我國農村道路的供給主體及影響分析

□田雅琪

（山西師范大學 山西 太原 030000）

2021 年2 月21 日，中共中央、國務院發布的一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，民族要復興，鄉村必振興，并明確提出要全面啟動鄉村建設行動。鄉村建設行動問題在很大程度上就是要解決農村的公共領域問題，而解決農村公共領域的問題需要農村的主人——農民參與和合作[1]。農村道路建設對提升農民的生活水平、推動農村經濟健康發展有舉足輕重的作用。

農村道路是農村經濟建設的重要組成部分，也是我國最重要的公共基礎性設施之一，更是農村政治、經濟、文化發展的重要載體和關鍵因素，農村道路建設意義重大。但從現實情況來看，我國農村道路在供給方面仍存有質量不高、效率低下、責任不明確等亟待解決的實際問題。同時，也正是由于這些現實問題的存在，才需要社會各界學者積極投身于研究與實踐之中，找到解決問題的對策和建議。從現有理論研究成果來看，“三農”問題受到各界廣泛關注以后，大多學者才深入探討和研究關于農村公共事務的相關問題。在閱讀相關文獻內容并進行整理分析后，可以了解到多數專家學者從農村道路修建入手，將社會制度變革以及各組織供給作為其研究重點進行相關問題的闡述。但是，與國外的學術論著相較而言，我國現有的農村公共事務供給方面的研究成果還處于初級階段，未形成完善的理論體系。通過搜集整理相關學科已有的理論知識和文獻內容，重點分析了農村道路當前的供給主體，在將農村道路的發展與新農村建設發展大趨勢相結合的基礎上，旨在對農村道路供給進行合理說明，并對今后的發展方向提出普適性較強的對策與建議。這不僅有利于實現理論指導現實，也可以使現實豐富理論。

1 農村道路概述

1.1 農村道路的正外部性

正外部性是指一個地區公共事務的供給可以使本地區、周邊地區或整個社會無成本受益。農村道路的發展降低了農村商品生產和交易的成本，有效提高了農村的經濟效益，增加了農民的收入，使本地區和周邊地區無成本受益。因此，農村道路具有顯著的正外部性。

1.2 農村道路的非經營性

一般來說，商品的邊際成本會隨著使用者的增加而不斷降低。由于農村道路規模小且布局分散，使得農村道路交通量較小，使用效率較低。農村道路是農村發展、農民生產生活必不可少的部分，如果農村道路作為經營項目，將無法產生足夠的現金流入與投資回報。因此農村道路只能以非經營性的方式出現。

1.3 農村道路的區域性

農村道路主要將縣鄉之間、鄉鎮之間以及村與村之間連接起來，其技術等級較低，相比于高速道路、國道、省道等干線道路，農村道路連接點所覆蓋的空間范圍小，受益范圍也主要局限在縣鄉之間，具有顯著的區域性特點[2]。

1.4 農村道路的公益性

農村道路主要連接的是鄉鎮以及村莊等規模不大的節點，節點多且分散，雖然在技術上可以像封閉式高速道路那樣將“免費搭車者”排除在外，但是在經濟上不可行。因此，農村道路具有顯著的公益性，不單獨為某類群體供給，其受益對象是一定范圍內的社會公眾。

基于以上農村道路的特征分析可知，農村道路基于農村和所有農民的需求所建設，具有正外部性、非經驗性、區域性、公益性，是一項典型的公共事務和公共事業。公共事務的表現形式是作為公共管理服務對象的人的需求問題，而不是公共管理主體的一系列活動或行為，即便是公共管理主體自身的管理問題，實質上也是作為其服務對象的個人的需求問題[3]。

2 農村道路供給主體分析

2.1 政府供給

我國公共事務大都由政府供給，因為某些公共事務投資大、見效遲，使得市場不愿意供給。道路公共事務的屬性使受益范圍廣的道路很難做到集中力量、統一協調、如期完成道路修建[4]。道路由政府供給，資金由地方政府財政支付，就可以減少資金籌集的問題，發揮政府統一規劃、協調組織、整合各方資源的優勢，以促進農村道路建設。因為農村道路修建的組織者主要是政府，政府修建道路、制定政策會受到很多方面的限制。

我國大多數地方基層政府考核監督體制比較落后，政府大多會選擇見效快、投資少的道路，而這些投資少、見效快的道路也并非都是真正利民便民的。有的基層政府為了政績不修建投資大、見效慢的道路，從而影響了道路的使用率，因此政府修建的道路存在許多“面子工程”[5]。由于農村道路公共事務的屬性，道路由政府供給就會導致道路資源存在供給和利用效率低的問題，使道路失去了其本來便民利民的作用，造成社會福利的損失。

2.2 農民和農村基層組織供給

農村道路修建大都依靠中央政府的財政支持，而中央政府財政并不能提供全部的資金，這就使得提供資金的壓力轉移到地方政府。一些地區修路的資金由農村基層組織提供，農村基層組織會通過籌集資金來修建道路，可切實解決由于地方政府資金短缺導致的修建農村道路難的問題。

由農民和農村基層組織供給的道路，可根據自己的需求來修建道路，提高村民參加公共事務的積極性，也使政府不是為了政績修建道路，提高道路的使用效率，真正做到利民便民，減少社會資源浪費。但是農村基層組織籌集資金修建道路僅是相對富裕的地區，對于地理位置優越、農民收入高的地區，基層組織籌集資金相對簡單。尤其是稅費改革后，農村基層組織的資金來源單一，使得基層組織籌集資金修建道路更加困難。村民思想較為落后，農村道路公共事務的屬性使村民認為修建道路就是政府的事，與自己無關。再加上現在村民不關心村組織事務，村委會組織能力下降，都是需要面臨的現實問題。農民籌錢難、思想落后，以及村委會組織能力下降，致使現在由農民和村組織自己供給道路困難重重。

2.3 市場供給

隨著農村社會經濟的發展，市場供給逐漸成為修建農村道路的另一種重要方式。市場供給主體在道路修建過程中尋求自身利益最大化，除收回其投資成本外，很重要的目的在于資本增值，這就有可能造成道路供給不足、質量差等社會資源損失，導致道路的修建并未真正做到便民利民。但是，道路由市場供給可以吸引更多民間投資，緩解地方政府財政壓力，并將競爭機制引入道路修建中，提高道路供給效率。

3 我國農村道路的供給

中華人民共和國成立后，我國農村建立了全新的人民公社制度，在這種政社合一的體制下，使得國家、社區和個人呈現了與之前全然不同的結構。在這個時期，由于道路技術要求比較低，資金投入相對較少，道路的修建主要依靠農民合作。

隨著我國農村及國家政治經濟體制改革不斷深入，不僅農村社會生活領域發生了翻天覆地的變化，而且使農村傳統的經濟和管理體制逐步解體。舊的體制被打破，但是新的體制并未完全建立起來，使得我國社會處于一個“斷裂”的狀態，農村社會在發展上存在許多問題亟待解決。在稅費改革之后，村委會失去了征“費”的權力，對于一些沒有企業收入的村集體來說，村委會的財政收入來源就消失了，使得村集體沒有足夠的資金去修建道路。隨著農村不斷發展，人口流動逐漸頻繁，農民與基層組織斷裂，農民對道路修建的參與和合作積極性不高，再加上農民的文化水平不高，對技術的掌握能力不足，這使得我國農村道路現階段通過農民和農村基層組織供給的可能性越來越小。

在我國當前農村道路的修建主體中，政府修建成為農村道路供給的常態。農村道路是地方性公共事務，從供給或消費方面來說，容易產生“免費便車”問題，對于一些服務范圍廣的道路則很難協調。農村道路修建投資大但回報少，以至于市場不愿承擔相應的風險，因此政府可以發揮統一規劃、協調組織、整合各方資源的優勢，通過財政補貼的方式使農民參與農村道路建設，承擔一些技術類任務以及指導監督道路具體建設等環節，發揮政府資金、技術、發動社會資源等優勢。

4 農村道路修建的建議

4.1 引導和鼓勵社會資金注入

對于農村道路的供給，受益最大的是農民，在農民可以供給的情況下，可以農民供給。首先，廣泛宣傳“一事一議”制度，讓農民充分理解該制度，使農民了解在農村道路修建過程中自身的義務。其次，可以通過“農民籌資、以工代賑”的方法提高農民參與農村道路供給的積極性，在不侵犯農民利益的前提下進行“以工代賑”。再次，對于那些愿意對農村道路建設投入資金的企事業單位來說，政府可以制定合理的優惠政策來鼓勵其參與，還可以根據相關規定對這些企事業單位給予優先支持，或者以特許經營的方式吸引其參與[6]。

4.2 提高財政支農資金的使用效率和社會效應

農村道路建設應更加注重道路的效率以及社會福利，在道路修建過程中要調動農民的積極性，尊重農民的意愿，科學民主決策。

對財政支農資金建立審批機制，對支農資金項目嚴格審批，提高資金的使用效率，減少資金流失[7]。強化支農資金監管，不僅要構建支農資金監管體系，還應該引入多方評價。監管的主體不僅是政府，農民是修建農村道路的直接受益者，所以農民也應該是資金監管的重要組成部分[8]。有了良好的監管機制，才能有效減少支農資金的盲目使用。

4.3 培養和加強農民組織能力建設

農民是農村的主人，修建農村道路需要農民參與和合作。農村是農民的家園，建設什么樣的家園，不應該僅由政府決定，農民也應該有發言權。農村基層組織應該廣泛動員農民積極參加農村公共事務，積極投身于農村建設中。隨著農村不斷發展，村民參加村組織事務的積極性比較差，加上對當前政策的不正確理解，導致農民對村組織事務參與度不高。政府應不斷培養和加強農民組織能力。在處理農村公共事務中，農民的自主權受到了很大的限制。通過制度化建設，保障農民的合理權力，尊重農民的意愿，更大發揮農民的自主權。農村的發展不應該是經濟的單一發展，在經濟發展過程中，更應該重視農民思想水平的提高，充分發揮農民的主觀能動性。農村道路與農民生產生活息息相關，應該動員農民積極參與道路修建。

農村道路供給不僅要實現量的擴張，而且要提高農村道路供給的效率，避免社會資源浪費，實現農村道路的優質供給。利用結構功能研究農村道路的供給主體，實地考察和調研農村道路修建過程中不同主體的作用發現，我國農村道路供給主體多元化程度較低，整體上還是以政府為主要供給主體，村民和農村基層組織的供給越來越少。針對這種情況，政府要起到積極引導的作用，將“三農”資金、培養和加強農民組織能力建設結合起來，促進農民組織化程度提升，使農民組織起來并積極參與道路供給與合作，實現農村道路優質供給。