政府審計在構建美麗鄉村中的路徑探析

■胡梨花 雷宇涵 張其鎮

根據國家統計局的數據，截至“十三五”末，我國城市化率已超過60%，城市人口已多于農村人口。但城市要發展，鄉村也不能落下，城鄉居民都對美好生活充滿向往，同步均衡發展才能有助于進一步提升農村人民的幸福感和獲得感，鄉村美麗了，才能離“共同富裕”的偉大目標更近一步。構建環境優美、治理完善、文化豐富、綠色農業、人民健康富裕的美麗鄉村，是全面建設社會主義現代化國家進程中的重要一環。

政府審計推進鄉村振興，能夠有效提升鄉村治理水平，是健全基層社區管理工作不可或缺的重要環節，也是強化政府以及社會輿論對農村工作實施監督和制約的根本保證。

一、政府審計在構建美麗鄉村中的角色

政府審計在構建美麗鄉村中的角色，一是要找準政府審計在鄉村審計工作中的定位，即政府審計在這之中處于什么樣的地位，應該起什么樣的作用；二是要明確政府審計自身的特點和優勢所在，這是構建美麗鄉村所需要的力量源泉；三是要確定政府審計的工作重點，明確應該重點關注哪些審計對象和活動。

1.政府審計在鄉村審計工作中的定位。

在鄉村審計工作中，政府審計發揮著主導作用。

鄉村審計活動，主要針對的是鄉村經濟活動產生的各類財務數據和其他事項，起著監督和參考建議的作用，關系到鄉村經濟的發展和農民的切身利益，是解決“三農問題”、構建美麗鄉村的有力抓手之一。

而我國當前鄉村治理結構還不完善，權力不均衡，代理成本也偏高，制衡措施的缺失會讓問題變得更加尖銳。鄉村經濟的特點是經營主體小、多而分散，因而沒有動力引入民間審計，更談不上具備完善的內部治理體系。這就需要具備一定權力的政府審計發揮主導作用，維護村民正當利益。

2.政府審計自身的特點和優勢。

政府審計具有一定的強制力和相對豐富的審計資源，可以貫徹上級意志，根據國家戰略規劃和地區發展形勢主動對接鄉村審計工作，著重關注重點問題，是政府提升鄉村治理水平、建設美麗鄉村的重要力量，也是傳遞和落實相關政策的有效工具。

政府審計作為國家依法行使的一項公權力，可以根據需要開展審計工作，并能夠適當延伸審計，可以有效制約鄉村經濟活動中的各參與方和利益相關者，具備天然的獨立性和威懾力。

政府審計機關對鄉村集體的內部審計也有指導和協助作用。政府審計可以指導村集體建立起完善的財務控制制度，完善村民內部審計機制，監督鄉村內部審計的運行，尤其可以幫助村集體加強對村干部和鄉鎮企業負責人的監督。

3.政府審計應重點關注的對象和活動。

政府審計實施的主體是政府審計機關。政府審計的客體，即被審計對象，主要是村集體，包括鄉鎮企業和鄉村的其他經濟組織，也包括對鄉村公共經濟活動負有責任的個人，如村干部、承包人和鄉鎮企業負責人，根據審計目的不同，對象會有一定差別。但在村集體生活中占據突出地位的村干部，尤其是村主任、村支書，以及鄉鎮企業負責人和重要崗位人員，無疑是政府審計的重點關注對象。

政府審計應對以下幾方面重點關注：一是鄉村的資金往來，包括但不限于鄉鎮企業或其他集體組織經營產生的資金流動、財政轉移支付、信貸往來、股權投資行為；二是財政對三農的支持力度，以及財政支持的效率和鄉村建設產生的效果；三是鄉村治理水平；四是鄉村的生態環境治理和自然資源使用情況；五是在鄉村經濟中掌握一定公權力的個人的離任審計。這其中既有財務信息，也包括非財務信息。

二、政府審計在構建美麗鄉村中的現狀與工作難點

目前已有學者對政府審計在構建美麗鄉村過程中能夠發揮的作用進行了一些理論方面的研究，相關實證數據也表明政府審計在相應領域有著一定的成效。同時，政府審計在助力構建美麗鄉村的過程中也遇到了一些工作難點亟需解決。

1.政府審計在構建美麗鄉村中的現狀。

楊嚴璋琛（2021）指出，在鄉村開展的審計活動和企業審計不同，無論在制度設計還是專業性上都落后于較為成熟的企業審計。“國家審計在決戰脫貧攻堅中的作用研究”課題組、劉力云（2021）的研究表明，國家審計“下鄉”對于促進鄉村脫貧攻堅具有重要作用，使得扶貧資金得到更為有效的管理和使用，也揭示了很多違法腐敗行為。劉國城、高春晗、李庭燎（2021）指出，傳統上偏向治理方面的政府審計，其正在從純粹的監督制約職能轉向績效考核、評價、提供建議服務參考以及增加鄉村經濟信息可信度等多個方向延伸，政府審計從而能提供更多價值，但過程并不順利。

劉靜、蔡春（2021）通過以省級行政區為樣本發現，若發布審計結果公告，則能大幅提高基層地方政府對審計移送事項的處理積極性，這對于增強審計威懾力具有重大意義。游春暉（2021）通過實證分析證明，政府實施環境審計可以給被審計地區帶來生態環境的顯著改善，環境改善是美麗鄉村的基礎。郭檬楠、郭金花（2021）通過對多個城市的實證研究發現，改革審計管理能夠提高城市的全要素生產率，審計的改革還能增強政府反腐力度，這也有助于改善鄉村治理。王善平、文茜（2021）通過對某省縣級行政單位的數據分析，發現強化政府審計有助于地區脫貧攻堅的實現，然而政府審計的監督功能并沒有得到有效發揮，咨詢和建議功能所能發揮的功效也不明顯。

2.政府審計在構建美麗鄉村中的工作難點。

構建美麗鄉村是一項長期工程，涉及到綠色農業發展、人居環境建設、生態環境保護、鄉村治理等多個維度，政府審計的工作難點包括以下幾個方面：

第一，執行具體工作的部門權責不清晰。

在鄉村審計工作中的審計主體是政府審計機關，但具體履行審計職責的部門卻不統一，其中既有審計部門，也包括了農業部門和財政部門，這就容易導致權責不清晰，令出多門，領導混亂，無法貫徹一致行為，也會讓鄉村基層組織疲于奔命甚至“敷衍了事”，不再重視審計意見，削弱了政府審計的預期效果。

第二，有限的審計資源與眾多鄉村數量之間的矛盾。

政府審計的資源雖比民間審計充裕，但廣大鄉村數量眾多，政府審計能夠提供給每個鄉村實體的審計資源仍是有限的。審計人員的數量經常存在不足，執行審計工作的人員可能來自不同部門，業務素質也難以保證，鄉村審計工作在時間和空間上的廣度和分散性也常常使得政府審計無所適從。

第三，鄉村治理水平不足增加了審計難度并拉低了審計效果。

鄉村的權力結構失衡問題突出。盡管近年國家通過各種手段予以調整，取得了一些效果，“村霸”現象大為改善，但還是存在村干部和鄉鎮企業負責人權力過大的情況，權力不對稱大于信息不對稱，村民對他們的監督制約能力普遍較弱，導致代理問題頻發，利益沖突無法避免。在鄉村經濟中，財務管理體系也不完善。在不佳的治理環境下，審計工作難以取得預期效果，也增加了鄉村審計工作向績效考核、評價、提供建議服務參考以及提高鄉村經濟信息可信度等方面轉移的難度。

第四，審計標準的模糊加大了鄉村審計工作的難度。

審計工作需要遵循一定的標準，在鄉村審計中，主要參照的是《審計法》和《村民委員會組織法》，以及中央及各部委和各級地方政府出臺的各項指示文件和指導意見。但總的來說，沒有形成統一、一致的鄉村審計體系。標準的模糊導致審計隨意性增加，而鄉村經濟形態的多樣性也增加了建立統一審計標準體系的難度。

第五，美麗鄉村建設對審計工作提出了新要求。

除了傳統意義上的經濟、財務與人事管理方面的鄉村治理以外，美麗鄉村建設對生態環境、碳排放和自然資源使用情況也提出了更高要求，審計工作需要更多考慮環境績效，特別是在“碳達峰”、“碳中和”的大背景下。這對鄉村審計工作提出了新的、更高要求，需要審計人員緊跟時代步伐。

三、政府審計在構建美麗鄉村過程中的實施路徑

在鄉村審計工作中，政府審計扮演著主要角色，發揮主導作用，其自身的特點和優勢使其可以助力鄉村治理水平進一步提高，也是健全基層鄉村管理工作不可或缺的重要環節。鄉村的廣泛性和多樣性容易分散有限的審計資源，也容易分散審計人員的注意力。為了更好地服務于美麗鄉村建設，政府審計應當進行適當聚焦，重點關注一些領域和對象，例如關鍵責任人和資金往來，也包括其他一些財務或非財務信息。當然，也存在一些工作難點亟需解決，當前的研究也還存在些許不足，模糊的領域還很多，審計資源投入也不足，等等。針對目前實際情況，政府審計應當在政治和體制保障、審計資源投入保障、審計標準體系制度建設、鄉村治理建設、關注生態自然環境因素等五個方面，助力構建美麗鄉村。

1.堅持以政府審計為主體且多種審計方式并存。

在構建美麗鄉村審計工作中，要堅持黨對審計工作的總領導，這樣才有助于構建統一高效的審計體系，便于貫徹國家戰略。政府審計由于其歸屬國家行政管理體制，使其在鄉村審計工作中更顯獨立性和權威性。因此，要建立起以政府審計為主導的鄉村審計體系，以審計部門作為主要力量，統領全局審計工作，這樣可以集中審計資源而且“令出一門”，避免權責不清導致的混亂。

在堅持以政府審計為主導的前提下，還可以由多種審計方式并存。民間審計和內部審計也可以各顯身手，并與政府審計互為補充。當鄉村經濟需要引入外部社會投資者時，民間審計就十分必要了，可以增加信息透明度，增加對潛在投資者的吸引力，對改善鄉村治理結構也有重大益處。強化內部審計同樣有助于美麗鄉村建設，可以在一定程度上幫助完善內部控制機制。

2.加強審計資源對鄉村基層的投入。

我國地域廣大，鄉村眾多，不同鄉村基層組織也都有各自獨特的情況，審計難度很大，這對審計機關和審計人員提出了更高的質量和數量要求，同時也需要消耗大量審計資源。因此，長期連續的審計資源投入是必不可少的。

高質量的職業化政府審計隊伍是執行鄉村審計工作的中堅力量。審計人員需要提升自身素質，不斷加強專業素養，持續跟進國家最新政策，把握重要文件精神，提高政治覺悟。為了保持專業素質和政治素養，審計機關也要定期組織人員培訓，并進行考核，將繼續教育與業務實踐相結合，使審計人員能夠更好地適應鄉村審計工作的特點與新動態。

在追求質量的前提下，數量也很重要。審計機關需要引入更多“新鮮血液”，優化人員結構，跨部門交流人員，將更多專業人員派往一線，增加對信息技術等高新技術方法的應用，減輕單個人員的工作負擔，在控制總體審計成本小幅增長的同時大幅提高審計效率。

3.建立完備的鄉村審計標準制度體系。

目前我國審計立法已較為完善，但在鄉村審計實操層面還缺乏實施細則。在此情形下，需要加強對鄉村審計立法的研究。第一，“搭建”鄉村審計框架，讓廣大審計人員知曉鄉村審計工作應貫徹的精神和法律原則；第二，讓審計實務界和理論界共同研究關于美麗鄉村建設的問題，最終形成相關的詳細立法或操作指引；第三，審計標準應該是統一的體系，參考指標要有普適性，即審計標準應覆蓋絕大多數情況，同時要結合具體情況，選取指標時可以有側重點；第四，審計機構的設置應符合實際，從中央到基層“一盤棋”，做到垂直管理而不是多重管理，且其他部門的鄉村審計職能要逐步縮減，或可與審計機關聯動，這需要在新的審計制度中有所體現。

4.努力提升鄉村治理水平。

提升鄉村治理水平需要多方參與。審計機關、縣鄉級地方政府、鄉村組織、鄉鎮企業、當地村民乃至其他普通公眾都應該參與治理活動，形成一定的權力制衡機制。審計機關可以發揮自身的專業性和相對獨立且權威的地位推動治理進程。如果審計機關公布審計結果，公開審計建議，則當地會面臨更大的整改壓力，審計將取得更好效果，畢竟鄉村審計工作的目的不止于獲得一份審計報告，人們最終需要得到的是“美麗鄉村”。審計活動可以讓輿論監督更有力量，可以加強村民的議價能力，而信息技術的持續發展使得村民更加容易“發聲”，反映問題，表達自身訴求，也便于群眾監督。全國法治進程不斷前進，也可以賦予人民更多權力，有法可依，使得鄉村權力架構失衡情況能夠得到有效緩解。

5.關注環境績效的考核與評價。

生態環境一直是構建美麗鄉村的主話題，如何實現綠色可持續發展，關系到美麗鄉村建設的成敗。政府審計應當引入更多環境指標，把環境成本納入考核體系，將鄉村經濟的發展與綠色生態保護相結合，合理評價經濟發展績效，將審計工作逐步朝著“綠色審計”方向轉型。在進行關鍵崗位和領導干部離任審計時，要多考慮相關人員任期內對生態環境的作為；在核算環境成本時，可以參照生態環境遭到破壞時進行恢復所需費用，要讓相關當事人知悉，開采自然資源是有代價的。如果考慮這些因素，最終對被審計方綜合績效的評價將會更加公平合理。