口岸防疫的精細化管理實踐探析

李燁紅?汪俊美

[摘 要]2020年初暴發的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。上海作為我國最大的國際化大都市，是世界級樞紐和特大型口岸城市，在滬工作生活的外籍人士接近50萬人，境外疫情輸入的風險和壓力巨大。上海浦東國際機場作為口岸防疫的重要場所，密切協同相關部門采取精細化防疫措施，嚴防境外疫情輸入，織就“國門防疫網”。

[關鍵詞]疫情防控;口岸防疫;精細化治理

一、精細化治理理論文獻述評

精細化治理思想最初源于企業管理“精細化管理”理念，早期科學管理（泰勒）、為質量而管理（戴明）以及精益生產方式（豐田）等，都強調對企業戰略和目標進行分解、細化和落實的過程，也是提升企業整體執行能力的重要途徑，本質上是企業領域的精細化治理 ①。20世紀80年代，隨著西方新公共管理運動的興起和新公共服務的發展，原本運用在企業管理中的精細化管理思維逐漸延伸至社會治理、公共管理領域，強調將市場力量引入政府管理領域，以改變傳統“粗放式”管理思維、“經驗型”管理方式帶來的消極后果 ②，成為社會治理和現代政府公共服務創新的發展趨勢和改革的重要目標 ③。由此，在政府管理和社會治理中引入精細化治理理念，采用規范化、標準化、信息化、專業化等精細化治理手段和方式，達到降低運作成本，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果 ④。

改革開放后，我國的社會矛盾與治理危機逐漸向城市空間轉移和積聚，城市治理成為國家治理現代化的重要任務。隨著新時代我國社會主要矛盾的轉化，這種傳統的“秩序導向”的粗放式政府管理模式已越來越無法回應人民對美好生活的需求，新時代的公共需求呼喚城市治理模式的轉變 ⑤，城市精細化治理是政府轉型過程中的必經之路。從理論研究的角度來看，精細化治理的理論范式開拓了公共管理的理論視野，運用企業管理模式重塑政府管理模式和理念，為政府管理走向精細化發展提供了新的理論分析視角。從政府實踐的角度來看，面對高度復雜的現代社會，通過精細化治理提高政府的治理能力主要體現在管理理念、部門設置、績效考核等方面，有助于推動政府治理現代化進程。

作為一項復雜的系統工程，政府主導下的城市精細化治理，堅持自上而下的轉型驅動與自下而上的制度創新相結合，形成多層級的網絡化治理結構，實現政府職能和管理范式向城市治理轉型 ⑥。目前，學術界尚未構建起完整且系統的理論框架，相關學者研究主要包括價值理念、管理過程、組織結構、技術手段、制度體系等方面。第一，城市精細化治理強調“以人為本”，追求以服務而非以管控、以居民需求而非以行政意志為導向的精細化管理，也理應在其目標設定、手段選擇以及過程運行中，力求實現其價值內涵 ⑦。第二，管理過程高效細致。城市問題繁多，涉及主體復雜，精細化治理講求精準描述管理對象、精準分析管理現狀，精準定位管理需求，精準解決管理問題，讓管理工作更具針對性，最大程度地降低盲目和隨意的情況出現，避免任性政策的出臺 ⑧。第三，優化組織結構。城市通過機構部門的科學設置、管理流程重構來推動粗放式社會治理思維和方式的轉換，達到社會治理各方管理框架的標準化、執行的細節化以及服務的人性化 ⑨。 第四，運用科學技術手段。精細化治理借助互聯網、大數據、移動終端等低成本、高效率、專業化治理手段 ⑩，強調利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果 ！1。

因此，城市精細化治理服務于民，追求高效精準，重構管理流程。運用科學技術手段來提高城市治理的水平和能力，更好地滿足人民群眾對美好生活的多元化公共需求，逐漸成為我國政府公共服務改革和城市治理轉型的基層政策導向 ！2。

二、口岸防疫精細化管理的實踐探索與面臨問題

自2020年3月以來，境外疫情加速擴散，我國口岸防疫風險陡增。2020年3月27日，中共中央總書記習近平主持召開中共中央政治局會議，指出要因應國內外疫情防控新形勢，及時完善疫情防控策略和應對舉措，把重點放在“外防輸入、內防反彈”上。 ！3在疫情從“內防擴散”轉向“外防輸入”過程中，上海市委、市政府及時研判境外疫情態勢，動態調整防控措施，要求不僅要守好“家門”“城門”，更要守好“國門”。

嚴防境外疫情輸入，成為我國當前乃至較長一段時期疫情防控的重中之重。作為全國出入境旅客人數最多的機場，上海浦東國際機場（以下簡稱“浦東機場”）處在嚴防境外輸入阻擊戰的第一線，是嚴防境外疫情輸入的重要口岸，承擔著嚴防疫情輸入的重大責任，其航線網絡遍布全球，入境客流巨大，防控風險高、強度大。為貫徹中央“外防輸入、內防反彈”政策部署，浦東機場積極響應國家防疫政策，協同有關部門采取一系列精細化防疫措施，筑牢防線，進行嚴密的口岸防控工作。從2020年3月至今，隨著境外疫情的加劇以及國家防疫政策的調整，浦東機場入境防疫措施也相應調整，做好重點防控、全面覆蓋以及常態化防控。精細化的境外防疫措施，大大增加了一線工作人員的工作量和心理壓力，更對人力、物力的調配，各部門、各駐點、各環節的精密配合提出了挑戰。浦東機場入境防疫工作在理念、組織、技術等方面進行了整合與改造，各部門之間相互配合，合理分擔壓力，實現防控效果最大化。

1. 口岸防疫精細化管理的實踐探索

面對國外新冠肺炎疫情突然升級的形勢，上海科學應對，構建環環相扣的入境防疫精細化管理體系，保障入境防疫工作順利開展。實現“面對面”交接、“點對點”護送，一環扣一環，確保“一個不漏”的閉環管理，離不開浦東機場的防疫精細化管理體系。浦東機場的入境防疫措施融人本精神于嚴格管理中，提升管理效能，同時注重原則性和靈活性的辯證統一，為我國其他口岸防疫以及國際口岸防疫提供了寶貴經驗。

（1）防疫理念以人民為主，體現“上海溫度”

浦東機場入境防疫流程一直把人民群眾的生命安全放在首位，始終貫穿著人性化的“血液”。境外航班落地后，旅客在關內進行流行病學調查、身份登記和甄別，取咽拭子留驗后，無需等待核酸檢測結果，直接進入安檢，由機場工作人員引導至行李提取處，隨后至國際旅客到達點。浦東機場持續加強疫情防控消毒工作規范，細化消毒作業流程，對重點國家（地區）航班入境旅客所途經區域實施雙向消毒處置工作，對符合條件需要集中隔離旅客所途經的區域進行終末消毒，同時，對該航班所有旅客途經區域進行全路徑終末消毒。 ！4機場將貼心服務和便民設施融入于高效、嚴格的防控工作中，體現了“上海溫度”。機場內部到處張貼著醫護人員的暖心話語，等候區還免費提供各種消毒用品與零食。考慮到可能存在的語言、文化差異，機場還設置了多國語言引導標識，并安排工作人員提供可視化引導和信息咨詢服務。

（2）防疫過程精準應對，實現高效管控

為減少交叉感染風險，浦東機場對入境旅客實行紅黃綠三種顏色標簽管理。設置專用通道，入境旅客由上海各區安排專車、專人集中接送。浦東機場還充分考慮到復工復產需要，開設“快捷通道”，助力復工復產。不同的通道分流減少了人員密集，也提高了分流轉運的工作效率，增強了防疫科學性。

根據防控需要，為防止旅客在航站樓聚集，浦東機場重新調整和優化到達區域現場流程布局，設置兩條重點國家（地區）航班到達旅客專用通道，與普通到達旅客物理隔離，并選派100多名志愿者在現場維持秩序，最大限度加速旅客分流通關。 ！5兩座航站樓之間分別設置6個臨時隔離點，為中轉旅客提供休息場所。浦東機場在航站樓行李到達區共設立4個專用行李轉盤，處置重點國家（地區）入境航班的行李;在2號航站樓的3個行李轉盤上，還特別用300個專用的灰色托盤替換原先的通用綠色托盤。 ！6面對外省中轉且需在上海隔離十四天的入境旅客，統一由上海市政府安排協調，分派至各個區的集中隔離點。這期間的轉運與協調的重要任務由上海市防控辦地區組駐浦東機場交通控制運行中心（簡稱“TIC”）完成。“TIC”是個“大腦”，承接地區組派發的各區承接中轉旅客任務單，核實房源數據;綜合考慮旅客等待時間、客房接收效率等因素，統籌給各區安排派單，依次向各區轉運旅客，會同浦東機場優化轉運工作流程，加強對各區的指導和監督，及時掌握旅客轉運情況和集中隔離點的房間情況，處理各類應急突發事件。對不同情況的入境人員實現精細化管理，高效管控，最大程度地減小風險擴大的可能性。

（3）防疫結構扁平化，優化防疫流程

浦東機場會同機場屬地區政府、海關、邊檢、公安、航空公司等單位加強聯防聯控，嚴密組織落實上海市16個區、地區組、機場的公安和其他各部門會議交流。上海各區快速組織近千名機關事業單位的工作人員下沉防疫一線，在機場24小時駐點值守，接送境外來滬和返滬人員，安排居家隔離工作。

從組織結構上看，合理的機構設置能明確管理層級以及各部門、各崗位之間的職責和相互協作關系。上海防疫工作由上海市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作領導小組總負責，浦東機場作為牽頭人，每周二組織各區防疫負責人、機場公安、市地區組等部門開碰頭會，統一解決在疫情防控中存在的問題。扁平化的組織結構，擴大管理范圍，減少管理層級，每個主體都充分參與防疫工作。此外，入境防疫工作吸納了大量來自體制內的志愿者，科學分工與分組，以老帶新，實現有效銜接，確保“入境—登記—分流接送—居家隔離”環環相扣，形成閉環，大大提高了執行力和戰斗力。整個入境流程分段管理，各個環節的工作人員基本不接觸，降低一線工作人員感染風險， 強化部門間的分工， 提高了各部門的協作能力，大大縮短了流程時間，提高了工作效率。

（4）防疫手段科學化，提供優質服務

從艙門到家門，旅客需要填寫眾多資料，不僅等待時間長，而且易增加交叉感染的風險，可見，信息并沒有做到充分共享。浦東機場嘗試運用大數據技術，讓防疫閉環變得更加“聰明”，更加高效。浦東新區大數據中心召集技術骨干在政務云上緊急開通資源搭建數據庫，快速匯聚各條線的需求，解決好信息的來源、匯聚等問題。 ！7開發“旅客信息中英文登記”和“浦東入境人員轉運留驗共享平臺”兩款小程序，緩解入境旅客重復登記信息造成長時間等候的問題，并且方便駐守機場指揮查看轉運信息，以提前調撥資源，有序安排后續護送工作。大數據技術促進機場的轉運服務實現信息閉環，安全、高效。

2. 口岸防疫精細化管理面臨的問題

浦東機場防疫涉及市、區和街道三級單位，需進一步思考機場如何在高密度的防疫工作中，與多部門進行協調合作，進行精細化管理。

第一，目標管理存在矛盾。旅客的個人訴求與檢疫部門的安全原則之間存在隔閡。旅客需進行流行病學調查、身份登記、核酸檢測等一系列環節，還需要等待集中轉運大巴達到規定人數后才能離開機場，其間需幾個小時，旅客配合意愿不強。但信息和檢測是海關、邊檢以及轉運等部門判斷的依據，只有精準的研判和細致的觀察才能守好“國門”。

第二，政策執行有難度。其一，市級層面防控政策的每一次動態調整都意味著要相應調整配備人員、運送物資、更新基礎設施、完善規章制度等，極大地考驗工作人員的執行能力和應變能力。其二，浦東機場作為國際口岸，承接全國約40%境外入境旅客，龐大的客流量對機場防疫提出重大挑戰。其三，浦東機場入境防疫工作人員大多都是從各個不同的崗位上抽調過來的志愿者，并非專業人員，可能會產生政策執行偏差。

第三，可利用資源有限。在人力資源方面，“面對面”交接，“點對點”護送，一環扣一環的防疫流程需要大量的工作人員。整個機場參與境外防疫的志愿者大部分來自機關、企事業單位，只有少數的專業性社會組織參與。在物力資源方面，防疫專項資金應對防疫工作的各項開支壓力巨大。

三、口岸防疫精細化管理的優化路徑

第一，優化人員配置，用好“防疫戰士”。嚴格培訓工作人員，引導他們重視防疫工作。選調志愿者時，要充分考慮志愿者本職工作的特性，實現人崗匹配和發揮能動性。根據疫情的發展和工作量的大小，合理調配每班工作人數、工作時長和輪班周期，實現人力資源配置最優化，并且積極采用激勵手段調動一線工作人員的積極性。

第二，明晰工作職權，縫好“防疫漏洞”。為嚴防境外疫情輸入，上海建立了“從艙門到家門”的閉環式防控管理體系，對每一類人群都有相應的精準防控措施。要實現真正的閉環，必須環環相扣，每一環都不容出現差池。只有各部門緊密協作才能確保機場、隔離點、社區之間形成嚴密無縫的“閉環”。不同的政策執行主體之間，因為不同的利益訴求而相互制約，增加了不同主體之間的摩擦，工作進度在無形之中受到阻礙。因此，需要更加明確的職權劃分，更加完善的組織體系，讓各部門各司其職。明確的工作內容與統一的標準能減少政策執行的偏差，讓政策在上傳下達的過程中真正落地。及時總結與反思，不斷完善相關工作機制，將“防疫漏洞”縫密。

第三，充分利用信息技術，連好“防疫鏈條”。充分發揮信息技術的作用，實現業務流程的規范化、專業化和智能化。從信息采集的角度來看，利用小程序來收集旅客的信息、代替以往的紙質版文件或是電話收集的方式，減少文件在傳遞過程中的交叉感染，同時提高工作效率，方便后期的統計與分析。從信息使用的角度來看，建立信息共享平臺，對不同部門需要的共同信息，進行一次性上報和匯總，既減少旅客填寫次數，也減少工作人員重復核實和提交的流程。從信息分析的角度來看，數據的統計、分析和核實，是一項非常系統和龐大的工作，利用大數據分析技術，確保數據的有效性和科學性。因此，在精細化的防疫管理中，信息技術的使用能夠簡化工作流程，傳遞防疫信息鏈，綜合分析和利用數據，連接好防疫措施的每一步，實現信息資源的最優利用。

第四，吸納社會組織、民間力量，筑好“防疫堡壘”。各區駐機場志愿者大多來自機關、企事業單位，主要對旅客進行接收工作。積極引進社會組織參與，發揮專業性特色，可以減輕機關、企事業單位工作人員的各方面壓力。社會組織是政府部門與公民之間的橋梁，發揮“上情下達、下情上報”的作用，向旅客傳達機場防疫措施，減少恐慌，分擔防疫壓力，合理配置資源。社會組織志愿者可以運用自己專業技能，處理境外防疫工作中的特殊情況，為精細化防疫流程提速。

四、總結與展望

當前上海已經進入聚焦超大城市精細化管理的新發展階段。在此次全球大流行的新冠疫情應對中，上海作為超大城市較好地體現了城市治理的能力與水平。浦東機場入境防疫憑借精細化的管理體系，以守好“國門”為目標，以優化機構設置、創新管理體制為保障，以信息化手段為支撐，對相關要素進行重新梳理、整合與改造，不斷優化組織運行機制和方式，提高工作效率和質量。在做好入境防疫工作的同時，更加注重提升系統整體服務，組織有力，推進有序，取得了顯著的工作成效。浦東機場入境防疫的成功實踐不僅為口岸防疫積累了重要經驗，而且提升了城市精細化管理水平，為推動我國公共服務改革和政府職能改革的不斷深化提供了重要啟示。

注釋：

① ！1邵青、周鴻勇：《無縫隙政府：城市精細化治理研究的新視角》，《學習與實踐》2020年第5期。

②陳思、凌新：《社會治理精細化背景下社會組織效能提升研究》，《理論月刊》2017年第1期。

③何繼新、郁琭、何海清：《基層公共服務精細化治理：行動指向、適宜條件與結構框架》，《上海行政學院學報》2019年第5期。

④董幼鴻：《精細化管理與特大城市社區疫情防控機制建設——以上海基層社區疫情防控為例》，《社會科學輯刊》2020年第3期。

⑤張瑾：《城市精細化治理中的政府轉型》，《觀察與思考》2018年第8期。

⑥滕敏敏、韓傳峰：《超大型城市社會精細化治理現狀分析與頂層設計》，《上海行政學院學報》2020年第2期。

⑦王郁、李凌冰、魏程瑞：《超大城市治理精細化管理的概念內涵與實現路徑》，《上海交通大學學報》2019年第27期。

⑧喬昱人：《大型城市中心城區城市精細化管理研究——以濟南市市中區為例》，山東大學學位論文，2019年。

⑨楊雅廈：《以全新維度提升社會治理精細化水平》，《光明日報》2016年1月4日，第11版。

⑩鎖利銘、馮小東：《數據驅動的城市精細化治理：特征、要素與系統耦合》，《公共管理學報》2018年第4期。

！2張瑾：《城市精細化治理中的政府轉型》，《觀察與思考》2018年第8期。

！3《中共中央政治局召開會議 分析國內外新冠肺炎疫情防控和經濟運行形勢 研究部署進一步統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作 審議〈關于二〇一九年脫貧攻堅成效考核等情況的匯報〉和〈關于中央脫貧攻堅專項巡視“回頭看”情況的綜合報告〉》，《人民日報》2020年3月28日，第1版。

！4 ！5 ！6《上海浦東機場輸入閉環式管理如何進行？細致的流程解讀來了》，2020年3月9日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6418143

！7《讓防疫閉環更加“聰明”、高效，浦東數據“大白”助力轉運力量科學精準調度》，2020年3月24日，http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0324/c134768-33900567.html.

作者單位：中共上海市委黨校

（責任編輯 熊易芳）