完善基層黨組織決策機制的實踐與思考

朱金燕?鄭寧?唐修威

[摘 要]黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，也是黨的全部工作和戰斗力的基礎。建立高效規范的決策運行體系是夯實基層黨建工作基礎的重要一環。新時代完善基層黨組織的決策機制，前提是把握好整個決策系統的功能定位，要緊緊圍繞全面從嚴治黨向縱深發展的總目標，著眼于彰顯基層黨組織的政治特性、發揮基層黨組織的政治優勢，確保完成各項任務目標。決策機制的良好有序運行，有利于進一步增強基層黨組織的政治引領作用，切實提高決策前的領悟力、決策中的判斷力、決策后的執行力。

[關鍵詞]基層黨組織;黨委決策機制;實踐與思考

根深才能葉茂，本固才能枝榮。中國共產黨歷來高度重視黨組織的建設工作。《中國共產黨章程》總綱規定，黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。2019年中共中央印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，對進一步加強城鄉基層黨組織建設提出明確要求并進行了全面細致的部署。這些重要文件的制定和實施，不僅為新時代基層黨組織建設提供了基本遵循，還對加強黨的決策制度建設、實現黨支部組織力的全面提升、鞏固黨長期執政的組織基礎等發揮了重要的指導作用。

黨的十八大以來，黨中央堅決推進全面從嚴治黨向基層延伸。習近平在系列重要講話中深刻闡述依法治國，不斷推進決策民主化、科學化。近年來，我國法治建設取得重大進展，各級政府基本建立科學民主的依法決策機制，重大行政決策法治化水平顯著提升。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》，合理確定了公眾參與、專家論證、風險評估的適用條件，合法性審查和集體討論決定成為所有重大行政決策的必經程序。由此可見，提高決策機制的科學化、民主化、法治化水平是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

公立醫院是黨領導的衛生健康戰線的生力軍，是黨聯系人民、服務群眾的重要窗口，是落實人民對美好生活的向往的重要載體。 ①為此，我們黨歷來高度重視公立醫院黨的建設工作，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，對新時代加強公立醫院的黨建工作提出了一系列新的戰略要求。2018年3月28日，習近平主持召開中央深改委第一次會議，審議通過了《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》，2018年6月以中共中央辦公廳名義印發。同年8月，國家衛生健康委員會黨組制定了《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見實施辦法》 ②，明確公立醫院實行黨委領導下的院長負責制，對公立醫院貫徹黨的衛生和健康工作方針、加強黨的建設提出了新的要求。隨后，中共上海市委、市教衛工作黨委印發了《關于加強公立醫院黨的建設工作的實施意見》《上海公立醫院黨委會議議事規則（試行）》《上海公立醫院院長辦公會議議事規則（試行）》（下文簡稱“上海市委‘1+2文件”），對公立醫院完善基層黨組織決策機制提出了具體的工作目標和操作流程。本文以《中國共產黨章程》《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》和黨的十八屆、十九屆歷次全會精神為指導，以中國特色社會主義理論中與黨的建設、決策制度密切相關的論述為基礎，以基層黨組織決策機制為研究對象，針對有待完善之處進行梳理和分析，并選取了上海市胸科醫院為研究樣本，以該院決策機制運行情況為實踐案例，提出完善基層黨組織決策機制的意見建議。

一、當前基層黨組織決策機制的現狀

黨的十九大報告指出，要加強基層組織建設，“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。” ③公立醫院的黨組織建設是廣大基層黨組織建設的縮影，其中決策機制的演進也具有一定的代表性。在過去幾十年，我國公立醫院基本實行院長負責制，在特定歷史條件下為推動公立醫院快速發展發揮了重要作用。新時代要建立和完善黨委領導下的院長負責制，保證公立醫院黨委充分發揮“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”的領導作用，充分尊重院長行使管理職權，實現公立醫院黨的領導和醫院治理現代化的有機統一，值得深入思考和實 踐。

1. 主要問題

（1）基層黨組織的決策尺度有待準確把握

對于醫院黨委等院級黨組織要發揮“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”的領導作用，有的醫院黨組織認識不很全面、理解還不到位，出現過于強調“保落實”或僅注重“把方向”的情況，影響院級黨組織領導作用的有效發揮。

（2）基層黨組織的決策機制有待順暢運行

公立醫院院級黨組織的核心領導作用，既是黨對公立醫院的政治要求，也是醫院改革發展的內在需要。如果黨建工作無法與業務工作深入融合、有效契合、相互促進、相輔相成，院級黨組織在決策過程中，黨政主要領導思想認識無法統一，會前溝通不暢，就有可能出現“各搞一套”“自說自話”的“兩張皮”現象，對醫院的改革發展事業極為不利。

（3）基層黨組織的決策效率有待進一步提高

按照黨中央和上海市委的有關文件要求，公立醫院的黨委會議是研究和決定醫院重大問題的會議，也是醫院黨政領導班子最高的決策機構。這就要求明晰黨委會議與院長辦公會議的議事決策規則，明確各自決策事項和范圍。對于行政業務類的“三重一大”事項，需要經過院長辦公會討論后，再由黨委會議研究決定，這是決策程序中最大的改變。如果上述議事規則和決策事項沒有得到明確界定和梳理，則在一定程度上會影響決策的效率。

（4）基層黨組織的監督約束機制尚不健全

醫院院級黨組織決策的監督約束制度和流程等方面建設不夠健全，黨委主體責任、紀委監督責任、黨委書記第一責任、班子成員一崗雙責的“四責協同”機制尚未建立，導致監督工作沒有落腳點和有力抓手。若對于決策事項的監督只是“事前無預警，事后才監督”，監督的內容也不夠全面，則不能夠充分將監督的制約作用發揮出來，甚至監督工作只停留在形式上。

2. 主要原因分析

（1）領導班子政治站位有待進一步提高

“重業務、輕黨建”思想長期存在，對新時代院級黨委領導作用的定位把握不夠準確，對上級要求沒有進行深入思考和討論，只是簡單照抄上級的文件，決策過細或者過于原則，都影響基層黨組織決策機制作用的有效發揮，需科學合理地建立適合醫院發展的黨組織決策機制。

（2）需厘清決策主體職責和梳理決策內容

醫院對于黨委會議和院長辦公會決策的主體職責、事項范圍，應形成完整清晰的議事規則和決策流程，結合醫院的實際情況進行認真梳理和明確規定，形成界限分明的議事清單，避免不分大事小事都要經過黨委會討論研究決定，既影響了醫院行政的工作效率，也弱化了院長辦公會的作用。

（3）完善信息化建設和規范決策流程

用信息化手段有效銜接院黨委會議、院長辦公會的決策流程，避免流程重復發起，實現決策閉環式管理，促進決策的科學性、規范性，提高決策的效率。醫院流程設計不僅要考慮操作層面的簡便，而且要重視流程的嚴謹性和完備性，對決策風險進行合理、有效的管控，避免流于形式走過場的現象出現。

（4）有效整合醫院監督力量

公立醫院的監督力量，包括上級監督、業務監督、黨內監督、群眾監督等。公立醫院應對這些監督主體建立有效的平臺和協作機制，有效地整合形成強大的監督合力，并從總體上進行頂層設計和系統規劃，有效銜接事前、事中、事后三個監督階段。

二、完善公立醫院基層黨組織決策機制的策略建議

公立醫院是非營利性衛生服務體系的主體，解除患者痛苦、增進人民健康是首要任務。公立醫院決策制度指引醫院的發展方向，也是醫院決策管理的核心所在，具有非凡的戰略意義。完善和規范醫院基層黨組織的決策機制，是新時代加強公立醫院管理、提高醫療服務水平的基礎性和首要性任務。轉變和完善基層黨組織決策機制，是確保公立醫院公益性、發揮新形勢下醫院黨委領導核心作用的重要舉措，也是加強醫院領導班子民主集中制建設、規范領導班子和領導干部行政行為、防范決策管理風險、促進醫院可持續健康發展的保障。

上海市委“1+2”文件既對標對表黨中央的要求，又密切結合本地醫院實際，特別就醫院黨委會和院長辦公會議事規則提出了相應的要求。對此，醫院要對原有的決策制度進行調整，從基本要求、內容范圍、主要形式與程序、監督檢查、執紀問責等方面進一步完善，醫院健全黨委議事規則，完善黨委集體決策機制，提高班子決策的規范性和科學性，充分發揮黨委“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”的領導作用，切實加強黨對公立醫院工作的領導，落實健康中國工作要求，努力建設讓患者放心、讓人民滿意的公立醫院。

首先，以提高認識為前提，準確理解黨委領導核心作用。

加強公立醫院黨的建設，首要任務是加強思想政治建設，提高政治站位，樹牢“四個意識”，增強“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，要把領導干部和職工的思想認識統一凝聚到中央、市委及上級部門的指示精神和工作部署上來，第一時間在全院范圍內組織學習教育，重點聚焦醫院黨政領導、黨委委員、中層干部和支部書記，自上而下，層層組織學習，確保準確傳達上級精神。此外，在改革推進過程中，領導班子首先要率先垂范，團結一致，要相互理解，相互補位，相互支持，貫徹落實黨的衛生與健康工作方針，確保醫院改革發展的正確方向。

其次，以制度建設為基礎，提升黨委決策科學化水平。

醫院應制定規范有序的黨委決策制度，一是規范議事范圍，根據實際情況建立詳細的議事清單，細分議事種類，從源頭防止模棱兩可、錯誤議事的情況發生。二是規范議題確定過程，必須把黨委書記和院長的充分溝通作為決策機制的前置條件，沒有進行會前商議的事項應暫緩上會審議。三是規范會議召開形式，保證參會人員科學、合理、坦誠地交換意見。四是規范決議執行情況，會議記錄、審核流程、決議形式必須符合文件要求，做到有據可依、可查。五是規范監督檢查程序，明確決策的責任追究與信息公開內容，議事內容在一定范圍內進行通報或公示，接受廣大職工群眾監督。

再次，以信息技術為支撐，提高黨委決策機制運行效率。

醫院根據決策制度，構建有序、高效的決策流程。著力加強決策數據的收集、分析與運用，使信息技術真正服務于院級黨委決策。一是將院長辦公會、黨委會流程有序銜接，在保證規范議事的前提下，適當精簡流程，確保事前商議的效率，掌握“第一手情況”。二是尋找并加強對流程中各個決策風險點管控，特別是要發揮紀監部門、院內各委員會和院外專家的作用，提交決策前要充分評估論證，既提高決策的科學性，也使事中監管更加有效，便于準確作出“第一道研判”。三是明確議題落實的牽頭部門與相關責任部門，讓事后執行更加到位，精準落實“第一時間督辦”。

最后，以監督體系建設為保障，確保黨委決策機制規范運行。

醫院應將責任制建設作為抓手，建設高效的監督體系，規范領導班子和領導干部的行政行為，提高醫院依法科學民主決策能力，規范決策風險。一是明確黨委集體職責、領導個人職責、紀委監督職責、各職能部門負責人職責，形成“決策議事有監督、決策執行有檢查糾偏、決策失誤有問責懲戒”的監督制約機制。二是醫院要整合審計和監督力量，充分發揮上級監督、業務監督、黨內監督、群眾監督等各種監督力量的各自優勢，采用效能監察、專項檢查、內部審計等多種手段，形成多角度、全方位的監督體系。三是健全信息公開制度，對集體形成的決議、決定及其貫徹落實情況，在一定范圍內進行通報或公示，接受廣大職工群眾監督。醫院要注重跟蹤調研，加強工作指導，總結失敗教訓和成功經驗，探索有效措施，保證制度的有效貫徹落實。

三、完善基層黨組織決策機制的實踐經驗

思想教育、制度體系、流程體系、監督體系建設等是完善基層黨組織決策機制的有力抓手。

第一，進一步統一凝聚干部職工思想。基層黨組織可以通過黨委會、中心組學習第一時間傳達學習中央、市委和上級部門關于加強黨的建設工作各項決策部署、工作要求和指示精神，進一步統一凝聚領導班子思想認識。上海市胸科醫院通過單位月度講評會、支部書記例會等，統一干部和黨員思想認識，樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”，使全體職工真正領會加強黨的建設工作的重大意義，充分領會發揮基層黨組織領導作用的重大意義。

第二，不斷加強決策的制度體系建設。上海市胸科醫院必須堅持以上級文件為準繩，結合實際工作確定決策事項范圍、程序規則，依據單位實際建立議事規則并細化議事清單，減少自由裁量空間。一是細化決策范圍。把議事清單中所有議題劃分為三類：一類議題28項，由黨委會討論決定;二類議題23項，需先經過院長辦公會審議，再經過黨委會討論決定;三類議題29項，由院長辦公會討論決定。二是細化決策程序。會前，明確所有議題需提前2個工作日，由院黨委書記和院長溝通后確定;會中，首先由主辦部門負責人或分管院領導介紹議題內容，相關部門負責人或分管院領導做補充說明。出席人員可就議題內容詢問了解并充分發表意見。會議實行黨委書記末位發言制，院長倒數第二位發言，領導班子必須發揚民主、正確集中、敢于擔責，末位表態，防止“一言堂”或議而不決。會后，會議記錄由院黨委辦公室負責編發黨委會議紀要，經全體參會人員審核后提交領導班子黨委書記簽發。明確四類決議形式，分別為同意、原則同意、重新審議、不同意。不得“會上不說會下說”，對集體決定的事項要堅決執行。此外，除依法應予保密外，應定期或不定期地在相應范圍內公開會議紀要，自覺接受群眾監督。同時，修訂完善《上海市胸科醫院貫徹落實“三重一大”制度的實施辦法》，在決策流程中設置前期評估論證環節，確保院黨委會討論決定重大事項前，均能充分評估、醞釀，提高決策的科學性。對于與職工利益密切相關的事項，均通過職工代表大會等聽取意見和建議。

第三，逐步規范決策的流程體系建設。基層黨組織要重視決策的流程體系建設，進一步加強頂層設計，提升治理能力和管理水平。上海市胸科醫院OA系統黨委會議、院長辦公會議流程改造升級。一是重新梳理院長辦公會議決策流程和黨委會議決策流程，加入對“三重一大”判斷，由相關部門會簽，系統根據選項自動加載決策表單，無需主辦部門另行發起，實現兩個會議決策流程的無縫銜接。二是對二類議題的流程進行重新設計，由院長確定是否上黨委會，書記可以對審議內容提出修改意見，主辦部門進行完善后，經分管院長、院長審核同意后再上黨委會。三是對于“三重一大”流程，系統設置必須經過相關科室會商，確保事前論證評估的充分性。四是增加議題清單功能，議題顯示順序自動根據院領導及科室排序，可打印、并可批量選擇是否上會，點擊清單中的議題名稱可打開流程表單，每周定時提醒院長或書記之前暫不上會的議題在本周是否需要再次上會。清單功能不影響議題申請流程的使用及審批。

第四，日益完善的決策監督體系建設。基層黨組織要切實加強決策后執行力度。完善決策執行情況的評估、監督、問責機制，尤其是要加強督查督辦制度建設，充分發揮追責問責作用。上海市胸科醫院注重協調好分管領導牽頭推進、辦公室部署檢查的合力作用，對決定要推進的重要工作實行掛圖作戰、清單銷號，確保各項重要決策體現到相關制度中、落實到具體行動上。一是通過制度和流程建設，明確各環節責任。每個流程審核環節均有負責人簽名和審核意見，同時，黨委會議記錄和會議紀要均經過黨委班子審核簽字，對各部門和領導班子每個人的權力與責任進行有效的約束、監督與控制。二是加強黨務、院務公開。健全醫院職工代表大會制度，暢通職工參與決策的渠道，充分發揮職工代表大會民主監督職能。同時，利用信息平臺，將黨委決策事項依規及時公開，強化民主管理與民主監督。三是加強內部審計、專項自查，配合上級巡察、督查等，進一步完善黨委決策監督機制建設。

注釋：

①傅衛：《以強化黨建引領公立醫院改革發展》，《光明日報》2018年6月26日 ，第8版。

②中共中央辦公廳印發《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》，2018年6月25日，http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0625/c1001-30084583.html.

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年版，第65頁。

朱金燕系上海市胸科醫院黨辦主任，鄭寧系上海市胸科醫院黨委書記，唐修威系上海市胸科醫院黨辦主任助理

（責任編輯 熊易芳）