易地扶貧搬遷中失地農民的養老保障問題研究
——以龍山縣為例

□黃文藝，段涵鑫，王湘茹

（吉首大學 湖南 湘西 416000）

湘西土家族苗族自治州實施“四位一體”大扶貧推動精準扶貧向縱深推進，“十三五”時期設立的建檔立卡貧困人口80 000 余人搬遷任務已經基本完成。至2019 年1 月，建檔立卡搬遷的農民近60 000 人入住新房，10 000 余人拿到新房鑰匙正在組織搬遷入住，累計脫貧率達88%。至2020 年8 月，湘西土家族苗族自治州易地扶貧搬遷脫貧率達到100%。

1 龍山縣保障現狀

1.1 易地扶貧搬遷中失地農民的就業保障現狀

易地扶貧搬遷需要農民從鄉鎮搬遷到另一個地方，大部分農民失去自己原有的土地。從2018 年開始，為了讓失地農民不因失地而擔憂，龍山縣創新扶持方法，在易地扶貧搬遷集中安置區周圍，按照每個搬遷戶不少于667 m2的標準進行土地流轉，在每個安置區建立了1～3 個特色產業基地。這些基地由搬遷戶組建，由專業合作社統一開發經營或委托企業進行開發經營，讓失地農民等搬遷戶可以通過務工、分紅等方式獲得收益[1]。

為了吸引搬遷農民在家門口就業，龍山縣在一些集中安置區（30 戶以上的）每區建立了一個“扶貧車間”，每個安置區（30 戶以下的）建立了一個扶貧車間延伸服務點。針對想要外出務工的易地扶貧搬遷對象，龍山縣為他們爭取到了近300 個位于長沙、濟南等城市的工作崗位。

1.2 易地扶貧搬遷中失地農民的養老保障現狀

城鄉居民養老保險是一項惠利于民的政策，參保對象為年滿16 周歲（不含在校學生）、沒有參加城鎮職工基本養老保險的農村居民以及不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民[2]。為了確保每家每戶都能了解該項政策，龍山縣某社區制作了宣傳欄和宣傳手冊，組織工作人員上門發放宣傳手冊并對參保政策進行講解，確保符合參保條件的失地農民能夠及時了解該政策，全面落實幫扶措施。龍山縣為轄區內失地農民辦理養老保險參保手續，使易地扶貧搬遷戶以及失地農民可以享受到養老保險帶來的保障。要解決易地扶貧搬遷中失地農民的養老保障問題，需要各級政府落實相關政策以及扶貧相關機構提供幫扶，幫助搬遷戶平穩度過搬遷后續時期。

2 易地搬遷失地農民養老保障存在的問題

2.1 生活成本提高，收入壓力增加

搬遷戶搬入安置區后，他們的消費方式由原來的農村型消費轉化成城市型消費。原本衣食住行基本能夠自給自足，但是現在的日常生活都需要開支，生活成本有了很大提高，加重了搬遷戶的支出負擔[3]。老年人失去土地后，以地養老的現象被打破，無法通過種地、養殖等方式維持生計，只能靠補助和子女在外務工來維持生活。由于安置區設計趨向于現代化小區，受搬遷地人均住房面積的限制，農民無法像以前那樣通過種菜、飼養家禽在飲食方面自給自足。另外，小區的水電費、燃氣費也是一筆不小的開支，與原來只有人情支出的消費情況相比，易地搬遷失地農民的生活成本顯著增加[4]。

2.2 精神方面空白，難以很好適應

搬遷后，搬遷戶對彼此都不了解，與原來的親戚朋友、鄉里鄉親的關系相比，現階段社會交往缺乏一定的感情和信任。除了曾經一個村出來的比較熟悉之外，搬遷戶與其他人的關系相對陌生。盡管失地老人搬遷后生活條件得到了很大提升，但他們對新住所的適應能力較低，對曾經住了幾十年的“老家”依然有著強烈的歸屬感，難以安于現在的生活。搬入安置區后，由于部分老年人行動不便，上下樓成為交際的障礙。鄰居之間沒有了以往的叨擾寒暄，這種不熟悉造成了鄰里之間互幫互助現象減少。

2.3 再就業難度大，收入來源受限

就業是解決失地農民生活、養老等一系列社會保障的關鍵，但是失地農民在向城市轉移后達不到現代市場對人力資源的要求[5]。

一方面，失地農民受教育程度較低，缺乏就業技能。失地農民中，初中以下學歷人數占勞動年齡人口總數超過1/2，要想提高他們的受教育程度，需要花費大量時間。缺乏相關培訓機會，導致失地農民很難獲得工作，即使有工作，也只是收入較低的體力勞動。就業技能方面，到城市后失去土地，失地農民擁有的農業技能無處施展。

另一方面，部分村民因為有較高的補貼，對就業期望值較高。失地農民搬遷到安置區，會獲得一定的征地補償和安置費用。部分失地農民進入城市后不愿意從事如家政、保潔等“臟、亂、差”工作，并且認為每個月一兩千的工資太少而現有的補貼足夠生活，寧愿待在家里也不愿意出去找工作，缺乏就業意識。

2.4 養老制度單一，缺乏政策宣傳

土地征收后，關于土地增值收益分配方面，失地農民得到的補償款在增值收益中只占5%。政府給失地農民的補貼和補償往往難以滿足他們的生活成本和養老所需。部分農村基層對政策了解不夠深入，沒有向農民作出政策解讀。部分農民對養老保險政策知之甚少，對于其他養老保障制度充滿疑惑。失地農民對養老保障權益沒有充分了解，也就不愿意參與政策實施。少數農民因為不了解、不信任，持觀望態度，難以積極配合參與養老保障制度。由于搬遷到新的安置區，農民經濟狀況、生活開支發生了變化，農民處于“經濟狀況是農村、生活開支是城市”的邊緣化中。

3 改善措施及建議

3.1 加大精準扶貧力度

授人以魚不如授人以漁。政府可以根據農戶自身條件，給農戶提供工作機會。各地易地扶貧政策有所不同，大部分易地扶貧農民在易地之后會出現原先宅基地和自耕地荒廢的情況。政府可以視情況對這些宅基地和自耕地進行再利用，制定相應的規劃措施，按照對口扶貧或產業合作經驗，利用原宅基地、自耕地和原來的集體經濟，因地制宜發展項目，在經濟方面給予搬遷戶養老支持，提升“造血”能力，讓失地農民有源源不斷的收入來源。同時，可以建立土地增值收益合理分配機制，使農民土地收益大幅度增加。失地農民缺乏理財意識，通常對拿到手的補貼只能存入銀行。政府可以在投資理財方面給予一定的指導，保障失地農民不因陷入金融詐騙或非法集資活動中而造成損失。

3.2 完善易地扶貧搬遷群體的養老保險制度

搬遷群體在易地搬遷后應該像周圍其他人一樣，用得上、用得好、用得起各種教育、養老、醫療等資源。應提高搬遷群體的生活質量，防止搬遷戶出現返貧現象，為其養老提供保障。搬遷時，既要一步一個腳印地解決貧困群眾當前困難，也應幫助搬遷戶農民制定中長期發展規劃。應積極采取措施，加大對新農保制度的投入，加大新農保對農村老人的保障力度。針對搬遷戶養老投保，政府除給予一定的財政補貼外，也可與保險公司協商提供更為合理的商業保險繳費標準，使搬遷群體從中受益，緩解養老壓力。

3.3 建設精神文明

解決養老問題不可忽視社區的作用。社區應起到平臺作用，采取開展宣講活動、建立文藝團隊與創辦老年人學校等方式，組織本區居民開展活動，豐富老年人生活娛樂，提高老年人的綜合素質。引導社會對搬遷群體所在社區的基礎設施投入，構建更加和諧的社區文化，建設放映廳等公共文化場所，增加健身器材和場地，完善基礎設施，吸引更多老年人參加精神文化生活。

建立社會化養老服務機構，培訓從業服務人員，全面提高養老服務質量，推動社區養老服務質量建設專項行動深入開展，確保養老服務質量穩定提升和標準規范化落實，讓老年人不僅在經濟上得到保障，而且在精神上更為充實，使老年生活更幸福、更美滿。

3.4 政府組織開展職業技能培訓

失地農民往往受教育程度低，當這部分群體失去土地后一般很難找到新工作。針對這種情況，政府可以組織開展有針對性的定向、定崗培訓和專項技能培訓，圍繞市場緊缺職業，大力開展職業培訓，提升失地農民就業能力和職業素質。同時，可以對失地農民開展一定程度的文化培訓，消除失地農民對一些職業的偏見。這樣一來，不僅可以緩解失地農民的就業壓力，還可以吸引失地農民子女回鄉就業，最大限度地減少“空巢老人”現象，讓失地老年人擁有家庭的溫暖。