從中央一號文件看中國農村改革歷程

□任美霞，王銀鳳

（西南林業大學 云南 昆明650224）

1 農村改革的起步

1.1 包產到戶從無到有

1956年“三大改造”完成后，包產到戶最先在浙江溫州、四川江津等地出現，但很快被認為是資本主義被打壓下去。萬里在擔任安徽省委第一書記等職務期間，經過實地走訪農民群眾意識到，農民吃不飽，是因為農民缺乏積極性，源于黨的政策在農村實踐中偏離了實際。要將農業生產搞上去，就要調動農民的生產積極性，逐漸突破“左”的思想束縛，放寬農村政策。1977年9月，安徽各地市農村政策研究室負責人召開座談會，在經過集體研討后起草了“省委六條”，這份草案受到多方面的質疑和批判，但是鄧小平在看過“省委六條”后拍案叫好，肯定了其中解放思想、膽子放大一點的做法[1]。“省委六條”是中國農村改革的重要信號。

1978年江淮地區遇上百年難遇的旱災，而安徽又是受災最嚴重的地區。在這生死關頭，9月，安徽省委召開秋種緊急會議，提出“與其拋荒，倒不如讓農民個人耕種”，會議決定讓農民“借地度荒”。1978年11月小崗村全隊秘密召開會議，決定分田單干，將約定寫在一個煙盒上，18位農民在“生死狀”上按上紅手印。到1979年，僅1年時間小崗村全隊通過包產到戶實現糧食大豐收，向國家繳納糧食的實際數量是糧食征購任務的9倍，油料實際繳納數是統購任務的83倍。小崗村從“討飯隊”躍升為“冒尖隊”，包產到戶的做法引起了安徽省多地效仿，面對這一狀況，萬里考察時說到：“包產到戶如果要檢討，我檢討。只要老百姓有飯吃，能增產，就是最大的政治。”

1.2 包產到戶從非法到合法

包產到戶的做法在中央引起了巨大爭議。1980年，鄧小平同中央負責工作人員談話時對安徽省一些地方“率先突破思想束縛，因地制宜采取包產到戶”的做法給出肯定回復。對當時一部分人認為包產到戶不符合社會主義集體經濟的看法，鄧小平指出：“有的同志擔心，這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的，我們總的方向是發展集體經濟。實行包產到戶的地方，經濟的主體現在也還是生產隊。這些地方將來會怎么樣呢？可以肯定，只要生產發展了，農村的社會分工和商品經濟發展了，低水平的集體化就會發展到高水平的集體化，集體經濟不鞏固的也會鞏固起來”[2]。這段話消除了一部分人對包產到戶會影響集體經濟的擔憂。

包產到戶在實踐中不斷取得突破性成就，有關生產責任制的政策性文件也發生了相應變化。1978年十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》中明確寫到，“不許分田單干，不許包產到戶”；1979年十一屆四中全會決議改寫為“不許分田單干，也不要包產到戶”。從“不許”到“不要”，語氣上緩和了很多，這種轉變是包產到戶逐漸得到認可的重要見證。1980年中共中央印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，標志著包產到戶、包干到戶第一次在中央文件上出現。1981年底，《全國農村工作會議紀要》在中央政治局會議上討論通過，于次年1月1日以中央“一號文件”下發全黨。第一份中央一號文件由此面世，意味著包產到戶、包干到戶集體所有的社會主義性質得到了肯定，擁有了合法地位，自此開啟了家庭聯產承包責任制全面推廣的新局面。一號文件也開啟了其成為“三農”領域中承載著政治和歷史意義的核心文件歷程。

1.3 改革重心從農村轉移到城市

黨的十二大強調系統地展開經濟體制改革，才能保證沿著社會主義道路展開社會主義現代化改革。城鄉經濟發展是互聯互通的，農業農村的進一步改革受限于城市國有經濟改革和政治體制改革，農村經濟要在更大程度上實現突破，需要城市為農村改革提供更強大的支撐動力。在計劃經濟體制的長期束縛中，城市企業發展面臨巨大阻力，難以進一步獲得發展的活力，開展以城市為重點的經濟體制改革凸顯緊迫性。1984年十二屆三中全會首次明確指出，我國的社會主義經濟不是單一的計劃經濟，商品經濟要在有計劃的公有制基礎上開展，這一論述釋放出城市經濟體制改革的信號，我國經濟體制改革伴隨著從農村到城市的轉移進入第二個階段。

經濟體制改革重心轉移至城市，此時農村生產發展受困于計劃購銷模式，只能提供有限的商品服務，滿足不了城鄉家庭居民的生活需求。同時，單一的公有制經濟在“包產到戶”實施后更顯示出其內在局限性，家庭聯產承包責任制釋放出農村大量剩余勞動力，而單一的公有制經濟無法容納農村日益增長的就業需求，農村經濟尋求自我化解矛盾的辦法。在生產力驅動下，生產關系自我調整的結果是鄉鎮企業崛起和發展，許多地區立足本地開辦鄉鎮企業。鄉鎮企業是大多數人沒有預料到的成就，鄧小平稱之為“意外的收獲”。

2 中央一號文件見證農村改革

2.1 連續5個中央一號文件

1982年第一份中央一號文件堅持家庭聯產承包責任制的推行是從農民自身意愿出發，提出“我國農業必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產資料公有制是長期不變的，集體經濟要建立生產責任制也是長期不變的[3]”，“長期不變”這4個字給農民吃了“定心丸”。1983年中央一號文件指出，要循序漸進推進家庭聯產承包責任制的普及。1984年中央一號文件提出土地承包到期后延長15年以上的決定，再給農民吃上一個“定心丸”，這就使黨的土地政策得到了長期穩定。1984年糧食產量突破2 000億kg，人均糧食接近400 kg，充分說明農村經濟的活力和積極性經過3個一號文件對農村微觀經營主體的改革，配合宏觀市場環境調整得到了極大釋放。

伴隨著改革的進行，農業農村發展問題在生產結構方面日益凸顯，農產品統派購制度改革落后于農村經濟發展新要求，但統購制實行已久，要想改革，將面臨的風險和挑戰巨大。因而1984年的一號文件先從聚焦疏通農村流通渠道著手，同年十二屆三中全會作出決議，將改革重心放在農產品統派購制度和農業產業結構上。1985年的一號文件正式提出改革統購統銷制度，至此正式結束了實行30多年的農副產品統購統派制度。1986年的中央一號文件已經看到農村在新舊體制過渡中出現的不協調現象，特別強調農業在國民經濟中的基礎性地位，加強農業方面的投入。在中央連續5個一號文件的支持下，農村改革實現突破，成就喜人。

2.2 中央一號文件中斷后連續發出

1987—2003年中央一號文件的發布中斷，這源于我國社會整體轉型，中央一號文件的使命暫告一段落。2004年，中斷了17年的中央一號文件再次回歸農業，此份文件突出強調解決好“三農”工作的至關重要性，自此也成為黨和國家始終強調的重要歷史任務。2005年的中央一號文件延續了維護好農民自身利益這個核心，堅持“多予少取放活”的方針，繼續加大“兩減免、三補貼”等政策力度。2006年1月1日起廢止了自1958年以來推行的《農業稅條例》，標志著中國存在了2 600多年的古老稅種退出歷史舞臺，開啟了農業發展的新階段。大量強農、惠農政策的出臺，保障了“三農”的發展，2004—2015年糧食生產持續增產，農民收入連續增長，讓“誰來養活中國”的疑問不攻自破。

十七屆三中全會以農村改革為主題和出發點，強調“在改革開放30年的關鍵階段，農業基礎最需要加強，農村最需要扶持，農民增收最要加快”，三個“最”字，突出“三農”發展關系改革開放的大局，必須慎終如始。受國際金融危機和國內自然災害的影響，2009年是21世紀以來我國經濟發展最為困難的一年，但農業上堅持穩定農業發展政策，繼續保障增加農民收入。2010年的中央一號文件依舊強調要加大強農、惠農力度，完善農村民生，縮小城鄉發展差距和生活水平。我國傳統以消耗大量資源為特征的農業生產方式要依靠科技提高農業現代化生產質量，因而2012年一號文件以農業科技創新為主題，引導農業科技化。

2.3 黨的十八大以來的中央一號文件

在經濟增速放緩、農業成本增長、農業資源短缺、城鎮化深入發展的多重挑戰下，推進中國特色農業現代化，要將改革作為根本動力。2014年的一號文件以全面深化農村改革為主題，始終堅持農業社會主義市場經濟的改革方向，在創新中求得發展。2015年中央一號文件以加大改革創新力度為主題，深化農業農村現代化發展。明確要形成現代農業，就要改變農業發展方式；要增加農民收入，就要強化財政支農力度。深入建設社會主義新農村要促進城鄉一體化，增強農村生產發展活力必須深化農村改革，保障“三農”順利推進必須完善農村法治建設。

2016年“三農”問題發展轉向，由數量短缺轉入結構性矛盾突出的復雜轉型期，必須要用新發展理念破解“三農”新難題。2017年中央一號文件開篇明確當前我國已經迎來新的歷史階段，要求著手農業供給側調整，這是對中國農業跨入新時期迎來轉折點的重大判斷。黨的十九大作出實施鄉村振興重大戰略部署，2018年的中央一號文件對鄉村振興提出實施性意見，指引鄉村振興全面展開。在全面建成小康社會進入收官之期，“三農”領域的硬任務必須完成。2019年中央一號文件以農業農村優先發展為主題，聚焦精準脫貧。2020年和2021年的中央一號文件針對農業現代化、鄉村建設以及黨對“三農”工作的全面領導給出更為細致全面的政策指導。

3 農村改革經驗及啟示

中央一號文件作為有關“三農”發展問題的專門指導性政策，列出了全年中央急需重視解決的關鍵問題，是中國社會公認的重要政策風向標之一，此文件的發布對于推動中國農業農村發展作出了巨大貢獻。堅持把“三農”工作放在全黨工作的重中之重，“農業是根本，不要忘記[4]”。

中國是農業大國，人口大國向現代轉型，“三農”問題是一個根本性的問題。我國人均耕地少，人口數量大，既要解決吃飯問題，又要快速進行工業化和城鎮化。中國出乎意料地解決了這個兩難問題，正是因為在工業化和城市化進程中，始終沒有忽視農業在國民經濟中的基礎地位[5]。