樞紐型基層黨建模式研究

萬志彬

[摘 要]樞紐型基層黨建模式是城市治理新形勢下城市基層黨建工作的實踐創新。浙江省平湖市當湖街道“友鄰善治”在樞紐型框架內的創新性探索形成了一套有效做法，對基層黨建模式研究有著重要作用。

[關鍵詞]黨建引領;社區治理;樞紐型黨建;友鄰善治

黨的十九屆四中全會提出，要“健全黨組織領導的自治、法治和德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎” ①，這為新時期探索社區治理現代化指明了發展方向。浙江省平湖市當湖街道認真踐行 “八八戰略”，堅持黨建引領，順應新時代人民對美好生活的需求，改革創新社區治理體制，著力打造社區治理共同體，不斷提升基層治理水平，在基層黨建模式的探索上做出重要貢獻。

一、樞紐黨建：將紅色嵌入架構之內

隨著改革開放的進程，社會組織如雨后春筍般涌現出來。這對于黨組織而言，如何將大量的社會組織吸納到黨旗之下成為黨建的重要課題。黨建引領是我國社區建設的政治特色，也是社區資源整合的組織優勢之一 ②。正是在這種背景之下，涌現出了一大批創新性基層黨建工作做法諸如服務型黨建、區域化黨建、網格黨建、樓宇黨建等。

樞紐型社會組織的概念最早可以追溯至2008年的北京，并于次年正式提出 ③。雖然在當時還特指工會、共青團、婦聯等兼具政治與社會屬性的組織，但在實踐發展中卻逐漸超出這個范圍。目前看來，樞紐型組織主要包括三種類型：第一是傳統的政治性人民團體，包括上述的工會、共青團和婦聯;第二則是經濟類或是社會類的行業協會和聯合會;第三就是綜合性的社會組織聯合會或社區組織服務中心 ④。

樞紐型組織具有重要的政治功能 ⑤，是黨領導和執政的重要社會基礎 ⑥，但是樞紐型組織架構與黨建相融合一方面要依靠政府幫扶，獲取資源，另一方面又要保持獨立性，避免“行政化”趨勢 ⑦。通過樞紐型組織，黨可以分領域、分類別進行管理，建立一個分層管理的立體網絡，從“劃槳人”變成“掌舵人”。

當湖街道在探索“友鄰善治”社區治理模式的同時，堅持“黨建引領、友鄰善治”，以“鄰里”作為社區黨建的創新突破，將觸角延伸至社區的每一個角落，逐漸摸索出一種“大融合”的樞紐型基層黨建模式。

二、友鄰善治：樞紐型黨建的典型樣本

當湖街道為進一步適應城市基層治理的新情況、新問題，依托“友鄰善治”三級網絡立體網絡，多措并舉激發集合多元主體的內生力，形成一個綜合性的社區服務中心。

1. 立體網絡：激發友鄰活力

當湖街道的黨建工作并不是“東一榔頭，西一棒槌”，而是嵌于“立體式”友鄰體系，利用樞紐型三級友鄰體系構建社會治理，更好地開展黨建工作。

（1）串點成線：搭建三級網絡

當湖街道共建立1個街道級友鄰中心，27個友鄰站和250個友鄰點，從縱向上架構了“友鄰中心—友鄰站—友鄰點”的框架。同時以各類服務、服務的形式將三級友鄰體系串聯起來，形成以友鄰中心為中樞、友鄰站為關節、友鄰點為觸角的三級網絡運行機制。

（2）連線成面：發揮“432”功能

三級友鄰網絡體系以友鄰中心為主體，以友鄰站為基礎，把友鄰站延伸至小區內，實現了縱向上的聯動。從橫向上來看，街道社創中心在友鄰中心內引入3家專業的社會組織來具體運作，承擔起中樞作用，將鄰里培育孵化、鄰里統籌協調、鄰里信息整合、鄰里能力建設四大功能充分融入主體功效。友鄰站則依托先鋒站、社工站、志愿服務站以及文化禮堂，發揮好鄰里信息收集、鄰里服務支持、鄰里自治服務的功能。友鄰點作為最深入的觸點，利用黨員先鋒站、社區用房、高樓架空層等空間，發揮好鄰里使者挖掘、鄰里互動交流兩大實踐功能 ⑧。

（3）組面成體：推行三網六事

當湖街道在三級網絡體系的基礎之上，在“小區熟人網、社區空間網、街道資源網”內開辟出 “自主提事”、民主議事、約請參事、項目定事、專業評事、按需推事”的“三網六事”議事法則。依靠三級友鄰體系層層遞進，能夠最高效地解決居民的生活問題。

2. 多措并舉：生成治理動力

當湖街道除了發揮三級網絡體系的樞紐型作用，還將焦點放在社區的基層細胞單元上，探索如何通過實際有效的行為把工作做到居民群眾的心坎上。

（1）組織體系：推動黨的組織覆蓋

當湖街道架構三級黨組織體系，推動黨的組織和工作在居民小區形成有效覆蓋。首先以小區為單元組建友鄰黨支部，由社區黨組織班子成員擔任支部書記，選拔優秀黨員業主擔任支委委員、連居黨員干部擔任黨建指導員。以相鄰樓道黨員基數為準，按年齡、職業、特長定崗定責建立樓道黨小組，并同時要求每名黨員結對聯系若干戶居民，常態化開展連心服務，提升黨群緊密 度。

（2）溝通平臺：化解社區矛盾糾紛

當湖街道同時搭建三大溝通平臺，推動群眾的操心事、煩心事、揪心事在小區內即可解決。具體而言，建立小區矛盾化解平臺，運用“紅色物業”議事機制，共同商議解決居民關注的物業重點難點問題;建立小區議事協商平臺，常態化收集民情民意，通過“六事工作法”，實現小區居民自我管理、自我服務;建立小區共建共享平臺，探索小區聯席會議制度，統籌各方資源力量，實現共建共治。

（3）服務下沉：實現居民生活需要

當湖街道力保三項服務下沉，結合新時代“網格連心、組團服務”工作，探索將社區服務等公共管理和服務力量下沉小區，并有序引導社會組織進入小區開展服務，推動協同治理。同時，積極培育小區服務團隊，深入開展系列“鄰里服務”，共同助力推動群眾對美好生活的需要在居民小區的逐步實現。

（4）強化保證：確保黨建取得實效

當湖街道還強化三個方面的保障。一方面，加強組織領導，將小區黨建作為加強城市基層黨建工作的一項重點任務，統一部署、協調推進;另一方面，強化小區黨支部工作經費，保障其正常運轉。此外，充分整合小區內現有站點資源，打造小區黨支部活動陣地，確保小區黨建工作探索和推行取得實效。

3. 多元主體：夯實黨建基礎

打造“黨建引領 友鄰善治”這樣一個黨建“共同體”，需要多元力量齊發力，過去單純“行政式”的組織方式已經不能適應居民熱衷于參與公共事務的現實情況。

（1）黨委牽頭：堅持黨的領導

“黨建引領、友鄰善治”最重要的就是堅持黨的領導。當湖街道黨委辦事處、街道社工委等聯合市委社工辦，研究出臺多項關于社區社會組織發展、社工人才隊伍建設、友鄰基金運作管理、友鄰善治社區網絡體系建設等在內的“1+N”制度流程，從發展思路、政策計劃、內生機制、實際舉措四個方面加強黨建工作的頂層設計。通過制定各項友鄰制度來提升“黨建引領”的制度優勢。

（2）組織打造：培育友鄰力量

當湖街道打造友鄰力量隊伍，將黨員志愿者、居民骨干納入友鄰使者隊伍，以“老娘舅”方式交流，引導居民開展自治協商。除此之外還選聘法官、檢察官、警官和律師為居民自治提供專業的法律指導。同時，以居民需求為導向組建多領域的友鄰組織，如今的當湖街道平均每個社區都擁有20個以上的社會組織，開展各類服務活動2100余次。

（3）社會力量：多元主體發力

“黨建引領、友鄰善治”集合政黨組織、政府部門、志愿團隊、社會組織、基層社工、民間力量等多元主體，在實踐活動中培育共同追求。同時還吸納老黨員、老干部、政府工作人員、高校教師、鄉賢等有著管理經驗知識的居民參與進來，廣泛集中民智民意，實現黨建與基層社會治理同步開展、同步推進。

三、樞紐型基層黨建的經驗啟示

當湖街道圍繞“友鄰善治”理念，將黨建嵌入樞紐型架構之中，切實有效地提升了黨組織的引領能力，可以協調好黨委、政府和社會之間的關系，并以整合和重構傳統鄰里關系為主題，通過編密友鄰體系、優化友鄰服務、創新友鄰機制，逐步探索形成了“商圈治理”“紅色物業”等一系列具有代表性的經驗做法和治理品牌，走出了一條具有當湖特色的城市基層治理新模式，對于新時代提升基層治理水平，做好黨建引領工作具有重要啟示。

1. 夯實秩序基礎，打造基層黨建工作體系

做好黨建工作首先就要完善“大黨委”工作機制，吸收轄區單位、共建單位、非公企業和社會組織參加，整合社區與各單位的資源。同時，在基層做好黨建工作，構建一個以社區黨組織為領導核心，社區居委會、小區業委會、物業公司“多方聯動”的共同參與、共同治理互幫互助格局以激發社區自治的內生動力。通過加強基層黨支部的建設，將基層黨建工作實現全領域覆蓋，形成以黨建引領的居民自治模式。

友鄰善治的樞紐型黨建模式一方面構建了黨組織的主軸，將黨組織覆蓋到社區的各個角落，另一方面從社區層面和網格層面兩個方向夯實黨建工作的秩序基礎。當湖街道的實踐證明，將黨建融入基層社區治理，提高了基層黨組織的引領力，夯實了黨執政的秩序基礎。新時代黨建工作的主要目標就是要加強與社會的聯系，增強人民群眾對黨和政府的信任度。

2. 回歸社區本位，推動社會治理重心下移

社區治理的首要目的就是要回應居民的正常生活需要與精神追求，社區的服務與治理必須要考慮居民真實的所思所想。樞紐型的黨建模式可以將黨組織的覆蓋面、影響力輻射到最大范圍，同時基層黨組織還能擁有更大的自主判斷權，可以根據現實的情況采取最有針對性的措施。基層社區作為黨建工作的責任主體，在責任倒逼的情況下能更有效地激發社區活力。

友鄰體系鏈接的并不僅是幾個社區、幾個組織，而是將多元主體包括黨員、社會組織、社會企業等串聯起來。它既是人際關系的節點，也是公共空間的節點，承載了社會治理的無限可能。

3. 增強治理彈性，提升公共空間情感溫度

隨著城區擴建與老舊小區的拆遷，原先的鄰里網絡被拆散，傳統的熟人社會轉變成了現代的陌生人社會。而對于城市內的社區治理而言，最大的問題與挑戰就是如何讓陌生人變成半陌生人，半陌生人變為半熟人，最終一步步重返熟人社會。其中最重要的一點，就是要構建共同體，創造公共空間，為居民的交流、活動提供場所。居民在日常互動中彼此熟悉，在公共空間中產生社會資本，即產生信任。通過社會資本發揮作用，推動社區治理匯總多元社會力量的參與。

樞紐型的友鄰體系極具包容性和彈性，利用天然的政治優勢和組織優勢，能夠實現資源、政策、力量的向下傾斜，民意、需求、問題的向上匯集，經黨組織這個核心實現資源與信息的雙向循環 ⑨ ⑩。在提供服務與開展活動時同步構建基層治理共同體，利用友鄰網絡加強社區居民凝聚力，增進社區居民的感情，培育睦鄰精神的發展，助力多元主體之間交往的溫度化，利用情感治理的方式提升黨建的組織力。

注釋：

①《中共十九屆四中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，《人民日報》2019年11月1日，第1版。

②楊貴華：《社區共同體的資源整合及其能力建設——社區自組織能力建設路徑研究》，《社會科學》2010年第1期。

③崔玉開：《“樞紐型”社會組織：背景、概念與意義》，《甘肅理論學刊》2010年第5期。

④彭善民：《樞紐型社會組織建設與社會自主管理創新》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。

⑤李威利：《從基層重塑政黨：改革開放以來城市基層黨建形態的發展》，《社會主義研究》2019年第5期。

⑥劉玉瑩、上官酒瑞：《樞紐型社會組織的黨建工作創新——靜安區白領驛家的探索與啟示》，《黨政論壇》2020年第7期。

⑦葉林：《“陌生人”城市社會背景下的樞紐型組織發展》，《中國行政管理》2013年第11期。

⑧浙江省民政廳：《社區治理共同體創新的浙江樣本》，浙江大學出版社， 2020年版，第160頁。

⑨張必春、許寶君：《整體性治理：基層社會治理的方向和路徑——兼析湖北省武漢市武昌區基層治理》，《河南大學學報（社會科學版）》2018年第6期。

⑩張勇杰：《多層次整合：基層社會治理中黨組織的行動邏輯探析——以北京市黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革為例》，《社會主義研究》2019年第6期。

作者單位：中共上海市委黨校科社教研部

（責任編輯 周 巍）