脫貧地區產權制度改革思考建議

吳 鋼

農村集體產權制度改革是一項管全局、管長遠、管根本的重大變革，目前正在全國全面推進，并取得了突破性成就，筆者就甘肅省隴西縣脫貧地區農村集體產權改革的開展情況談一些思考和建議。

必須切實加強對農村產改的領導

一方面各級黨委政府部門要切實承擔牽頭抓總職責，及時協調解決改革工作的重大問題，確定工作重點和階段工作任務，加強督導檢查，確保改革順利進行。另一方面要建立權威性的工作領導機構和體制，在關鍵的縣級改革領導層面，建議調整充實縣委深化改革領導小組辦公室，整合人員力量，統一領導、統一部署、統一設計、統一督導，整體謀劃全縣各項重大改革試點工作，充分發揮組織領導的權威性、行政推動的強制性、政策指導的專業性，切實解決目前縣鄉基層將改革工作部門化的現象。

必須認真做實農村產改三項基礎性工作

一是政策宣傳動員工作，重點是讓基層干部群眾知道為什么改，改什么，如何改。二是成員身份認定工作，一方面要結合實際和政策要求，制定好可操作、能落實、合實際、廣覆蓋的股份合作社成員界定意見（或辦法）；另一方面要嚴格落實入戶摸底調查，嚴格按照規范程序進行。三是清產核資工作，重點是經營性資產和近年實施的各類項目資產，要通過實實在在的清理核實和產權界定，把集體家底摸清摸準摸實，涉及村級集體債權債務等遺留問題的必須處置到位，不能仍然掛賬繞過去。

必須重視股份經濟合作社組建和運營

一是按照中央部署，有經營性資產的村全部組建股份經濟合作社，做到應改盡改并承擔集體資產運營管理職能，為脫貧攻堅任務完成后實施鄉村振興奠定實施主體和載體。縣鄉各級組織必須提高政治站位和思想認識，高度重視集體經濟組織組建和運營，要結合村“兩委”班子換屆后涉及股份經濟合作社理事長變更選舉，對股份經濟合作社組建來一次回頭看和扎實整改，查缺補漏，規范程序，完善文件資料，選強配齊領導機構，使其成為真正承擔集體經濟發展、資產運營管理的集體經濟組織。

二是進一步明確并落實村級組織的職能定位，構建各負其責、各履其職的鄉村治理機構和體制。農村基層黨組織、村民委員會、農村集體經濟組織、村務監督委員等各司其職、各負其責。目前，隨著村支書、村主任、經濟合作社理事長通過法定程序“一肩挑”的普遍實行，如何處理和解決村“兩委”負責人、村支書非集體經濟組織成員身份的問題，如何落實交叉任職和相互監督的問題，又成為一個農村基層治理需要關注和面臨的現實問題。無疑，解決好以上問題并理順村級四套機構的職能定位，逐步推行村干部全日制專職化管理，努力培養造就一支善經營、會管理、懂技術的村級干部隊伍顯得十分重要和迫切。

三是完善內部治理結構并健全內部管理制度。其一是按照現代企業制度的要求健全農村集體經濟組織內部結構，設立成員股東代表大會、理事會、監事會等機構并有效運行。其二是建立有效的薪酬激勵機制，吸引更多優秀經營管理人才加入農村集體經濟組織管理階層。其三是制定符合實際可操作的《股份經濟合作社章程》，并嚴格依照《章程》運營和管理。當前和今后縣鄉政府和農業農村部門要強化村股份經濟合作社成立以后的運行監督，防止可能出現的權力過于集中產生的“家長制”“一言堂”或股份經濟合作社有名無實，新瓶裝舊酒。

四是確保集體經濟組織受益和資產保值增值。要防范農村集體資產管理缺失的漏洞，從登記、保管、經營使用、資產處置、年度清查等各個環節，進一步建立健全農村集體資產管理制度，通過制度管權、管人、管事，充分發揮部門監管、紀檢監察監督、審計監督等外部監督作用，防止集體資產的流失和侵蝕，保障集體經濟組織和成員利益不受損害。目前，受益于國家脫貧攻堅扶持政策，脫貧地區絕大多數村由空殼村轉化為有一定經營性資產和收益的村，對這些村的國家扶持發展項目及資產的監管必須提上議事日程，堅決避免以往集體經濟發展中人為因素侵蝕的出現，同時也是鞏固脫貧攻堅成果，落實鄉村振興戰略的現實要求。

五是穩慎開展股份經濟合作社的生產經營活動。集體產權制度改革完成后，新的集體經濟組織股份經濟合作社將賦予集體資產運營和管理的職能。但在現階段，對脫貧地區而言，在集體資產數額普遍較小，村干部思想保守、普遍缺乏生產經營技能，農村民主決策民主管理機制普遍不健全的情況下，村集體選擇發展項目，一定要充分論證利弊風險，審慎決策。從隴西縣近年實際落實的集體經濟項目來看，以發展物業不動產租賃、入股經營為主較為穩健，符合現實，能使經營風險最小化，確保農村集體資產保值增值和長期獲得收益。所以，現階段，村股份經濟合作社的主要任務是管理集體資產保值增值，而不是直接參與、從事生產經營。

進一步營造集體經濟健康發展的政策環境

一是深化農村土地制度改革。脫貧地區，最大的資源是土地，在新形勢下，農村集體經濟能否發展壯大，關鍵是其土地資源能否得到充分利用。隴西縣2015年以來作為國家“三塊地”改革試點縣，已進行了有益的探索和嘗試，取得了顯著的成績。對此，應繼續探索和創新，為脫貧地區土地制度改革，助推集體經濟發展作出貢獻。根據新修訂的《土地管理法》和中央1號文件精神，脫貧地區在發展集體經濟、深化土地制度改革方面：一要鼓勵、支持、允許農村集體經濟組織在符合國家產業發展規劃和土地用途的前提下，通過聯營、入股等多種形式來開發存量的建設用地。二要在保證數量、占補平衡、質量對等的前提下，支持農村分散零星的集體經營性建設用地調整后集中入市或異地入市。三要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式，允許退出的宅基地轉變為經營性建設用地，直接入市或以“地票”形式間接入市。四要逐步縮小征地范圍，學習借鑒發達地區經驗，建立村級集體經濟發展留用地制度，對依法征收集體土地的應按不低于被征地面積5%-10%的標準，留給被征地集體經濟組織作為建設用地，發展二、三產業，解決農村集體經濟發展和被征地農民就業和長遠生計。

二是建立發展壯大村級集體經濟績效考核獎勵機制。發展村級集體經濟既要激發內生發展動力，又要強化外部支持激勵政策助力。實踐證明，村干部是最主要的決定因素之一，建議縣級層面普遍建立村級干部績效考核獎勵政策，把發展村級集體經濟納入村級干部目標責任制，探索推行村干部“基本報酬+績效考核+集體經濟發展增效獎勵”的報酬制度，對村“兩委”班子在集體經濟發展中成效顯著，特別是集體經濟收入增長幅度較大的兌現增效考核獎勵，以此激發村干部發展村級集體經濟的積極性和創造性。

三是依法理順鄉鎮黨委政府與村黨支部、村民委員會的關系。全面貫徹落實《村民委員會組織法》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》，依法履職，依法行政。鄉村各級組織應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，充分賦予集體經濟組織在集體資產處置、使用及集體經濟發展項目選擇和合作經營的自主權。同時要轉變管理方式方法，重心放在對村級重大事項的監督執行落實上，杜絕對村級經濟事務的指令和過多干預，更不得拍板和代行村集體經濟組織決策，努力為村集體經濟組織因地制宜自行發展集體經濟創造寬松的干事創業環境，進一步增強村干部發展集體經濟的成就感和榮譽感。