“一網統管”加快提升城市治理現代化水平

胡琴

[摘 要]網絡技術是城市治理現代化的賦能者與催化劑。上海市寶山區在加快落實全市“一網統管”部署中積累了豐富的實踐經驗，其改革路徑、實際效能和發展趨勢對進一步做優做實“一網統管”，加快推進城市治理現代化進程具有重要的實踐價值。

[關鍵詞]一網統管;城市治理;上海市寶山區

近年來，上海市深入貫徹落實習總書記考察上海時關于城市精細化管理、加強社會治理體系建設和治理能力現代化建設、推動智慧城市建設等方面的重要指示精神，踐行以“人民為中心”理念，利用互聯網、物聯網、大數據、人工智能等最新信息化技術成果，加快推進城市治理制度創新、模式創新、手段創新，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。寶山區“城運中心”作為區級“一網統管”的管理機構在加快落實全市部署中積累了豐富的探索經驗。

一、路徑及效能：“一網統管”為寶山區城市現代化治理賦能增效

寶山區將“一網統管”作為事關改革發展全局和長遠發展大局的系統性工程。在全市統一部署下，2020年區城市運行管理中心正式啟動。“一網統管”以“高效處置一件事”為目標，“以問題為導向”，為城市精細化治理、應急突發事件處置、公共管理等提供智能化、全方位、全周期的信息處理手段，有效激活了城市治理的各種要素，大大提升了治理的效率和精準度。

1. 建立“一網統管”組織架構與工作機制

一是構建領導組織架構。寶山區在區層面成立領導小組，在區政府辦公室設置組建區城運管理中心，承擔領導小組辦公室日常工作。制定行動計劃，印發《“一網統管”建設三年行動計劃（2020-2022年）》，緊扣市“一網統管”工作目標和任務清單，逐一明確責任單位、牽頭單位和時間節點等工作要求。二是建立應急指揮決策體系。安全生產、工程建設、危化品、消防、公共衛生等突發應急事項納入“一網統管”平臺，第一時間收集、梳理全區突發事件信息動態。三是建立統一高效的調度指揮體系和聯勤聯動工作機制。在重大突發事件、重要節點、重大活動期間，由對應的部門擔任指揮長，開展突發事件處置、城市運行管理的指揮和調度。以“一網統管”移動端（政務微信）整合街鎮（園區）域內網格中心、綜治辦、城管中隊、市場監管所等部門巡防力量，建構聯勤聯動工作機制，形成基層城市管理和應急處置合力。

2. 推進“一網統管”大數據平臺基礎建設

一是構建“縱向到底”的城市管理大數據平臺。推進城運網格化系統部署，落實各街鎮（園區）的網絡傳輸、數據存儲、展示大屏以及應急指揮音視頻等相關硬件設備的建設與升級，提升城市運行管理中“發現、行動、預警”的能力，初步實現“一屏觀天下、一網管全城”。二是推進城運大數據匯聚平臺。平臺接入區政法、公安、交通、水務、城管執法、綠化市容等20多個部門約1.8萬路視頻監控、約1萬個新型物聯網感知端，形成了網格化案件與高清探頭的視圖聯動。梳理匯總了全區26個職能部門實際數據資產情況。三是加快推進城運大數據挖掘與共享。對接阿里云，落實電子政務云升級擴容。“城運云”為各單位的應用系統和相關信息系統提供高性能AI算力和充沛的存儲資源，以便共同挖掘大數據價值，挖掘應用場景，服務城市治理和民生保 障。

3. 打破傳統管理模式，啟動業務流程再造

寶山區以“高效處置一件事”為中心啟動業務流程再造，實現“線上線下”對接和有機聯動。首先，梳理細化責任網格。對區各街鎮（園區）責任網格進行梳理、劃分，與市級城運網格、警務網格、綜治網格匯聚，實現“多格合一”。其次，推動社會治理資源下沉。合理分配巡查、執法、處置人員，在責任網格內定人定崗，形成閉環運行機制。根據城市發展，管理對象、范圍的擴容，動態調整責任網格。最后，實現“點對點”政務微信快捷傳報。為四類人員（基層發現、處置力量、村居工作和其他人員）開設政務微信賬號，案件的上報、流轉、處置等流程通過政務微信完成。加強橫向、縱向單位的互聯互通，使各類城市綜合管理問題均能做到快捷上報、迅速處置，打通一線基層應用“最后一公里”。

4. 強化特色應用平臺對接，深化“特色場景”應用

寶山區努力打破“數據煙囪”“信息孤島”，強化特色應用平臺對接。將寶山特色應用紅帆港、社區通、商圈通、園區通、房屋租賃管理等具有寶山特色的社會治理系統接入平臺，向上對接區級城運平臺，向下整合街鎮平臺前端感知數據，確保五級應用中網格、社區（樓宇、單位）最小作戰單元的職責落地。此外，還根據需求清單、責任清單、負面清單，專題研究需求領域相關數據模塊的納入機制，不斷拓展“特色場景”應用。比如，開發“氣象先知”應用場景，提供智能互動的天氣實況、精細化天氣預報、災害性天氣預警、氣象災害風險等信息，實時顯示寶山國際郵輪港、長江口航道、郵輪靠泊港口天氣實況，為決策者提供便捷的氣象決策依據，也為公眾提供郵輪航線氣象方面相關信息。總之，通過不斷開發和挖掘場景應用，加快推進日常和應急管理智能化。

二、特征及趨勢：“一網統管”全方位加快城市現代化治理變革

“一網統管”的運行邏輯與技術特性為城市現代化治理提供了創造性地解決問題的方法，在一定程度上改進創新了傳統的制度安排與組織安排。上海市委書記李強指出：“一網統管”是提高城市治理現代化水平的有力牽引，不只是技術手段創新，更是管理模式創新、行政方式重塑、體制機制變革，將在更大范圍、更寬領域、更深層次推動城市治理全方位變革。

1. 從治理結構來看，“一網統管”推動了集約化、扁平化的管理，實現組織結構的精 簡

相較于傳統科層制管理模式，網絡化治理是一場行政方式和組織系統的再造。傳統科層制組織結構以職責體系、功能結構為單元，自上而下推進和落實組織任務，在紛繁復雜、快速流動的現代大城市治理中，常常因中心任務鏈條太長、責任邊界不明晰、職責交叉或協調不力而導致推諉塞責，貽誤處理時機。“一網統管”通過頂層設計和統籌協調，以政務微信、智能感知、大數據平臺等技術，理順管理流程，實現前端自治共治、后端快速處置，推動了集約化、扁平化的組織結構再造。一方面，通過線上線下的智能聯動，使上下貫通對接，把線下的自治共治“一張網”和線上智能管理“一張網”相融合，以線上的數據流、管理流，倒逼線下業務流程全面優化和管理創新。另一方面，它與責任分明的網格化單元對接，實現了工作職責縱向到底、閉環處置，使各類城市運行管理問題信息化快速流轉。“這種改進從根本上重新思考以技術為支撐的政府、組織和部門在數字化方面應該做什么，以及如何調整其業務和技術發展。” ①最終，使政府組織結構得以優化。

2. 從治理機制來看，“一網統管”搭建部門共享協作平臺，實現政府業務整體化治理

部門割據、本位主義等嚴重制約了政府社會治理能力，無法適應高度復雜性與高度不確定性的治理環境。隨著跨部門決策不斷增加，越來越多的治理建立在跨部門和跨機構的基礎上，政府部門之間的高效協作成為必然要求。“一網統管”打破“部門縫隙”，倒逼部門彌合分歧和管理“縫隙”，全面優化和提升城市治理體系，正是適應了時代的需求。比如，過去各部門以各自的條線為準，基層處置力量的融合度不高。現在有了城運中心進行協調，建立起各級聯動聯勤工作站和合作機制，實現了跨部門的集中調度，打通了條和塊、條和條、塊與塊之間阻隔。政府事務的整體化治理，能更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，破除部門主義、狹隘視野和各自為政，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務。 ②

3. 從治理效度來看，“一網統管”以“問題”為導向，有助于高效解決城市治理痛點、盲點和難點

“一網統管”是以問題為靶向，圍繞問題場景進行預警、分析、處置和事后防范的科學管理機制。“問題”來自群眾需求和城市運行突出問題。“政府面對著一個復雜、快速切換的‘多目標函數，需要承擔來自上級、群眾、社會等各方的復雜治理任務。” ③如何解決各類型問題，考驗著政府的現代化治理能力和水平。 “一網統管”在寶山實踐中的應用證明，在問題發現、預警、快速處置、規律研究，以及政府高效回應、傳播引導等方面，體現出了區別于傳統治理的明顯效率優勢。通過打破管理和服務上的時間、空間界限，推動政府內部統籌整合、流程再造和管理創新，以大數據的海量處理能力，全方位向社會提供優質、規范、透明的服務，能滿足超大規模的治理需要，實現城市治理模式根本變革、治理效能質的飛躍。

4. 從治理精度來看，“一網統管”有助于精準研判治理問題，全面提升治理精細化水平

“一網統管”大數據平臺的運用，改變了過去問題難以量化、信息延時、信息模糊和信息不對稱的弊端，將問題場景、信息數據全面匯聚于城運平臺，統一調度，大大提升了治理的精準度。“用數據說話、靠數據決策、依數據行動”，實現了精細化治理。 ④這表現為：一是高效發現和定位問題。精準定位“民所需、民所呼”以及各類應急問題現場，實現過去難以想象的、針對具體問題的“大海撈針”。二是精準解決問題。調動責任網格，通過政務微信做到“點到人、點到群”迅速“派單”，啟動責任網格中的管理、執法、作業部門的工作力量，火速處理問題現場。高效便捷辦結反饋，把問題和風險解決在萌芽狀態。三是總結規律，賦能政府精準施策和服務。積累的數據可以為事后“復盤”提供改進優化的精準指導。輔助決策中樞平臺和指揮平臺提供更實時、更簡潔、更聚焦，分析更深入的數據，有利于領導精準把握宏觀態勢和發展趨勢，綜合分析研判，研究制定相關對策措施，解決深層次矛盾問題，全面提升區域治理精細化水平。

三、思考和建議：補齊“短板”，做優做實“一網統管”

上海市各區“城運中心”的建設，為特大型城市治理打開了新的視窗，提供了高效便捷的工具。“但也要清醒地看到，在技術體系、應用生態、創新人才、法律法規等方面仍然存在不少值得重視的問題。” ⑤我們對網絡化治理的認識和理解還處于初步階段，網絡化虛擬治理如何與現實的政府治理緊密結合，發揮其最大效用，目前還需要更進一步優化和改善。

1. 要強化基層專業化隊伍建設

“一網統管”智慧系統建設改變了傳統社會管理模式，專業技術成為智慧系統建設不可或缺的重要方面。目前，基層尤其是街鎮、村居的專業技術人才十分缺乏，難以滿足智慧系統建設的需要。因此，要進一步提高基層城運關鍵崗位專業人才和隊伍建設，邊學邊做，培訓先行，提高信息數據存儲和使用能力，滿足“一網統管”系統維護和內容保障需要，持續支撐整個城市運行“一網統管”工作。

2. 要構建公眾參與機制

“數字化降低了公眾參與社會治理的門檻。” ⑥加快構筑公眾參與體系，鼓勵企業和公民等社會力量積極參與，將居民群眾、志愿者等社會力量納入城市治理組織架構，提升社會公眾的參與度和積極性，不斷拓展“問題捕獲渠道”和“數字化參與渠道”。同時，探索問題場景解決的多元化辦法，充分發揮城市居民的主人翁意識，通過“認領”的方式，發動公眾一起維護和解決城市安全穩定或精細化治理中的各種“微問題”，推動“一網共治”。

3. 要高度重視信息安全

要著力提高信息管理能力，“一網統管”后，以前數據都在各部門，現在都匯集在一起，要高度重視安全問題，要上升到政治安全的角度來防范信息泄露，信息安全做好了是1，沒做好就全部變成0。要維護好網絡安全，保障網絡數據的完整性、保密性和可用性，提升信息安全事件響應速度。完善公共數據和個人信息保護，加大網絡不良信息治理力度等。

注釋：

①王益民：《數字政府》，中共中央黨校出版社2020年版，第9頁。

②龍怡、呂斌：《基于辦事成本的“互聯網+政務服務”評價模型研究》，《數字治理評論》2020年第3期。

③⑥張建鋒：《數字時代的治理現代化》，電子工業出版社2021年版，第53、22頁。

④王益民：《數字政府》，中共中央黨校出版社2020年版，第60頁。

⑤譚鐵牛：《人工智能的歷史、現狀和未來》，《求是》2019年第4期。

作者系中共上海市寶山區委黨校講師

（責任編輯 王 玉）