縣級國土空間總體格局優化思路與建議——以潼關縣為例

□ 閆聰微

（陜西自然資源勘測規劃設計院有限公司，陜西 西安 710075）

國土空間是國民生存的場所和環境，也是一切經濟社會活動的載體。黨的十九屆五中全會，從可持續發展與全局視野出發，提出“要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化”的要求，堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系，為優化各種要素的配置提供了根本遵循和科學指南?？臻g總體格局優化是城市貫徹落實多重使命要求、科學合理高效配置國土空間資源的核心關鍵內容，是支撐國土空間總體規劃有效發揮“承上啟下、統籌平衡、指導約束”作用的重要途徑［1］。

一、縣域概況

潼關縣位于黃河中游大拐彎處，陜西省的最東部，東與河南靈寶毗鄰，西與西北分別與華陰、大荔接壤，南與洛南以及秦嶺為界，北與山西芮城隔黃河相望。全縣行政轄區面積427.35平方公里，轄城關街道辦事處、秦東鎮、太要鎮、桐峪鎮和代字營鎮4鎮1街辦，28個村社區?？h域地貌南高北低，跌宕明顯，呈臺階狀。由南向北分為秦嶺山地、殘原溝壑和黃、渭河谷三種類型。

二、現狀國土空間開發保護存在的問題

（一）縣域國土空間結構與布局有待優化

潼關縣整體空間布局在生態、農業、城鎮等三類主體功能空間之間的關系及邊界有待進一步厘清。根據潼關縣2010-2018年變更庫數據分析，城鄉建設用地呈逐年增加趨勢，持續擠壓生態空間和農業空間，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇。北部優質耕地分布與黃渭河谷生態重要區重疊，生態保護與農業生產功能沖突，耕地保護壓力巨大；南部黃金開采區域秦嶺保護區高度重疊，多年的礦產開采對周邊地區生態環境擾動巨大，地質災害頻發，產業發展與生態保護矛盾多年來一直存在。

（二）城鎮化總體水平不高，產城融合不足

縣域城鎮體系逐步完善，形成“一城兩區三鎮”的城鎮發展格局，以潼關縣城（城關鎮、秦東鎮）作為中心城鎮；兩區包括物流園區和循環工業園；三鎮包括太要鎮、桐峪鎮和代字營鎮。然而，潼關縣城鎮化總體水平不高，城鎮化率低于渭南市及陜西省平均水平，主要表現在產業與城鎮融合、協調發展不夠，產業整體規模小，依靠產業吸納人口進城作用不突出；沿黃城市帶產業布局統籌不足，同質化問題比較明顯，物流園區土地集約利用率不高、單位產出效益偏低；循環產業聚集區能力較弱，縣域經濟發展不充分，縣城對周邊村鎮輻射帶動作用不明顯。

（三）國土空間品質有待提升

一方面，人均耕地面積、人均水資源量、森林覆蓋率、森林蓄積量在全國來說處于較低水平，與人民群眾對美好生活的期待和縣域高質量發展目標有較大差距。主要表現在粗放擴張的城鎮化、工業化導致城市擁堵、承載力減弱，局部環境污染加劇，同時農村建設用地并未隨農村人口減少，而是繼續逐年增加，建設用地粗放利用現象較為突出。另一方面，城鄉居民收入差距逐年拉大，縣域基礎設施和公共服務設施分布不均，城鄉差距顯著；農村居民點散布于縣域境內，村莊的空間布局受地形地貌及交通干線影響顯著，耕地非糧化現象嚴重，同時存在零星農用地荒蕪情況。

（四）國土空間保護措施有待加強

潼關南有秦嶺，北有黃河，聚齊國家兩大重要生態功能區，屬于國家重要生態保護區域。同時，潼關又是全國有名的黃金產區，礦區多位于秦嶺北麓區域，多年的礦產開采已造成境內部分地區生態系統功能退化、資源環境承載能力下降，進一步可能影響到社會經濟的可持續發展。秦嶺重要生態功能區與礦產開采區域的高度重疊，導致潼關縣生態保護與經濟發展矛盾尤其突出。然而，長期歷史遺留的空間布局不合理、產權不清晰、管理體制不順暢等問題，造成潼關縣生態系統的破碎化、管理的交叉重疊等問題突出，大大降低了國土空間保護的有效性。

三、國土空間開發保護格局優化建議

總體思路是為實現“兩個一百年”奮斗目標，提升縣域國土空間治理體系與治理能力現代化建設水平，貫徹落實黃河流域高質量發展要求，守住生態紅線與永久基本農田紅線兩條底線，以國土空間用途管制為抓手，構建人與自然和諧共生、生產空間開發高效、城鄉空間宜居高品質的新時代國土空間開發保護總體格局。

（一）銜接省、市重大發展戰略，優化縣域總體開發保護格局

與“兩個一百年”奮斗目標及黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大發展戰略，以及省、市重大區域發展戰略相銜接，依托潼關縣國土空間總體規劃編制，落實國家、省、市主體功能區布局，進一步厘清生態、農業、城鎮等三類主體功能空間之間的關系及邊界，細化各類功能空間布局和管控要求，優化潼關縣國土空間總體格局。

（二）優先保障生態、農業、安全防災等保護性空間格局

深入貫徹落實生態文明理念，堅守底線思維，以生態保護紅線為核心，優先保障生態保護空間，構建生態安全格局。深入分析潼關縣生態本底資源，突出黃河和秦嶺兩大生態重要區保護修復，堅持生態立縣戰略，筑牢高質量生態底線。結合縣域生態重要性和生態敏感性評價結果，優先劃定核心生態保護區和生態修復區，明確分區范圍面積和分區分類保護管控要求。圍繞縣域內自然保護地建設，堅持自然恢復為主、工程恢復為輔的原則，修復重要生態屏障、廊道和網絡，形成連續、完整、系統的生態保護格局和開敞空間網絡體系，維護生態安全和生物多樣性。

堅守18億畝耕地紅線，保障農業發展空間，提高耕地綜合產能，持續提升糧食供給能力，扛穩糧食安全重任。分析潼關縣現狀耕地數量和質量等級、宜耕后備資源潛力，結合農業發展基礎現狀，按照“數量不減少、質量不降低、生態有改善、布局有優化”的總體思路，合理優化農業生產空間布局，劃定各類農業生產功能區，分區指引推動規?；a業化、綠色化發展，支撐農業現代化和鄉村振興。

樹立國土安全觀，分析識別潼關縣自然災害和人為災害源分布區域，開展國土空間綜合災害風險評估，制定全域綜合防災減災分區控制和治理措施，統籌布局各類防災減災設施，提升城市安全韌性。

（三）構建城鄉高品質發展空間格局

貫徹落實國家新型城鎮化和鄉村振興戰略要求，針對潼關特定的發展階段、自身的資源稟賦、現狀發展格局，以促進城鄉高質量發展為目標，優化國土開發結構，統籌城鄉空間格局［2］。結合潼關縣城鎮建設用地適宜性評價，統籌布局城鎮發展區和鄉村發展區，分類提出各類資源配置的重點方向和重點地區。

科學研判未來城鎮發展趨勢，立足潼關獨特自然環境格局，合理劃定城鎮開發邊界，嚴格控制城鎮建設用地規模，優化城市內部空間結構，加強城市內涵挖潛，構建合理高效的城市空間格局［3］。

積極發展中小城鎮，統籌城鄉發展單元，統籌整合、擇優培育，推動鄉鎮差異化發展，發揮重點鎮、特色鎮的帶動作用，優化鄉鎮發展布局。

（四）打造宜居和特色空間格局

堅持以人民為中心的發展理念，落實“幸福潼關”發展戰略，以全面滿足人的多元需求為導向，構建宜居城鄉生活圈，營造宜居高品質生活空間格局。全面整合全縣各類基礎設施和公共服務設施，彌補短板，提升城鄉交通網絡便利度，構建高效便捷、安全韌性的城鄉生活圈。整合縣域內各類自然和歷史人文資源，構建自然與人文融合共生的特色魅力空間，滿足人民日益增長的精神文化生活需求。

四、結語

通過分析潼關縣以往國土空間開發利用中存在的結構性矛盾和問題，為實現新時期縣域社會經濟發展目標，妥善解決國土空間開發保護面臨的突出問題和挑戰，深入貫徹落實國家、省、市各項戰略部署，提出優化國土空間總體格局的思路和建議，劃定各類空間功能分區，引導國土空間結構和布局更加合理高效，對促進國土空間永續利用，實現高質量發展具有重要意義。