量。一是把“雙報到”制度執行到位。當前，在職黨員社區“雙報到”是在職黨員服務社區的基本方式，但是局限于報到的居多、活動的少，做服務的多、參與治理的少，并且如何考核和量化服務社區成為難題。二是探索在職黨員下沉社區積分化管理。制定機關黨員干部以黨員志愿者身份下沉社區的相關制度，用黨員志愿者服務積分管理來實現黨員服務社區的常態化，讓黨員志愿者成為黨員參與社會治理和服務社區的身份標識，明確常態下黨員志愿服務社區的方式、載體、要求、激勵考核等內容。三是把黨員服務社區納入“不忘初心，牢記使命”制度建設中。把黨員以志愿者身份參與基層社會治理的形式固化下來，并作為基層黨組織踐行初心活動的制度化要求，把黨員踐行初心使命與社區志愿服務聯系起來，避免初心踐行的虛化、弱化。

3. 做實網絡社區平臺，發揮社區智能化治理的整體功能

疫情期間，上海市民表現出了極高的規則意識和自律品質，積極配合政府開展疫情防控，這是上海的優勢。長遠看，上海作為超大城市，在社區治理上面臨著眾多挑戰，要實現社區治理精細化必須走出一條符合上海實際的治理模式。一是搭建社區智慧治理平臺。人民城市為人民，城市治理也必須依靠市民，要對智慧社區硬件建設進行布局，建立智慧社區的大數據分析平臺，依托一網通辦和一網統管實現對社區數據的全覆蓋。二是實現社區居民的全覆蓋。通過建立社區居民一網通辦的社區平臺，借助網絡虛擬社區的形式，擴大網絡虛擬社區的應用場景，建立有效吸納傾聽社區居民群眾意見的通道和平臺，把傾聽民意、服務群眾、引導群眾結合起來。三是發揮居民參與治理優勢。對社區工作來說，有效的路徑就是把群眾工作融入社區治理中，把服務教育引導居民作為一個基本原則，要創新居民參與社區治理的平臺，依靠居民的智慧和力量推進社會治理，并在此基礎上提升居民參與社會治理的能力和成效。

4. 應急治理權下沉社區，激活社區黨組織引領治理活力

后疫情時期需要建立社區應急管理制度，提高社區工作者應對危機的意識和管理能力，提升社區抗擊風險的能力。一是權力與責任同步下沉。給社區配備一定數量的專項資金和物資保障，關鍵時候可以確保社區黨組織的認同感和存在感。比如，配發口罩等抗疫物資，居民對社區黨組織的認同度會更強，這比單純的管理有效。二是依法規范社區賦權。在疫情防控中首要堅持的底線是依法辦事，同樣在社區治理中要防止社區中公共服務項目一刀切給予社會組織的做法，讓社區居民參與社區應急管理的事務，調動居民群眾參與社區治理的熱情。三是落實基層減負力度。杜絕基層治理中的形式主義和官僚主義，減輕基層社區工作人員不必要的工作負擔，讓他們把更多精力投入到為居民服務工作中去。

5. 實現社區干部隊伍全面賦能，提升基層黨組織的凝聚力

社區干部和工作人員是打贏疫情防控阻擊戰的先鋒隊，其服務動力和履職能力是影響社區防疫戰斗力的重要因素，也是社區治理能力現代化建設的重要內容。一是要提升群眾工作的能力。社區工作本身就是群眾工作，把社區居民作為管理對象，不會站在居民角度換位思考問題，這樣社區工作永遠也做不好。加強對社區干部的群眾觀念、宗旨意識的教育，不斷提升聯系服務群眾的自覺，增強依法治理社區的能力。二是要拓寬社工職業發展通道。任何職業都需要正向激勵，尤其是對社工要建立一個正向的激勵制度，讓那些在基層實干的社區干部有更好的發展前景，因此要善于在抗擊疫情一線中培養發現人才，對表現突出的，要給予表彰和提拔使用，并廣泛宣傳抗擊疫情中的典型，激發社區工作人員的使命感和成就感。三是要完善心理關愛體系。基層干部普遍具有較大的工作壓力、考核壓力，尤其是在疫情防控時期，身體和精神都經歷著嚴峻的考驗，因此要為社區干部提供相應的心理疏導和減壓訓練，增強對社區干部的人文關懷，提升他們抗擊壓力的心理素質和心理健康水平。

注釋：

①李德：《疫情背景下黨建引領“樓宇社區”治理的功能轉型研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2020年2期。

②李明陽：《新時代在職黨員參與社區建設和服務的思考與建議——以北京市H區為例》，《改革與開放》 2020年11期。

③樊佩佩：《城市基層治理現代化背景下的社區分化及治理績效研究》，《現代經濟探討》 2020年6期。

④張敬芬：《芻議完善在職黨員居住地發揮作用的長效機制》，《上海黨史與黨建》 2020年6期。

作者系中共上海市松江區委黨校科研室主任、副教 授

（責任編輯 矯海霞）