基于“畝均論英雄”改革實踐的土地要素保障研究

□任文勝，賈豐潤

（西安市自然資源和規劃局長安分局 陜西 西安710300）

在改革開放快速發展的40多年中，中國經濟感受到了“制約之痛”，體會到了耕地銳減、能源拮據、環境污染、成本加高等發展因素帶來的“成長煩惱”。為此，黨中央、國務院提出供給側改革，要求“加快轉變經濟發展方式，加快產業轉型升級，加快新舊動能轉換，推動經濟高質量發展”，習近平總書記概括為“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”。浙江省作為東南沿海經濟發展最快的省份，大力推進“騰籠換鳥”，創造和積累了許多騰籠換鳥、鳳凰涅槃的新鮮經驗，并在2018年將相關經驗總結為“畝均論英雄”，開啟了中國經濟以“畝產效益”綜合評價發展質量的新紀元[1]。

1 “畝均論英雄”改革實踐

目前，如何有效應對“區域發展、民生建設空前力度下的用地需求剛性增長”和“嚴守耕地、生態保護紅線下的土地供給剛性約束”，是城市發展的現實難題。自然資源和規劃部門作為土地要素保障者，合理配置土地要素，使其最大限度發揮社會效益，助力區域轉變發展方式和優化增長動力，是需要深入思考和奮力作為的重要命題[2]?？偨Y南方地區“畝均論英雄”的成熟經驗，進一步開展土地要素保障研究，為各城市走好“畝均論英雄”革新之路提供借鑒。

2 “畝均論英雄”改革實踐中的土地要素保障措施與路徑

2.1 凸顯“畝均論英雄”改革的土地要素保障職能

一是為正向激勵提供數據支撐。重視國土空間大數據的保障作用，分地域、按年度查清各類產業用地供應面積、入園或聚集區面積，查清平均容積率，掌握真實的“供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達”數據，以準確的數據結果，為各級政府建立“畝均論英雄”評價體系提供支撐。要以規劃調動變革，按照各級政府產業發展導向和定位，編制產業聚集規劃，對高精尖產業項目準許運用規劃激勵政策。提高規劃容積率上限，對存量工業用地準許增容改造，對新增工業項目用地不設定建筑高度上限控制指標和綠地率下限控制指標，鼓勵經營服務類和“互聯網+”等新業態，并準許工業用地規劃分割。要以土地承載發展，把“畝均觀”貫穿于土地資源利用的全生命周期，在指標安排、土地供給、供后監管上提供全方位支撐，增強產業用地供需匹配度。以低效用地再開發、工業用地分割轉讓、二級市場制度完善、交易信息服務平臺搭建為抓手，盤活存量建設用地，并在法律允許范圍內最大限度給予政策創新和服務保障[3]。

二是為反向倒逼鑄牢用地閘門。要以土地的高效配置和節約集約利用促進高質量發展，對新批土地，要求指標跟著項目走，讓企業爭列省、市重點，并引導新建項目全部入園。在供應環節，通過“標準地+承諾制”將產業導向、產出要求、稅收目標、能耗指標、環保排放等“畝均化”標準指標帶地一起出讓。在批后監管環節，增加“投產達產”監管，充分發揮“互聯網+監管”的作用，整合征信、稅務、統計、耗能等各類數據，以“一碼管地”監控各類綜合評價指標全周期，為工業企業用地的提質增效提供幫助。要以土地再開發糾治過往用地情況，落實“增存掛鉤”機制，在加大對批而未供和閑置土地處置力度的同時，以二級市場促進土地再開發。搭建國有建設用地使用權二次出讓系統，打通多元化土地供應途徑。改變目前國有存量土地不可由土地使用財產權擁有者或自然人交易的體制，還原土地要素由市場交易進行配置的狀態。推動土地再資本化改革，降低企業關閉、停產、退出、要素交易、并購重組等交易環節的費用和成本。通過土地制度的升級，促進土地利用率提高，實現高效的土地投入和產出比。

三是為騰挪盤活搭建市場通途。要編制低效用地再開發規劃，打通騰退路徑，編制城鎮低效用地再開發專項規劃，賦予土地二次生命。放寬規劃準許條件，鼓勵低效用地就地提升，在符合控制性詳細規劃的要求下，創新產業用地改造模式，推動由“政府主導”向“多元主體共同推進”轉變的土地盤活利用方式。要結合國土空間布局優化和全域土地綜合整治，開展工業用地專項整治。針對單一要素、單一手段的整治難以完全解決綜合問題的實際，整體設計、綜合治理，破解用地碎片化、空間布局無序化、土地利用低效化、生態質量倒退化等多維度難題。要激發工業土地市場活力，釋放錯配空間，正視工業用地出讓年限50年和中國企業平均生命周期僅為15.5年的客觀現狀，以解決企業到達生命周期消亡階段時土地使用權證書尚未到期導致的土地低效利用甚至閑置問題為突破口，不斷完善二級市場頂層設計。以清晰的產權制度與市場交易規劃，將低利用土地引向公平、公正、公開的市場路徑，達到盤活存量土地、釋放錯配空間的功效。

2.2 抓住園區經濟中“畝均論英雄”的主陣地

一是用好用實調查，推動數據歸集利用。主動爭取建設西安市“畝均論英雄”評價信息系統的任務，擔負起歸集各部門、各行業園區及工業企業評價數據、工業企業基礎調查數據信息的職責。同時，進一步發揮調查監測和國土空間基礎信息平臺功效，依據《自然資源調查監測體系構建總體方案》，建立專業的調查監測和數據融合隊伍，兼容“畝均論英雄”評價信息系統建設，建立在國土“一張圖”中顯示“畝均論英雄”管理數據的創新方法。

二是定好定準規劃，逼迫產業迭代更新。在園區范圍內，以標準廠房建設為切入點，在提升園區承載力上下功夫，對新建增量明確標準、提高規格。對過往存量，制定《工業企業舊廠改造利用實施辦法》，卡脖升級、“騰籠引鳳”。在區（縣）開發區范圍，視各園區、產業集群為整體，為各園區統規統配，最大限度完善配套服務及產業鏈條體系。編制空間規劃時，考慮“產業集群—產業基地—產業社區”三級產業空間布局，使各區域能圍繞主導產業環環相扣的招商引資，激發聚合、提升效能。在全市范圍，落實《關于進一步推進土地節約集約利用的通知》要求，以國土空間規劃該有的頂點大視角，規劃產業產區空間布局，支持區域合作共建、鼓勵跨區域合作、探索“飛地經濟”，嚴防分區域割裂可聚合產業、低端產業碎片化布局、低效能產業無序擴張。

三是抓好抓住政策，推進要素差異配置。采取差別化土地要素供給保障，倒逼落后企業停產退出，堅持企業間的兼并重組或土地騰退政策導向，加快土地資源在企業間的優化配置，降低企業生產要素重置成本。創新供地機制，對中小企業用地供需矛盾，允許產業關聯企業、上下游企業組團用地、競合用地，建立模塊化、集中化的小微產業集群或產業園，培育規?；耐暾a業鏈。

2.3 強化“畝均論英雄”土地要素的市場賦能

一是以規劃設計引導市場方向。善用用途管制，讓用途管制和開發控制在不同層級規劃、不同范圍規劃中發揮不同的作用，不武斷地定死用途，而是定好用途轉變的規則，讓市場需求來選擇最優用途。做好“存量規劃”，跳出新區規劃的思維、手段和方式，根據產業升級、市場賦能要求，設計可解決存量的更新規劃。優化空間規劃，把國土空間規劃作為行業治理平臺，解決好市場失靈和市場缺位所造成的資源粗放利用、生態環境破壞、空間發展失衡、公共空間不足等問題，優化格局，統籌開發。

二是以運營者思維推動更新方向。堅持底線思維，做到“不把工業企業改垮了，不把行業領域改少了，不把產業效能改低了，不把正常利益損害了”。堅持系統思維，切實增強改革的整體性、系統性和協同性，推動土地賦能探索同環保、投資、財稅等領域改革的協同行動，并做好必要的風評、社評、環評，防止發生不必要的矛盾。堅持法治思維，對于涉及突破法律的改革探索，要經過相關職權部門或立法機關授權，實行封閉運行、規范操作，確保不發生社會風險。

三是以計劃指標扭動利益方向。要堅持“增存掛鉤”，探索將規劃指標、用地指標和批而未供處置率掛鉤的具體辦法，逼迫各級政府“以處置率論英雄、憑消化能力掙指標”。要堅持差異供給，論證城市各區域在“畝均論英雄”中的產業定位，將全市工業“減量優化區、存量挖潛區、增量控制區、適度發展區、重點發展區”規劃清楚并作為土地開發和年度利用依據，既把節約集約用地理念和方式貫徹在空間規劃和用地計劃中，又節約用地指標，優先保障重點區域、重要產業、重大項目。要堅持“騰挪優化”，積極開展城市規劃范圍內低效利用國有土地和閑置土地的處置工作，推動城鎮內低效用地再開發。通過空間規劃、儲備計劃等，引導工業項目向園區和工業區集中，將投資強度、建設進度、達產標準等納入合同管理，逼迫集約節約用地觀念提升。

3 結束語

面對資源要素開發和保護并存的現實背景，土地要素分權化的市場激勵和集權化的行政約束必將貫穿于未來城市經濟發展和治理體系改革的全過程。因此要進一步加強研究，更加合理地配置資源要素。