鄉村振興背景下傳統農區以地養老的路徑選擇

□吳 婧，楊瑞鑫

（南京工業大學經濟與管理學院 江蘇 南京 211816）

隨著我國人口老齡化進程加快，城鄉養老問題受到社會關注。相比具有完善的基礎設施和健全的社會保障體系的城鎮，農村的養老問題更加突出。農村中青年勞動力進城打工，使得家庭養老功能逐漸弱化，傳統養老方式已無法滿足農村老人養老的需求。

在以地養老的路徑選擇上，目前學術界主要有兩種觀點。劉守英（2019）[1]認為，只有土地流轉起來，實現城鄉要素融合，才能更好地提高土地生產效率，從而提高土地的養老保障水平。溫鐵軍（2006）[2]則認為，土地流轉會使工商資本進入農業，從而將一些農民排擠出土地的社會保障之外，使得農村養老問題成為難以解決的社會矛盾。

盡管這些學者從不同角度研究了土地養老的實現路徑，但并未結合農村勞動力現狀開展研究。根據老人的勞動能力進行區別研究并選擇以地養老的路徑更加符合實際。

根據農村實際情況，可以劃分為傳統地區、發達地區和深度貧困地區。與發達地區和深度貧困地區的農村相比，傳統農區的特點是幅員面積大、優惠政策少、經濟基礎差、空心化和老齡化嚴重。

結合傳統農區的上述特征，將傳統農區的老人分為有勞動能力和失去勞動能力兩類。通過對以地養老實現路徑的分類探討，為解決傳統農區老人的養老問題提供參考。

1 傳統農區老人養老的現狀及模式

1.1 傳統農區老人養老現狀

隨著工業化和城鎮化發展，我國農村人口結構發生了重大變化。根據全國人口普查結果，2010 年我國農村60 歲及以上老年人口已經接近1 億人；2018 年我國農村65 歲及以上老年人口占總人口的比重為14%。隨著我國現代化進程以及農村勞動力轉移速度不斷加快，農村人口老齡化程度越來越嚴重。

我國地域遼闊，不同地區的農村老人養老現狀不同。發達地區經濟實力雄厚，農村基礎設施建設完善，養老保障功能充足；深度貧困地區有國家扶貧政策的支持，農村養老也有保障；而傳統農區經濟發展較為落后、農民收入增長緩慢、政府財力不足，傳統農區養老問題更值得關注。

1.2 傳統農區農村養老模式

不同地區由于經濟發展水平和區域特征不同，在農村養老模式上存在較大差別。本次研究將傳統農區養老模式分為家庭養老、社會養老和土地養老3 種。如果依靠下一代子女和親屬養老，屬于家庭養老；如果依靠社會保障和救助養老，屬于社會養老。

1.2.1 家庭養老

家庭養老在傳統農區有深厚的歷史淵源，是養老模式中最為普遍的一種形式。費孝通先生認為，中國人之間存在一種反饋模式下的代際關系[3]。在這種代際關系下，中國人尤其重視家庭養老。此外，傳統農區農民受傳統“孝道”文化影響，把子女對父母的贍養當作一種責任倫理，這使得家庭養老成為農村養老的主要模式。

1.2.2 社會養老

社會養老是國家和社會為老人提供基本生活供給，滿足老年人物質生活條件的養老保障制度。《老年人權益保障法》規定“對經濟困難的老年人，地方各級人民政府應當逐步給予養老服務補貼”。傳統農區經濟發展緩慢，政府財政收入少，養老基礎設施建設滯后，社會保障與養老服務體系不夠完善，社會養老能力不足。

1.2.3 土地養老

土地養老是指農村老人通過耕種土地獲得收入，從而滿足生活需求的一種養老模式。傳統農區經濟條件落后，就業機會少，農村青壯年勞動力大多進城務工，老人留村務農。這種“半工半耕”的家庭結構，使得農村老人依賴土地養老。不健全的社會保障體系使得城鄉老人在享受養老福利時存在巨大差距，因此傳統農區農村選擇土地養老更加現實。

不同地區選擇土地養老模式存在差異。發達地區資金充足，農村老年人的經濟自養能力強，對土地的依賴小。深度貧困地區由于地理環境惡劣，土地的保障作用不強。傳統農區農村留守老人較多，國家提供的經濟保障不充足，這種養老供需不平衡的缺口需要依靠土地“填平”。應選擇合適的途徑，發揮土地在養老中的作用。

2 傳統農區老人養老面臨的問題

2.1 個人養老儲蓄不足

傳統農區農民主要從事農業，收入較少且來源單一。老人年輕時收入水平不高，僅能滿足日常開支，儲蓄資金較少。此外，傳統農區鄉鎮企業少，鄰近就業機會少。老人即使有勞動能力，也因受教育程度低、接受新技術能力差而缺乏工作機會，無法通過個人勞動積累養老資金，導致個人養老儲蓄不足。

2.2 家庭贍養功能弱化

傳統農區經濟落后，生活條件差。農村年輕勞動力為了追求更好的生活環境和高薪的工作，往往會離開鄉村，進入城市務工經商。受到城市文化的影響，年輕人和農村留守老人在思想觀念上有差距。外出務工子女收入水平更高，在家庭內部擁有更多話語權，代際關系逐漸疏遠，傳統的家庭養老功能被削弱。

我國實施計劃生育政策，傳統農區農村新生兒數量減少，家庭規模隨之縮小。考慮到我國養老實際情況，獨生子女家庭增多在客觀上削弱了我國傳統養老文化的基礎[4]。獨生子女不僅要維持自己的生活，還要照料下一代兒女，家庭負擔較重，導致對老人的照顧和陪伴比較少，這直接削弱了依靠代際贍養的家庭養老功能。

2.3 社會養老保障不完善

在城鄉二元體制的大環境下，我國尚未建立起城鄉全覆蓋的社會保障體系。不健全的社會養老服務，導致農村面臨養老難題。傳統農區農村“空心化”嚴重，養老問題更加突出。社會養老無論是在制度設計還是在服務設施建設方面，都存在許多不足，不能滿足農村老人的實際需求。

我國農村社會保障不足主要體現在以下兩個方面。第一，我國現行養老制度還處于初級階段，與傳統農區老人養老現狀不符。第二，農村社會化養老服務不完善。傳統農區社會養老機構設施不健全，服務質量不高。農村老人思想觀念保守，不認可也不愿意去養老機構。

3 鄉村振興背景下以地養老的現實性

3.1 鄉村振興政策為以地養老提供了良好契機

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略。實現鄉村振興，堅決打贏脫貧攻堅戰，可以補齊“三農”短板[5]。2020 年是全面建成小康社會的決勝之年，我國已實現全面脫貧。在鄉村振興戰略背景下，應對農村人口老齡化是解決脫貧后問題的重中之重。實施鄉村振興戰略的重要路徑是堅持農業農村優先發展，這體現了鄉村振興的重點和重心。“三農”發展離不開土地，鄉村振興為以地養老提供了良好條件。

3.2 三權分置政策為以地養老提供了制度保障

三權分置政策是把土地承包經營權進一步分解為承包權和經營權，最后形成農村土地所有權、承包權和經營權三權分置。完善承包地三權分置制度，厘清了土地權屬，推動了土地經營權流轉。第一，農戶保留土地承包權，可以自主選擇農業經營方式，免受市場和政府的過度干預。第二，明確土地經營權流轉，有助于把土地變成養老資產以及增加農民的土地收益。

根據農業農村部最新統計數據，2020 年全國2 838 個縣（市、區）、3.4 萬個鄉鎮、55 萬多個行政村已基本完成承包地確權登記頒證工作，將1 億hm2承包地確權給2 億農戶，全國農村承包地頒證率已超過96%。在三權分置政策下，土地確權頒證使老人擁有了更加完整的土地產權，為以地養老提供了制度保障。同時，土地產權界定清晰，有利于降低交易成本和促進土地流轉。

3.3 農村土地為農民以地養老提供了經濟來源

農民在土地上耕作，可以將土地資源轉換成經濟資源。隨著農村代際關系的變遷，年輕一代進城務工，年老一代留村務農。這種半工半耕的模式是適應農村人口流動的自然結果，也能夠實現家庭收益的最大化。在此模式下，農村老人在自家土地上耕種，搞點“庭院經濟”，可以實現經濟自足。可見，土地的經濟功能使其成為農民重要的養老資產。

3.4 鄉土情懷為農民以地養老提供了精神支撐

研究表明，一個人晚年時的心境與其成長經歷息息相關。傳統農區土地面積廣闊，農民大多從事農業，農村老人一生和土地打交道，農業活動幾乎是其全部的生活經歷。可以說，土地就是他們的“根”，他們對土地有著濃厚的情結。除此之外，老人“閑不住”的生活狀態，使得耕種土地成為一種休閑活動。在種田過程中與鄉親鄰里交流互助，在農閑時參加村莊娛樂活動，使得“半耕”不僅是生產活動，更成為了社會和文化的再生產過程[6]。

4 傳統農區以地養老的可實現路徑

由于老人的勞動能力狀況不同，將傳統農區的老人劃分成有勞動能力的老人和失去勞動能力的老人，并對他們實現以地養老的路徑進行分類探討。

4.1 對有勞動能力的老人，鼓勵發展老人農業

4.1.1 支持有勞動能力的老人成為農業經營活動的主體

中國已進入老人農業時代，很多地區務農農民平均年齡接近60 歲[7]，這也反映出農村老人依然具有較強的勞動能力。傳統農區農民受教育程度低，進城務工的就業機會少，老人大多留守農村繼續從事農業。在今后一段時期，老人農業在傳統農區具有普遍性和適用性。

有勞動能力的老人年齡較大，對于農機設備機械化生產的需求也較大。傳統農區地形大多以平原為主，農業生產已經基本實現機械化。大型機械設備對勞動力的替代，使得農業活動對老人的勞動力要求降低，因此有勞動能力的老人完全可以成為農業活動的經營主體。老人農業在一定程度上為農業現代化和社會化提供了廣闊的發展空間。

4.1.2 完善農業社會化服務，提高老人農業生產效率

我國城市化和農村未富先老的現實國情表明，老人農業在當前農村仍具有較強的生命力，發展老人農業可以服務于農村養老[8]。

由于我國農村土地細小、零碎，發展老人農業需要完善農業社會化服務。農業社會化服務主要包括以下幾方面。第一，建立健全農機服務體系，做到價格低、質量好。第二，探索多元化的農機推廣形式，加大農機設備在傳統農區的宣傳推廣力度。第三，開展具有針對性的農用技術培訓，幫助老人掌握先進的農用技能，減少勞動時間，減輕勞動強度，為老人務農提供技術保障。

老人除了耕種自己的土地，還可以依靠土地流轉耕種其他農戶的土地。部分農村高齡老人失去勞動能力，他們可以通過土地流轉將土地交給有勞動能力的老人耕種，從而實現了土地資源的優化配置。

4.2 對失去勞動能力的老人，以土地流轉為主

4.2.1 創新土地流轉的收益分配機制

隨著年齡增長，農村老人逐漸喪失勞動能力。在農業現代化進程下，針對失去勞動能力的老人，應鼓勵他們通過流轉土地經營權，獲得土地補償金或分紅，實現土地增值收益。

史常亮等（2017）[9]通過調研農戶家庭土地流轉情況發現，土地流轉能使農戶家庭和已流轉土地農戶家庭的總收入分別增加19%和26%。

三權分置政策的提出，厘清了土地權屬，實現了土地順暢流轉。推動農村土地流轉，可以挖掘土地的潛在收益、盤活土地存量，使得農村老人在失去勞動能力后仍有穩定的養老保障來源，最大化發揮土地的養老保障功能。

在農村土地流轉中，各地探索出多種多樣的流轉方式，比如土地出租、土地互換、土地信托等。與其他流轉方式相比，土地信托方式由一套外部財產管理機制構成，可以減少資金約束、保障農民利益、解決農民養老問題，更具有比較優勢。

土地信托是指農民作為委托人將土地承包經營權委托給村委會或政府機構，二者形成委托代理關系。村委會或政府機構作為受托人，與信托公司之間構建起信托代理關系；信托公司將土地歸集整理后出租或是轉包給農業經營組織；農民從中得到土地的增值收益。這種流轉方式本質上是將土地資產證券化，即把農民手中的“死資產”變現為“活資本”。

針對已經失去勞動能力的老人，土地信托方式對養老模式的支持，可以仿照城鎮住房“反向抵押”的做法，把農民持有的土地經營權抵押給保險公司，由保險公司對土地經營權的剩余期限和土地面積、質量進行全面評估后，得出未來土地經營權的現金凈流量，再根據老人的年齡、身體狀況，估算老人的預期剩余壽命，把現金流分攤到老人的預期剩余壽命年限的每一年。在這種方式下，老人可以按月或按年收取土地收益金，在有效利用土地資源的同時，得到養老保障。

4.2.2 完善農村保障制度，將社會救助作為以地養老模式的補充

傳統農區經濟發展水平差，社會保障和救助制度不完善，社會養老能力不足。對于失去勞動能力的老人，除了進行土地流轉增加財產性收入之外，國家還應實施社會救助為其提供后續養老保障。

在鄉村振興背景下，政府應提供政策支持，加強對農村養老機構的扶持和補貼，配置專業能力強的護工和完善的基礎設施。同時，可以引進社會資本投資，開展醫養結合等養老項目，保障失去勞動能力的老人得到社會救助。

5 結束語

傳統農區土地面積廣闊，農民從事農業活動歷史悠久，以地養老具有充分的現實性。傳統農區農村老年人利用土地養老，既實現經濟上的自給自足，也尊重老人的鄉土情懷。我國傳統家庭養老功能弱化、社會養老保障不完善以及鄉村振興戰略的實施，為傳統農區以地養老提供了可能性。

為了將以地養老落實到老人實際需求，應根據老年人的勞動力水平，對土地養老的路徑選擇進行分類探索，支持有勞動能力的老人繼續耕種土地，引導失去勞動能力的老人流轉土地經營權、盤活土地資源。針對性地分類實施以地養老策略，有助于保障農村老年人的養老福利。