農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的關(guān)鍵問題及編制路徑研究

□杜 靜，姚德波*，徐 亮，陳 恩，陳 亮

（1.江蘇蘇地仁合土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪造價咨詢有限公司 江蘇 南京210019；2.南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司 江蘇 南京210009）

農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的主要目的是科學(xué)管理和合理利用土地，提高土地利用效率，建立科學(xué)合理的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價體系，從而推動農(nóng)用地估價制度的發(fā)展和完善，同時為農(nóng)用地使用制度改革、制定征用農(nóng)地補償方案、耕地占補平衡和基本農(nóng)田保護制度等提供依據(jù)和價格參考。目前，城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價體系已經(jīng)較為完善，但我國農(nóng)村地區(qū)由于農(nóng)地評價理論和實踐相對滯后，沒有形成完整的農(nóng)用地價格體系。基于此，從剖析農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的關(guān)鍵問題入手，探索了農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的編制路徑。

1 理論分析與經(jīng)驗借鑒

目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)用地基準(zhǔn)地價方面的研究，從基礎(chǔ)資料收集到軟件技術(shù)應(yīng)用均有涉獵，代表性研究成果如下。成文等（2001）[1]從基礎(chǔ)資料收集方面入手，指出廣泛收集社會、自然和經(jīng)濟等領(lǐng)域的資料是農(nóng)用地定級估價研究的基礎(chǔ)，并集中整理了農(nóng)用地估價中所需的自然條件、圖件、農(nóng)用地利用、農(nóng)用地的經(jīng)濟資料及其他資料等。周啟剛（2003）[2]、劉青（2007）[3]對農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估方法理論體系進行研究，從基礎(chǔ)理論到實例舉證，詳細闡述了農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的應(yīng)用過程。劉躍辰等（2010）[4]提出利用灰色模型與回歸模型，對農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估進行比較分析研究。單勝道和黃祖輝（2000）[5]提出了模糊綜合定級法。吳群等（2004）[6]以江蘇省泰興市為例，探索模型法在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估中的應(yīng)用。

農(nóng)用地定級估價包含有大量的空間信息和土地的屬性信息。應(yīng)用地理信息系統(tǒng)可以有效實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的結(jié)合。在農(nóng)用地定級估價研究過程中借助GIS軟件，實現(xiàn)了快速獲取、處理、分析、輸出信息的效果[7-10]。陳立定（2021）[11]從地價評估的角度探討了農(nóng)用地的價格體系和內(nèi)涵構(gòu)成。白新華（2017）[12]分析了農(nóng)用地估價過程中的相關(guān)問題。

綜合來看，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的理論研究和實踐探索已經(jīng)有了積極進展，積累了一些經(jīng)驗，但尚未達到可以推廣應(yīng)用的階段。農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估作為一項探索性、嚴(yán)謹(jǐn)性的工作，需要在考慮農(nóng)用地現(xiàn)實條件的基礎(chǔ)上，借鑒建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估的思路、程序和方法等，結(jié)合已有理論研究和實踐探索經(jīng)驗開展。

2 農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的關(guān)鍵問題

2.1 權(quán)利類型復(fù)雜

《農(nóng)村土地承包法》明確了農(nóng)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，即“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)派生于集體土地所有權(quán)，其權(quán)利的獲得有嚴(yán)格的集體成員資格限制，且權(quán)利讓渡也僅限于集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部之間的互換、轉(zhuǎn)讓，以及農(nóng)戶自愿交回發(fā)包方或發(fā)包方依法收回承包地等情形。土地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡部分權(quán)能而產(chǎn)生的新權(quán)利，留下的部分權(quán)能即為土地承包權(quán)權(quán)能。不同于土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)是一種較為完整的市場化權(quán)利。農(nóng)戶可以自主流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不僅受讓對象不受集體成員資格限制，且擁有轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。

2.2 用地類型多樣

農(nóng)用地現(xiàn)狀用途主要包含耕地、園地、林地、草地、坑塘水面等。用地類型不同，地價影響因素不同。相比耕地定級所需資料，園地需考慮地形、水文資料，林地需考慮森林群落結(jié)構(gòu)、自然度、郁閉度、森林儲蓄量等生態(tài)資料，草地需考慮草地退化、沙化、鹽漬化等生態(tài)資料及草地載畜量、經(jīng)營規(guī)模等草地利用資料。

2.3 地價水平確定困難

市場規(guī)律下，國有建設(shè)用地定價機制公開透明，已形成比較完善的評估價格、監(jiān)測價格、交易價格及公示價格體系，而農(nóng)用地尚無可供參考的價格體系。現(xiàn)實中，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格的確定一般由交易雙方私下協(xié)商。這種定價方式既缺乏足夠的交易基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，又難以發(fā)揮農(nóng)用地的真正價值。為更好地服務(wù)于農(nóng)地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革和促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，多數(shù)改革試點區(qū)域是由政府制定一個基準(zhǔn)參考價格，交易雙方在參考價的基礎(chǔ)之上確定價格。相比國有建設(shè)用地定價方式，農(nóng)用地的價格確定依然處于探索階段，在合理性、科學(xué)性和規(guī)范性上仍存在較大差距。

3 農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的技術(shù)思路

依據(jù)農(nóng)用地定級規(guī)程，采用“先定級后估價”的整體思路編制農(nóng)用地基準(zhǔn)地價。主要流程為：①劃分均質(zhì)區(qū)域，深入分析農(nóng)用地的性質(zhì)和功能特點，綜合考慮農(nóng)用地地價的影響因素、內(nèi)涵、構(gòu)成等，采用多因素綜合評價法劃分均質(zhì)區(qū)域；②以劃定的均質(zhì)區(qū)域為基礎(chǔ)，選取估價樣點；③評估樣點地價，選擇適宜的估價方法，測算不同樣點的地價；④確定基準(zhǔn)地價，經(jīng)數(shù)據(jù)檢驗，剔除異常值后，對于樣點充足的均質(zhì)區(qū)域采用樣點地價平均法確定基準(zhǔn)地價，對于樣點不充足的均質(zhì)區(qū)域采用樣點地價平均法和樣點地價與土地定級單元總分值數(shù)學(xué)模型擬合法綜合確定基準(zhǔn)地價；⑤建立修正體系。

依據(jù)上述技術(shù)思路編制完成的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價成果主要包括級別劃分和基準(zhǔn)地價兩部分。級別劃分成果反映了所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地質(zhì)量差異，基準(zhǔn)地價成果反映了級別內(nèi)農(nóng)用地地價的平均水平。

4 農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的編制路徑構(gòu)建

4.1 明晰地價內(nèi)涵

不同于建設(shè)用地，農(nóng)用地存在多種利用類型，產(chǎn)權(quán)權(quán)利構(gòu)成復(fù)雜，利用方式多樣。在開展農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估時，應(yīng)首先明晰農(nóng)用地基準(zhǔn)地價內(nèi)涵，重點考量用地類型、土地權(quán)利狀況、土地權(quán)利年期等。第三次國土調(diào)查成果提供了統(tǒng)一時點的各類土地資源數(shù)據(jù)可作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。用地類型界定應(yīng)明確耕地、園地、林地等。土地權(quán)利狀況建議界定為經(jīng)營權(quán)價格，主要在于其屬于法人財產(chǎn)權(quán)，權(quán)能相對完整，可以交易，如轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。土地權(quán)利年期建議統(tǒng)一根據(jù)現(xiàn)行法律最高承包期限設(shè)定。

4.2 劃分均質(zhì)區(qū)域

農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估旨在揭示農(nóng)用地的使用價值分異規(guī)律。因此，農(nóng)用地的定級更需要從農(nóng)用地價格影響因素及其地價形成變化機理入手，突出對農(nóng)用地使用價值及地價敏感影響的因素分析。除選取自然、經(jīng)濟等方面的因素外，還應(yīng)突出區(qū)位差異、耕作便利等因素，以充分反映區(qū)域土地利用價值的優(yōu)劣。應(yīng)建立定級因素因子體系，采用多因素綜合評價法測算定級指數(shù)，劃分土地級別。

4.3 明確均質(zhì)區(qū)域界線

均質(zhì)區(qū)域界線通常由鐵路、公路、河流等自然線狀地物構(gòu)成。相比建設(shè)用地，農(nóng)用地周邊的路網(wǎng)等線狀地物較少，尤其是偏遠地區(qū)，均質(zhì)區(qū)域界線較難確定。因此，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估中均質(zhì)區(qū)域的劃分，建議以實用性為原則，選擇以行政村邊界為最小的劃分單元，并以初步劃分結(jié)果為基礎(chǔ)作適當(dāng)調(diào)整，以保證均質(zhì)區(qū)域界線走向?qū)嵱谩⒖尚小?/p>

4.4 科學(xué)評估基準(zhǔn)地價

運用估價方法評估農(nóng)用地基準(zhǔn)地價時，除遵循一般要求外，還應(yīng)關(guān)注以下技術(shù)要點。①應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀用途為準(zhǔn)。耕地、園地、林地等不同用途農(nóng)用地，由于土地利用方式、利用水平及生產(chǎn)能力存在較大差異，應(yīng)有不同的價格標(biāo)準(zhǔn)。②遵循以市場地租地價資料為主、投入產(chǎn)出效益資料為輔的原則，評估確定基準(zhǔn)地價。農(nóng)戶家庭經(jīng)營或規(guī)模化農(nóng)場經(jīng)營的模式不同，土地投入產(chǎn)出效益以及純收益差異較大。若是以投入產(chǎn)出收益資料為依據(jù)評估基準(zhǔn)地價，受農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益差異較大影響，基準(zhǔn)地價存在諸多不確定性。因此，應(yīng)以農(nóng)用地市場交易形成的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等農(nóng)地租金、交易價格資料為主要依據(jù)，確定農(nóng)用地基準(zhǔn)地價。

5 結(jié)束語

農(nóng)用地基準(zhǔn)地價作為政府公示地價，主要是為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場培育、推動土地適度規(guī)模化經(jīng)營、提高土地生產(chǎn)能力和效率、開展農(nóng)用地資源資產(chǎn)核算、維護農(nóng)民合法權(quán)益等服務(wù)的。因此，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的評估，應(yīng)遵循價值確定價格的基本邏輯，通過對土地市場收益價格和土地綜合質(zhì)量優(yōu)劣的綜合平衡分析，綜合社會各方意見后審慎確定。