鄉村振興背景下棗莊市鞏固脫貧成果策略研究

□李嘉源

（中國社會科學院大學政府管理學院 北京 102488）

消除貧困、實現小康，是中華兒女幾千年來的夙愿。精準扶貧戰略實施以來，山東省棗莊市貫徹落實上級要求，以增加農村貧困人口收入為核心任務，圍繞“扶持誰、誰來扶、如何扶、怎么退”的問題，在產業發展、轉移就業、教育支持、健康醫療、生態保護和社保兜底等領域開展了一系列工作，于2019 年順利完成脫貧任務。

隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，我國貧困治理工作的中心開始轉移到解決相對貧困問題上來。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點；要推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接”。這為新時代鞏固精準扶貧成果、提升脫貧質量以及實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接指明了方向[1]。

1 棗莊市精準扶貧戰略實施情況

棗莊市積極落實中央和山東省的要求，多措并舉開展精準扶貧工作。2016 年，棗莊市委、市政府編制了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，制定了2017—2018 年基本完成脫貧任務的目標。

2016—2020 年，棗莊市累計投入各級各類資金31.4 億元開展專項扶貧工作。在各方努力下，2018 年底，棗莊市7.17 萬建檔立卡農村貧困人口和196 個扶貧工作重點村順利脫貧摘帽，棗莊市提前兩年完成精準扶貧任務。

構建扶貧產業方面，棗莊市積極引導貧困村發展特色林果、高效蔬菜、食用菌、小雜糧、中草藥等種植業以及牛、羊、兔等養殖業。截至2019 年底，棗莊市351 個省級貧困村實現“一村一品”全覆蓋，村集體年均收入突破10 萬元，2.3 萬名貧困人口通過加入各類農民專業合作社實現了脫貧致富。

就業扶貧方面，棗莊市政府通過開展就地就近轉移就業、制定免費技能培訓清單、強化農村公益崗位托底安置等措施，積極提升貧困群體的就業能力。

創業方面，棗莊市努力為貧困人口創業提供良好環境，采取了開展創業技能培訓、提供扶貧擔保貸款貼息等措施。截至2019 年底，棗莊市所有貧困勞動力至少接受了兩次技能培訓，7 000 名貧困群眾通過轉移就業實現脫貧。

生態扶貧方面，棗莊市努力探索生態扶貧新路子，通過建立生態效益補償機制、發展生態就業等方式，使農村人口參與生態保護工作，實現就業脫貧。2016—2019 年，棗莊市共開發了237 個生態公益崗位，4 103 人通過生態補償實現脫貧。

組織建設方面，棗莊市構建了從市到村4 級書記逐級落實扶貧責任的工作機制。2016 年以來，196 名省派、市派干部被下派到貧困村擔任“第一書記”，在培育貧困村堅強黨支部班子、規范村級事務運行、推動產業發展以及完善鄉村文明建設等方面發揮了巨大作用。

教育扶貧方面，棗莊市教育部門在學前教育與高中階段教育普及、職業教育支持、基礎設施建設、鄉村教師培養、貧困學生資助、留守兒童關愛等方面開展了一系列工作。截至2020 年，棗莊市貧困區域義務教育鞏固率達99%，學前教育毛入園率和高中階段毛入學率達到80%以上，貧困學生資助、留守兒童關愛和中等職業教育培訓已基本實現全面覆蓋。

醫療健康方面，棗莊市大力實施健康扶貧工程，完善基層醫療衛生機構標準化建設，加大基層衛生人才定向培養力度，實施農村貧困人口“兩免兩減半”醫保惠民政策和貧困人口大病救治政策。截至2019 年底，棗莊市所有貧困村均已實現標準化村衛生室全覆蓋，貧困村的衛生資源、居民健康、公共衛生、婦幼保健、疾病防控等指標均達到了棗莊市平均水平，為棗莊市脫貧攻堅提供了有力支撐。

社會保障方面，棗莊市于2018 年底實現了農村貧困人口集中區域城鄉居民“應保盡保”，每人每年標準為3 900 元。棗莊市積極推廣“孝善養老”工程，通過財政支持、村“兩委”支付等方式籌集資金，為村內高齡老人提供10～30 元/月的補貼。棗莊市積極完善留守人員和殘疾人關愛服務體系，1 663 名殘疾貧困群眾獲得殘疾人兜底保障。

2 棗莊市鞏固脫貧成果面臨的問題

2.1 農業產業化發展水平較低

脫貧攻堅期間，棗莊市采取了一系列舉措推進產業扶貧工作。然而，當前已脫貧的貧困村在產品銷售、產業延伸、產出效益等方面，與農業現代化的要求仍有較大差距[2]。棗莊市農產品加工產業鏈條短、品牌影響力弱、市場競爭力不強、規模以上農業龍頭企業數量偏少等問題仍然突出。棗莊市農業產業化發展水平較低，在一定程度上制約了已脫貧貧困村脫貧質量的提升。

2.2 農業生產經營人才缺乏

脫貧攻堅期間，棗莊市將“內育”與“外引”相結合，吸引了2 000 余名各類人才到農村開展工作。隨著鄉村振興戰略的深入實施，棗莊市現有人才隊伍無論在數量上還是結構上都難以滿足農村進一步發展的需求，且由于待遇、環境等原因，已招攬的人才很難長期留在農村。

具體來看，棗莊市缺乏3 類人才。一是從事農業科技工作的人才，特別是施肥撒藥、農機運用、良種培育等專門工作的人才。二是具有一定知識水平的實用型人才。已脫貧貧困村內青年人數量少且文化水平低，需要實用性人才承擔推動農業現代化發展的重任。三是缺乏經營管理領域的人才。當前，基層迫切需要思路新、敢干事、眼界寬的人才，帶領村民找到致富路子[3]。

2.3 村民內生動力尚需提高

在扶貧工作后期，棗莊市部分地區出現了注重階段成績而忽略長遠工作的現象。為了盡快完成上級任務，一些脫貧任務較重的地區直接給予尚有勞動力的貧困戶現金、實物和優惠政策。一些地方“扶貧先扶志”思想教育力度不足，助長了部分貧困戶的“等靠要”思想。與此同時，少數非貧困群體則因羨慕貧困群體獲得的優惠而出現“爭當貧困戶”的想法。村民內生動力不足，為鞏固脫貧攻堅成果和實現鄉村振興帶來了不利影響[4]。

2.4 農村基礎設施建設滯后

當前，棗莊市部分已脫貧村莊的建設層次不高，村莊規劃缺失，建筑缺乏特色，亂搭亂建現象時有發生。一些村莊基礎設施較為落后，在村內道路硬化、排水溝修繕、自來水供應、旱廁改造、污水處理等方面存在短板，“五化”“七改”覆蓋面偏低，畜禽養殖糞污處理設施配建標準不高，距離“美麗鄉村”的建設目標任重道遠。

2.5 基層黨組織戰斗堡壘作用不強

脫貧攻堅期間，雖然政府部門通過下派“第一書記”和駐村工作隊為貧困村脫貧致富提供了堅強的組織保障，但棗莊市部分貧困村仍存在基層黨組織缺乏戰斗力的情況。

部分農村基層黨支部凝聚力不強，黨員干部之間不團結；部分農村基層黨員能力不強、眼界不廣、文化層次低，難以帶領村民破除傳統觀念，實現脫貧致富；部分村干部對群眾反映強烈的重點和難點問題認識不深刻、解決不到位；部分村干部在精準識別貧困群體時存在優親厚友、中飽私囊等情況，廣大農民群眾對此意見較大。

2.6 農村基本公共服務薄弱

脫貧攻堅期間，在各級政府和社會各界的共同努力下，貧困村的教育、醫療、衛生、文化等公共事業有了很大的進步。但與城市居民相比，剛剛脫貧的貧困村在享有的公共服務資源方面還很缺乏。優質教育和醫療資源難以長期下沉農村，“上學遠、看病難、病致貧”等問題依然存在，鞏固脫貧攻堅成果的長效機制亟待健全[5]。

3 鄉村振興背景下棗莊市鞏固精準扶貧成果的策略

3.1 產業發展

3.1.1 做長農業產業鏈條

棗莊市已脫貧的貧困村仍以初級產品直接銷售為主，農產品加工轉化率較低，存在著產業鏈條短、產品銷路窄、村民收入易受市場波動影響等問題。若要鞏固貧困村脫貧攻堅質量、實現鄉村產業振興，必須加大對農產品生產、服務、加工、銷售“四位一體”融合發展的支持力度，延長產業鏈，提升附加值。

一是加強貧困村特色種養產品的產銷對接。政府部門應鼓勵農產品初加工企業到貧困較為密集的鄉鎮布局，引導農業龍頭企業和農產品加工領軍企業與貧困村合作建立原料基地。同時，加強對農產品加工企業的支持力度，提升農產品精深加工水平，鼓勵各地建設一批農產品精深加工基地，提升農產品的加工轉化增值率，實現農產品多層次、多環節轉化增值。

二是積極促進電商企業與貧困村對接。政府部門應大力完善貧困村農村電子商務服務體系，推動電商企業與貧困村農業經營主體、農產品加工企業合作，建立符合電商行業及消費需求的農產品供給體系，擴大貧困村特色農產品銷售市場。

3.1.2 發展適度規模經營

適度規模經營是實現貧困村致富、帶動農業增效的重要途徑。政府部門應進一步深化農村土地制度改革力度，推進農村承包地“三權分置”，完善產權制度和要素市場化配置，奠定好規模經營的基礎。同時，政府部門應積極發揮農民專業合作社的紐帶作用，引導小農戶加入農民專業合作社，通過提高組織化程度減少小農戶的銷售風險，提高經濟效益。

3.2 人才建設

針對已脫貧貧困村出現的人才“沉不下去”“留不下來”等問題，棗莊市應進一步完善人才“內育”和“外引”工作，多措并舉推動鄉村人才振興。

3.2.1 盤活本土人才

在盤活本土人才方面，政府部門應加大經常性、針對性教育培訓力度，注重培育愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，促進本土人才優勢發揮，緩解農村實用性人才短缺的問題。

3.2.2 引進優秀人才

在優秀人才引進方面，棗莊市政府部門應進一步完善“新鄉賢”吸納機制，出臺引進、培養、激勵、保障人才的全方位體系，以人才的力量推動已脫貧貧困村鞏固脫貧成果，實現鄉村振興。對于高校畢業生，政府部門可量身制定優惠政策，鼓勵他們到鄉村基層崗位服務。對于眼界寬、思路活、資源廣、有資本的企業家、務工人員、能工巧匠或知名人士，政府部門應積極發揮引導作用，鼓勵其回村任職或創業，緩解當前已脫貧貧困村的“空心化”問題。

3.3 文化培育

3.3.1 移風易俗，提升村民文明素養

針對扶貧工作中出現的“爭當貧困戶”“養懶漢”等貧困群體內生動力不足的現象，政府部門應加強農村思想道德和科學素養建設。通過制定村規民約、發揮鄉賢作用、宣傳先進事跡、開展教育培訓等方式，引導農民群眾崇尚現代科學、改進生活方式、提升文明素養，進而實現鄉村文化振興。

3.3.2 保護傳統，發展鄉村文化產業

在鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉村文化振興的過程中，政府部門應加強對優秀傳統文化與地方特色文化的保護力度，大力發展文化產業，加大對農村文化人才的挖掘、保護和扶持力度，實現傳統文化的創造性轉化與創新性發展。同時，政府部門應進一步挖掘廣大農村特別是已脫貧貧困村的豐富歷史文化資源，鼓勵其發展觀光旅游事業，提供戲曲舞蹈、手工技藝等文化產品與服務。

3.4 生態建設

3.4.1 完善生態基礎設施

針對當前棗莊市部分已脫貧貧困村缺乏空間規劃、建筑缺乏特色、亂搭亂建現象時有發生等問題，政府部門應加強村莊發展規劃編制工作。以土地利用總體規劃及村莊綜合整治總體規劃為依據，突出地方特色，傳承歷史文脈，尊重村民意見，科學編制規劃。

對于農村基礎設施建設落后的問題，政府部門應加強資金和政策支持力度，綜合整治農村自然環境，將農村路水電氣廁等基礎設施建設作為重點，在農村污水處理、生活垃圾處理、飲用水衛生、畜禽糞便處理方面積極開展工作，大力實行“廁所革命”“污水革命”“自來水革命”，改善農村基本衛生條件。

3.4.2 大力發展生態產業

在發展生態產業方面，棗莊市應順應人民群眾對鄉村生態產品和日益增長的服務需求，努力發掘生態資源，將鄉村“綠水青山”的生態優勢轉化為“金山銀山”的經濟優勢，提供更多綠色生態產品。政府部門應積極開發鄉村旅游服務，將農業與鄉村旅游、產品加工、文化、體育、健康養生等產業深度融合，打造鄉村生態旅游產業鏈。

3.5 組織振興

3.5.1 加強干部建設

針對基層組織戰斗堡壘作用不強、部分村“兩委”干部素質較低、履職不到位等問題，政府部門應加強村“兩委”建設尤其是“一把手”建設，吸收脫貧攻堅工作中取得的良好經驗，從干部的選拔、培訓、管理等方面開展工作。

在選拔方面，政府部門可采取內選、外引、下派等措施，鍛造強有力的村“兩委”隊伍。在培訓方面，各級黨委、政府應加強對帶頭人尤其是村黨支部書記的培訓力度，提高村干部的政治素質和工作能力。在管理方面，各級黨委、政府要嚴格實施績效管理，以“用實績選干部”為導向，落實換屆期間“曬實績”制度，讓表現優秀、實績突出的干部“待遇有保障、出路有奔頭、干好有激勵”。同時，要加強對村“兩委”干部的監督工作，減少基層腐敗行為發生的概率。

3.5.2 完善村民自治

鞏固脫貧成果、實現鄉村振興，不僅需要加強干部建設，還需要完善村民民主自治體系，調動廣大村民參與村務的積極性。

民主選舉方面，各級政府應加強對群眾自治工作的幫助和指導力度；村“兩委”亦需加大宣傳的力度，提高村民參與民主自治的能力。民主決策方面，凡涉及到村民切身利益的事情，村“兩委”應經過“四議兩公開”通過后方可執行，并接受上級政府部門的指導和監督。

自我管理方面，政府部門指導村“兩委”積極探索建立“六大員”制度，發揮村民自我管理的主動性，提高村民自我管理的效率。

3.6 公共服務完善

3.6.1 教育

在辦學條件方面，政府部門應進一步加大資金傾斜力度，實現城鄉義務教育學校辦學條件標準化。在經費補助方面，教育部門應逐步提高農村生均公用經費標準，擴大家庭經濟困難生補助范圍。在教師選拔方面，教育部門要深化“縣管校聘”改革，在資金、待遇上給予鄉村教師更大支持，統籌城鄉教師資源配置，推動城鄉教育水平均等化。在教育普及方面，各級政府應進一步提高學前教育普及普惠率，加強高中階段教育改革，發展現代職業教育，統籌優化職業教育城鄉布局。

3.6.2 醫療

在醫護人員培養方面，政府部門應加大已脫貧貧困村對全科醫生的引進力度，使優質醫療資源下沉農村，不斷提高鎮村衛生機構服務能力。

在醫療基礎設施建設方面，政府部門應加強村衛生室建設，不斷提高村衛生室標準化水平和服務能力。

在醫療救助方面，棗莊市應加快建立農村居民醫療保險、大病保險、醫療救助等保障體系，減輕群眾醫療負擔，努力解決廣大農民群眾，特別是剛脫貧群眾面臨的“看病難、看病貴、病返貧”等問題。

3.6.3 社會保障

社會保障在鞏固脫貧成果中有著兜底保障的作用。政府部門應進一步完善城鄉居民基本養老保險制度，提高已脫貧貧困村群眾待遇水平，確保養老金按時足額發放。應完善農村最低生活保障臨時救助工作機制建設，確保農村群眾在遇到突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難時得到及時救助，防止已脫貧群眾再次滑入貧困。

4 結束語

脫貧攻堅戰略實施以來，棗莊市在產業發展、就業創業、醫療健康、生態保護、組織建設等領域采取了一系列措施，于2019 年底提前完成了脫貧攻堅任務，77.1 萬建檔立卡貧困人口實現脫貧。后脫貧攻堅時代，棗莊市仍面臨著農業產業化發展水平較低、農業生產經營人才缺乏、村民內生動力尚需提高、農村基礎設施建設滯后、基層黨組織戰斗堡壘作用不強、農村基本公共服務薄弱等問題。政府部門需要在產業發展、人才建設、文化培育、生態建設、組織振興等方面開展工作，提升脫貧質量，鞏固脫貧攻堅成果，實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。