新型城鎮化背景下的土地集約利用問題研究

□李 越

（上海對外經貿大學國際經貿學院 上海201600）

改革開放以來，我國城鎮化水平隨著經濟社會的發展有了很大提升。然而，我國農村勞動力逐步向城鎮轉移，農村面臨著“空心化”危機，這必然導致城鎮的土地資源不足與農村土地閑置的矛盾[1]。一方面，需要提升土地利用率，確保糧食正常產出；另一方面，需要為我國新型城鎮化發展留有土地。因此，應深入研究提升我國土地集約利用水平的措施。

1 新型城鎮化的推進與土地集約利用之間的關系

隨著我國社會經濟不斷發展，土地資源緊缺成為我國亟須解決的問題。新型城鎮化的推進需要足夠的土地來支撐。城鎮化與土地利用存在相互促進、相互協調的關系。高水平的城鎮化能夠促進土地集約利用，推動土地進一步集約利用；土地集約利用程度高，就有了充分的基礎和資源去推動城鎮化建設。因而，我國要想實現經濟長期、可持續發展，落實新型城鎮化政策，必須落實土地利用相關規定，促使土地利用與城鎮發展相輔相成。

2 新型城鎮化進程中土地集約利用的現狀

隨著新型城鎮化政策推進，我國農業用地不斷減少，建設用地面積不斷增加。盡管我國實行耕地占補平衡制度，但農用面積仍舊逐年減少。然而，我國經濟社會的發展對土地資源的需求卻逐年增加，目前的土地資源無法滿足我國城鎮化進程對土地的需要。

土地稀缺導致我國城鎮化發展受阻，土地資源總量恒定又必然導致土地資源稀缺，因而我國城鎮化發展存在嚴重的土地失衡現象。不僅如此，我國在土地利用理念等方面存在嚴重不足，土地管理方式粗放和土地監管力度薄弱導致大量土地資源被浪費，面臨土地利用結構不合理、發展不平衡等問題[2]。

3 新型城鎮化背景下土地粗放利用的原因

現階段，緊隨著新型城鎮化的是盲目擴張建設用地、土地浪費等不樂觀的土地粗放利用現象，這一系列土地問題背后必然有其深刻的原因。

3.1 土地資源的稀缺性

首先，土地資源本身就有稀缺性的特點。在馬爾薩斯的“土地絕對稀缺理論”中，人口是以指數型增長方式增長的，而土地資源總量卻是一定的。因此，長遠看，人口數量必然超過土地資源的承受力。現如今，我國的確面臨著土地資源緊缺這一難題，與該理論相符。

其次，就供給與需求理論而言，自然資源的供給是有限的，人類的需求是無限的，這也必然導致需求超過供給。因此，土地資源對人類發展進程而言本身就是稀缺的[3]。

3.2 土地產權制度不完善

目前，我國土地產權制度不完善。在土地產權的主體方面仍舊存在很大爭議，關于土地的產權也沒有明確界定，產權主體不明確使土地資源利用率低下。大部分人不會因為浪費土地資源而被追責，因此在土地開發和利用方面存在僥幸心理，大量土地資源被浪費。這些現象歸根到底是由于土地主體模糊，使追責程序復雜，最終不了了之。

3.3 土地空間規劃不合理

我國土地資源規劃在空間范圍內存在不合理現象，隨著新型城鎮化政策的推進與落實，農村地區人口大規模向城市轉移，城市的邊界不斷向農村地區擴張，這必然導致越來越多的農用耕地被占用[4]。

同時，由于農村地區“空心化”現象加劇，部分廣闊的農村土地沒有得到良好利用，導致土地閑置荒廢。因此，土地規劃不合理，進一步導致了土地問題加重。

3.4 土地相關法律不完善

我國部分土地相關法律在對土地的規定方面存在自相矛盾的現象，例如我國《土地管理法》一方面規定了部分土地能夠無償收回，另一方面又規定了除部分因素導致的動工延遲除外。這樣的規定讓一些不法分子有空可鉆，讓他們有了避免被查處的借口。此外，許多法律都沒有明確關于收回閑置土地的規定，這使閑置土地無法得到及時處理。因此，土地相關法律的不完善是土地利用率低下的一大原因。

4 城鎮化進程中土地集約利用的對策建議

如何改善土地問題，將我國土地從粗放利用方式向集約利用方式轉變，是一項迫在眉睫的任務。

4.1 利用政治經濟學理論調節土地稀缺問題

首先，在社會主義市場經濟條件下，城市“絕對地租”是客觀存在的。“絕對地租理論”表明，只要有土地所有權的壟斷，就必然會有土地所有權和使用權的分離。土地使用者可以通過不斷追加對租用土地投資的方式，來減少在絕對地租費用的支付。同時，使用者還會盡可能實現租用土地面積最小化，土地利用面積最大化。這種方式無疑能夠改善土地浪費的現象，實現土地集約與高效利用[5-6]。

其次，盡管人類無法或難以增加土地自然供給，但人類能夠做到土地經濟供給，可以通過積極組織內涵式土地利用，保護土壤耕作層，采用土地復耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，這等同于提高了土地的經濟供給水平。

4.2 完善土地產權制度，明確土地產權主體

為了解決土地主體不明確的問題，我國需要明確界定土地產權主體，對土地的使用權、決策權以及處置權進行明確[7]。

一方面，以法律的形式保障農民真正擁有土地的使用權，保障農民的相關權利不被侵犯。

另一方面，我國需要建立多方位的保障機制，確保國家和集體利益優先，明確土地的決策權和處置權，對地方政府、企業以及個人違法與濫用土地等行為進行規范、監管與處罰，保障土地的集約利用水平。

4.3 優化土地結構，合理規劃土地利用

在區位理論研究中，部分學者對產業的最優空間布局與選址進行了研究[8]。德國經濟學家韋伯提出了“工業區位理論”，該理論指出，聚集效應能夠通過降低運輸成本、勞動力成本等方式來提高生產效率。因此，在土地合理有效規劃方面，我國可以借鑒區位理論來展開。

首先，我國需要充分挖掘閑置土地和存量土地的潛力，完善土地征用、置換以及收購等方面的政策，用合法的政策與措施將低效的存量與閑置土地充分利用起來。

其次，我國可以選擇在部分土地資源緊缺地區采用招商引資的方式，推動該地區產業的發展和結構升級，產業與結構優化在一定程度上能夠帶動土地結構優化，進而實現土地的集約利用。

再次，我國部分中心城市應當發揮其中心輻射作用，采取優化土地結構、合理規劃土地的政策，帶動周邊城市的發展，形成區域聯動發展，并盡可能將輻射作用發揮至鄉、鎮地區，提升各地的土地集約水平[9]。

4.4 完善土地相關制度，深化制度改革

針對我國土地制度不完善的現象，我國可以采取以下完善土地相關制度的措施。

首先，完善土地價格的相關政策。可以充分利用市場機制來實現土地資源有效配置。例如，對工業用地實施“招拍掛”措施，合理提高公益性用地的價格。

其次，對城鎮和鄉村土地價格市場進行合理統一。從而實現集體用地流轉，調整城鎮與鄉村土地之間的關系，充分利用鄉村閑置與荒廢土地，增加城鎮耕地面積，提升土地資源利用的效率[10]。

再次，完善土地的稅收制度。土地稅收結構優化對土地有效利用有顯著作用，我國可以采取合理加大土地財產稅征稅力度與降低土地流轉增值稅征稅力度的措施，優化地區經濟發展需求與土地集約利用需求的結構，合理、有效地利用與流轉土地，實現城鎮土地資源優化配置。不僅如此，我國還可以對閑置與存量土地采取稅收優惠政策，實現對該類土地的利用率最大化。

5 結束語

在城鎮化進程日益加快的今天，土地資源緊缺、土地資源分配不合理等問題越來越凸顯，在土地利用過程中，應結合科學理論，明確界定土地的產權、制定科學完善的土地利用規劃方案、規范土地利用者的行為以及完善土地相關制度，實現新型城鎮化的有效推進與土地集約利用水平最大化。