青海深度貧困地區發展飛地經濟的對策探究

□李基成，景 芳

（青海師范大學經濟管理學院 青海 西寧 810008）

飛地經濟是在上級政府的統籌領導下，同級政府為了實現優勢互補、資源優化配置、經濟可持續發展而采取的打破二者之間行政邊界的區域經濟合作模式。2017 年國家發改委等多個部門聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，標志著飛地經濟這一發展模式由地方實踐逐漸上升到全國實踐。

2020 年中央印發《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，對西部發展質量、效率和動力提出了新的要求。有效利用飛地經濟模式，可以優化產業結構，調整產業布局，使自然資源和社會資源得到優化配置[1]。“十四五”規劃提出鼓勵探索利益共享模式，比如共建園區、發展飛地經濟等。

青海發展飛地經濟，建成柴達木浙江工業園區、格爾木藏青工業園區等，很好地擺脫了青海自然條件的束縛，在促進區域協調發展、助推藏區脫貧攻堅方面發揮了重要作用，有效實現了由資源稟賦優勢向經濟優勢轉化。在飛地經濟模式形成過程中會出現強勢政府和弱勢政府，給飛地經濟發展帶來諸多困境。采取綜合措施發展飛地經濟，對深度貧困地區經濟發展具有現實意義。

1 青海深度貧困地區發展飛地經濟的意義

1.1 有利于促進要素充分流動，實現資源優化配置

青海深度貧困地區主要包括東部干旱地區和三江源地區。這些地區自然資源豐富，生態脆弱，環境保護和經濟發展之間矛盾突出。多年以來，青海從自身角色定位出發，科學規劃飛出地，因地制宜，統籌布局飛地經濟發展，取得了一系列重要成果。

飛地經濟可以很好地促進要素流動和實現資源優化配置，是因為能夠很好地將飛出地、飛入地的社會資源與自然資源進行有效結合。青海地處我國西北部，地勢海拔高且地形復雜多變，經濟發展起步較晚。相對東部發達地區來說，青海在技術、人才、資本等多方面的社會資源不足，但是青海有豐富的自然資源，比如石油、煤、天然氣等。發達地區經濟發展起步早，憑借先天優勢區位以及政策，在改革開放以來實現跨越式發展，技術、人才、資本等社會資源豐富，但經濟發展需要大量的自然資源予以支撐[2]。因此，飛出地與飛入地存在著廣闊的合作空間。在上級政府引導下，飛出地與飛入地可以打破行政邊界，實現優勢互補以及資源有效配置。

1.2 有利于擺脫生態環境束縛，促進可持續發展

多年來，生態環境對青海深度貧困地區的經濟發展產生了很強的制約性。盡管青海二三產業發展迅猛，在GDP 中占比逐漸上升并占有絕大部分份額，但青海作為三江之源，是我國重要的生態功能區，面臨地形復雜多變、高寒缺氧、自然災害頻發的困境，造成了產業發展薄弱和工業容量少的局面。有效發展飛地經濟，將不適宜當地發展的產業轉移出去，既可以保留產業發展帶來的收益，又可以有效解決生態保護的困境，實現人與經濟社會、生態環境的協調發展。

1.3 有利于彌補地區經濟差距，實現區域協同發展

統籌深度貧困地區和發達地區之間的經濟發展是國家重要戰略。青海深度貧困地區經濟發展落后，與域內其他地區的經濟差距日益拉大。推動青海深度貧困地區經濟發展，發揮政府宏觀調控作用，在省內外經濟發達地區建立起飛地園區，有利于彌補地區間經濟差距，實現區域協同發展。

青海深度貧困地區有著復雜的自然條件，束縛了自身經濟發展，并且由于自身經濟能力不足，無法為企業提供優質的營商環境。同時，對人才引進來講，青海深度貧困地區無法很好地照顧人才各方面的需求，尤其是子女教育條件、居住便利程度等。省內外經濟發達地區有著扎實的基礎設施和配套設施，其良好的營商氛圍為企業發展提供了舒適的環境。通過在省內外發達地區發展反向飛地，可以使青海深度貧困地區擺脫自然條件束縛，共享經濟發展成果。

1.4 有利于維護社會秩序穩定，促進民族地區融合

促進青海民族地區民族大融合是國家維護社會穩定的重要著力點。發展青海深度貧困地區經濟是處理好青海社會經濟矛盾的需要，也是增強民族地區凝聚力和向心力的內在驅動力。青海飛地園區通過實施特殊的財政、稅收等金融政策，激活民族地區經濟發展的內在活力。以飛地園區為平臺，建立勞動力精準對接機制，吸納不同層次的人才和勞務人員，擴大地區交流互動，促進民族融合，筑牢青海社會穩定的經濟基礎。

2 青海深度貧困地區飛地經濟發展的現狀及困境

2.1 青海深度貧困地區飛地經濟發展現狀

2016 年習近平總書記考察青海時強調，青海最大的價值在于生態，要持續推進生態建設。因此，要以新發展理念為指引，將經濟發展與生態建設有效結合起來。2020 年青海省政府工作報告指出，要以4 種經濟形態為導向，促進青海高質量發展。青海大部分地區是禁止開發和限制開發的地區，同時，廣大深度貧困地區面臨高寒等惡劣自然環境的限制，因此通過發展飛地經濟使深度貧困地區共享經濟發展成果成為了可供選擇的發展路徑之一。

目前，青海不斷將不適宜地區發展的產業轉移到省內國家級或省級園區，這樣既可以保留產業發展帶來的收益，共享經濟發展成果，又可以有效化解經濟建設與生態建設的矛盾。青海已建成柴達木工業園區、格爾木藏青工業園區等飛地園區，但是在園區建設過程中出現了諸多困境。例如，同級政府間合作不足，發達地區積極合作意愿不高；管理權劃分不明，在實踐過程中，經濟管理權與社會管理權息息相關，不易分割；產城融合程度不夠，目前青海飛地園區距離主城區比較遠，基礎設施和配套服務跟不上，導致園區與當地經濟發展不能有效融合；跨區域溝通協調機制不夠健全，溝通不足容易產生矛盾[3]。諸多困境對飛地經濟發展產生了阻礙。

2.2 青海深度貧困地區飛地經濟發展困境

2.2.1 政府間合作及企業入駐的積極性不高

目前，青海深度貧困地區將當地不適宜發展的企業遷移到省內外飛地經濟園區時，會面臨發達地區政府合作態度不積極的情況，這使飛地經濟無法高效推進。飛地經濟發展初期離不開上級政府的引導，在此基礎上才能實現地區優勢互補以及資源有效配置，但是目前上級政府對飛地經濟頂層設計不足，使得同級政府間利益分配、成本分擔等方面界定不清晰。同時，在招商引資時，較為落后的管理觀念使青海營商環境略顯不足。這些問題導致政府間合作以及企業入駐積極性不高的情況。

2.2.2 部門間相互推諉扯皮

青海飛地經濟多數將管理權分為經濟管理權和社會管理權，這種情況在全國飛地經濟實踐中大量存在。經濟發展與社會發展有著千絲萬縷的聯系，不能找到明顯的界限進行切分，這為部門間相互推諉甚至不法行為留下漏洞。在一些地區土地征收過程中，拆遷戶以在飛地范圍內為理由，拒絕有社會管理權的政府插手，而按照屬地原則，“飛出地”無法進行管轄。這對飛地經濟發展產生了不良影響，同時造成了部門間推諉扯皮。當出現利益時，由于經濟管理權與社會管理權無法進行清晰界定，使“飛入地”與“飛出地”產生競爭，在一定程度上會出現道德風險[4]。

2.2.3 飛地經濟對當地經濟帶動能力不強

在具體實踐中發現，青海飛地經濟產城融合不足，對當地經濟帶動能力不強。有些飛地園區距離當地城鎮比較遠，園區不能有效使用城鎮基礎設施和配套服務，無法為企業發展提供舒適的營商環境，降低了企業入駐意愿。同時，由于行政區劃問題，園區發展帶來當地居民就業和收入的增長無法用于園區進一步發展，使得園區與城鎮未能形成良性互動。在產業轉移時未進行詳細規劃，在一定程度上造成飛入地和飛出地產業關聯度不強，導致飛地園區產業出現“水土不服”的狀況。

2.2.4 政府對飛地園區發展的引導乏力

飛地經濟是在上級政府統籌領導下打破同級政府行政邊界的區域經濟合作模式。目前，青海各級政府對于飛地經濟發展的引導力度不足。一方面，飛地園區上下級政府溝通不暢，導致跨越行政區域的管理協調機構缺位或職能不明確。上級政府無法準確了解具體情況，無法因地制宜切實進行統籌規劃。另一方面，飛地經濟涉及的兩個同級政府溝通不足。飛地經濟涉及的雙方政府屬于不同利益主體，雙方在稅收分成、園區基礎設施建設、統計指標分配等方面存在諸多矛盾。如何有效建立跨區域協調機制，成為青海深度貧困地區飛地經濟發展繞不過去的問題。

3 青海深度貧困地區飛地經濟發展困境的原因分析

3.1 多主體博弈導致積極性不高

政府間合作不足以及企業入駐積極性不高的情況，與各方主體所考慮的利益不同有很大關系。

對于弱勢地區來講，作為承接區時，主要考慮能否與當地經濟結構有效銜接并且是否會帶來環境污染，帶動當地多少就業，是否能夠有效促進地區經濟增長；當其變成轉移區時，主要考慮如何分得更多稅收，并在GDP 指標分配、顯性成本（園區基礎設施建設、拆遷補償等）以及隱形成本（固定資產投資等）等方面占取更大利益。

對于強勢地區來講，作為承接區時，主要考慮輸入企業帶來的環境污染、企業科技水平等方面；作為轉移區時，主要考慮是否會對轉移區就業以及經濟水平造成影響，轉移時機是否成熟，是否到達資本過度投資的時期。

企業主要考慮硬軟環境。硬環境上，考慮配套設施是否齊全、基礎設施建設情況等方面；軟環境上，考慮當地營商環境、運費、稅收政策等是否有利。

上級政府主要考慮如何有效縮小管轄區域內經濟差距，實現經濟可持續發展。

正是由于多方主體考慮問題的不同，造成彼此之間相互博弈。當無法形成合力的時候，容易造成合作熱情不高的情況。

3.2 管理權劃分模糊

在進行飛地經濟發展實踐過程中，管理權劃分出現了多種樣式。有的地區采取經濟管理權和社會管理權相互分離的方式；有的地區采取單一主導即管理權僅由飛出地或飛入地掌握，如2017 年之后的深汕合作區。在具體行使職權時發現，經濟管理權和社會管理權是相互聯系的，不能找到清晰的界線進行劃分。

若采取轉移區實施經濟管理權而承接區實施社會管理權，當雙方利益產生沖突時，會出現道德風險，掌握更多信息的一方可能作出不利于另一方的行為，這就會挫傷雙方的合作熱情。同時，對于飛地園區涉及的鄉鎮或者村落，管轄權劃分不明確給不法分子鉆法律空子留下了空間。因此，如何劃分管理權和有效管理地方事務成為需要思考的重要問題之一。

3.3 產城融合程度不高

選擇恰當產業進行轉移，關系到飛地經濟能否得到有效發展。目前，有些學者認為可以直接轉移一個產業鏈到飛地經濟或者將一個產業轉移到飛地經濟。這種方式會降低園區的抗風險能力，例如成甘飛地園區建設遇到的困境。一部分學者對這個觀點進行批駁，認為應該多元化發展產業，但是多元化發展方式會降低飛地經濟的專業化程度，不利于形成集群效應和發揮飛地經濟增長極優勢。

目前，青海飛地經濟產業與當地經濟聯動能力不強，無法實現工業化與城市化發展有效銜接。青海飛地經濟發展過程中的產業規劃、土地利用規劃以及城市發展規劃三者之間未能進行有效銜接，導致城市建設過程中出現相互掣肘，無法進行有效布局。這些都是造成飛地經濟產城融合不足的重要原因。

3.4 跨區域協調機制不健全

長久以來形成的地方本位主義思想影響同級政府之間溝通協調，造成同級政府之間產生了互相不信任的現象。這是因為同級政府之間屬于不同的利益主體，在具體合作過程中都希望能夠獲得更大的利益而付出較少的成本。此外，上級政府未能建立有效的跨區域協調機制，使得飛入地、飛出地之間溝通不足。

4 青海深度貧困地區飛地經濟發展對策

4.1 建立有效的利益分配機制，調動多方主體積極性

從政府角度看，利益分配機制是動態調整的。在飛地園區建設初期，應該將利益多向飛出地傾斜；隨著飛地園區發展，利益分配日趨平衡。從企業角度看，應該從軟環境和硬環境兩方面出發，在硬環境方面建設好較為完善的基礎設施和配套設施，為企業發展奠定好物質條件；在軟環境方面營造良好的營商環境，深化“放管服”改革，提高行政效率，簡化行政審批程序，最大限度激勵企業落戶發展。

4.2 合理選擇治理方式，提高部門行政效率

在飛地經濟發展初級階段，由于飛地園區與當地經濟發展差距較大，采用單一主導模式可以有效減少部門間推諉扯皮、行政效率低下的局面，最大限度激發園區經濟活力。在飛地經濟高速發展時期，飛地園區與當地經濟逐漸接近，應采用兩地共管模式。一方面，飛入地熟悉當地情況，可以更好地進行土地征收等工作，方便園區擴張；另一方面，飛出地可以專心于發展園區經濟。在飛地經濟發展較為成熟時，應采取單一主導模式，避免重復建設以及道德風險等問題。

4.3 統籌區域發展，促進產城融合

建立產業精準對接機制，加強飛入地和飛出地的資源整合力度與產業間關聯度。從青海飛地園區建設具體實踐可以看出，飛地經濟有很大的發展空間。要推動飛入地和飛出地協調發展，從宏觀上有效配置雙方資源，加強產業關聯度，因地制宜選擇合適的企業，通過要素流動，形成有效的產業體系。同時，要逐漸加強飛地園區基礎設施和配套設施建設，促進飛地園區和當地城鎮互動發展，形成工業化、城市化雙向循環。科學規劃，統籌城市規劃、產業規劃與土地規劃，減少相互制肘的情況，優化產業和城市布局。

4.4 建立多方溝通機制，加強協調溝通力度

要建立和完善聯席會議制度，由上級政府召集，組織同級政府以及園區企業代表參會，解決園區建設過程中需要多方共同努力解決的重點和難點問題。實現決策與執行聯動，加強溝通與協調，使得政策執行不走樣、不變樣。通過溝通消除同級政府之間的誤會與分歧，增強彼此之間的信任，打破地方本位主義思想的束縛。