績效審計服務高質量發展的機理和路徑研究

■關東鵬

一、引言

盡管我國經濟增長已取得驚人成績，但與經濟高質量發展仍有一段距離，城鄉區域發展不平衡、生態保護意識差和公共服務分配失衡等問題尚未解決。這些現象容易加劇社會不穩，不利于國家治理和可持續發展理念。作為國家治理體系的重要組成部分，績效審計具有預防、揭示和抵御功能，通過對經濟社會進行全方位、多領域的“體檢”，及時發現突出問題，可以保障社會健康穩定發展。因此，對于績效審計服務高質量發展的機理和路徑研究顯得尤為重要。

二、研究現狀

目前我國對高質量發展的研究已逐漸成熟，主要包括五個方面：一是結合當前我國經濟發展形式構建高質量發展評價指標體系（李金昌，2019 等）；二是以省、市為單位對高質量發展水平進行測度分析（魏敏，2018 等）；三是對我國高質量發展的影響因素分析（陳詩一，2018；王慧艷，2019 等）；四是對高質量發展的基本理論和現實問題進行研究（劉志彪，2018 等）；五是新冠疫情背景下高質量發展面臨的沖擊和挑戰研究（王永貴，2020 等）。對審計與高質量發展的關系研究相對不足，一方面是從國家審計視角研究推動高質量發展的機理（王愛國，2019）；另一方面是以大數據為背景分析審計服務高質量發展的機理（連文濤，2020），關于績效審計與高質量發展的研究更是匱乏。基于前人研究成果，本文擬從審計功能視角出發，分析績效審計服務高質量發展的機理，進一步研究績效審計服務高質量發展的路徑，最后提出績效審計推動高質量發展的政策實施建議。

三、績效審計服務高質量發展的機理

績效審計作為國家治理體系的重要組成部分，能夠有效監督經濟行為，強化經濟運行效率，深化經濟發展戰略。如果把國家比作人體系統，那么對其開展績效審計相當于進行經濟“體檢”。本文認為，績效審計以經濟“體檢”為導向，以預防、揭示和抵御三大功能為手段，分別從“查己病”、“治己病”和“防未病”的機理服務于經濟高質量發展。

1.通過預防機制，及時控制潛在風險。

預防機制作為“免疫系統”的第一道防線，具有提前識別和威懾的作用。績效審計通過聚焦國家重大政策，立足于項目立項的合理性，充分考慮項目后期實施的可行性，事前評價建設項目給環境帶來的預期影響是否在可控范圍內，以及民生項目是否能切實服務于廣大人民的可行性等方面實現的。通過預防機制，可以及時發現存在的苗頭性、傾向性問題，識別潛在風險，從而達到“查己病”的效果，有助于減少非必要損失，提高國家重大政策專項資金使用效率，優化資源配置，從政策制定環節進行監督評價，保障政策安全、高效落實。另一方面，作為國家治理體系的重要組成，績效審計具有與生俱來的權威性和獨立性，能夠對潛在違規行為產生威懾作用。通過建立健全有效的問責機制和懲戒機制，使潛在被審計對象能提前感知未來面對的結果，從源頭約束其行為。最后，在對某一被審計對象違規行為進行處理處罰后，抑制其他活動主體的相同行為，達到殺一儆百的效果。威懾作用限制了違法違規行為出現的頻率，起到“治己病”的作用。

2.通過揭示機制，全面發現管理漏洞。

審計作為國家監督體系的重要組成，最本質的功能就是揭示問題，充分發揮“查己病”作用，從而為“治己病”提供依據。而經濟社會環境因素的復雜性決定了績效審計揭示問題的廣泛性。從社會層面，通過揭示企業追求私利粗制濫造的行為，從供給側提高產品質量，增加企業在國際市場的競爭力。從國家戰略層面，通過揭示精準扶貧等重大戰略項目資金落實不到位、項目負責人不作為等現象，從而國家戰略實施的效果性；通過揭示不同地區有關部門污染防治不及時、不充分等問題，配合問責機制和懲戒機制，提高各部門生態保護意識，促進經濟綠色可持續發展。

揭示機制作為免疫系統的第二道防線，在經濟活動事中發揮著承上啟下的作用。不但要正確識別并揭示出預防機制沒有威懾住的違法違規行為，還要為抵御功能發揮提供依據，以保證發現問題及時整改，實現“藥到病除”的效果。

3.通過抵御機制，促進法律制度完善。

在揭示機制揭露經濟社會存在的問題后，審計人員通過就問題產生的原因展開專業性、系統性分析，提出科學可行的整改建議，使問題得到有效“根治”；還可以就制度體制改進發表審計建議，通過及時彌補法律約束空白、加大違法懲戒力度等形式，從而提高預防機制威懾作用的發揮效果。

抵御機制作為“免疫系統”的最后一道防線，承擔著審計的兜底性任務。抵御機制服務高質量發展的機理是從兩方面體現的：一方面，出具審計建議達到“治己病”效果，使發現問題得到有效解決；另一方面，完善法律制度規范相關行為從“防未病”角度促進高質量發展實現。法律是國家治理的眼睛，法律建設的完善和整改意見的順利實施能夠指引高質量發展朝著正確方向前進。

四、績效審計服務高質量發展的路徑

本文認為，績效審計以五大目標為出發點，通過強化資源配置效率、提高國家治理水平和促進社會公平，分別從經濟、政治、生態、社會四大路徑服務高質量發展。

經濟性著眼于如何運用最少的資源實現既定的目標，從“保量”視角服務高質量發展。高質量發展不只是一個經濟要求，而是對經濟社會發展方方面面的總要求。通過績效審計揭示機制發現：當前我國很多行業存在產能過剩情況，但從供給結構來看，有些高端行業的產量又存在不足。這會導致社會資源的浪費，阻礙社會發展。在社會總資源的數量確定的情況下，如何有效分配資源來抑制產能過剩并解決個別行業供給不足的問題亟需解決。在發現問題后可以利用績效審計抵御機制進行整改，如果在能夠保證預期目標實現的情況下節約開支，將節省資金投入到科研開發，利用先進技術帶動高端行業蓬勃發展，可以滿足人民的更高層次生活需求，從根本上解決高質量發展的“量化”要求。

效率性和效果性是從“保高”視角服務高質量發展的。效率性指投入的資源能否高效使用，有無閑置資金和作功重復現象。習總書記提出：“重大決策部署到哪里，審計就跟進到哪里。”國家重點專項資金的投入領域體現國家工作重心所在，對重大政策的專項資金開展績效審計至關重要，一方面可以避免資金閑置，保證資源的高效流動，另一方面，促進政策及時落實，保障政策的高效實施，對高質量發展起到推進作用。

如果說經濟性、效率性和效果性是績效審計的基本要求，環境性和公平性則體現了績效審計區別于其他審計業務類型的獨特優勢。環境性要求我們在實現經濟高速增長的同時，要樹立“綠水青山也是金山銀山”的生態保護意識，要以創新作為發展的驅動力，轉變生產方式。通過發揮績效審計抵御功能，就當前發展忽略生態環境等問題提出強化生態績效指標的整改建議，可以限制地方政府為了追求經濟考核指標采取過度開發，對過度排放工業廢水的私營企業予以媒體曝光和行政處罰。環境績效審計為經濟可持續發展作出突出貢獻。公平性是指社會成員是否能夠均等享受公共資源和優惠政策。績效審計可以充分發揮預防機制的威懾作用，通過發布公開審計報告解決信息不對稱的弊端，同時對濫用職權尋求私利的領導干部給予處分，限制其違法行為，從而保障人們切實享受到國家補貼和優待政策。這在一定程度上緩解貧富差距進一步擴大，保障社會健康有序地發展。公平性在持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕方面做出突出貢獻。

五、建議

1.重視事前、事中績效審計，強化資源運用的效率性。

當前我國績效審計的開展主要通過事后審計和跟蹤審計實現，進行事后審計和跟蹤審計時，經濟活動大都已經完成，社會資源已經投入很難挽回。各級部門如果能提高對事前、事中績效審計的重視程度，就能夠及時識別經濟活動的潛在風險，將有由低效投入造成的資源浪費降到最低，從而提高資源的分配效率。例如將審計工作的重點適當放在產品生產環節，對那些為了追求個人最大利益過度降低生產成本的現象進行把關，可以直接促進產品質量的提升，防止劣幣驅逐良幣。

2.增加績效審計結果曝光度，促進制度建設及時完善。

當前我國績效審計結果曝光度還不夠透明，通常僅在被審計單位和紀檢監察部門內部公開，需要加強績效審計結果在全社會的曝光程度，引起社會關注產生社會共鳴才能為制度改革注入動力，更高效的服務高質量發展。

3.提高審計人員綜合素質，勝任績效審計工作要求。

績效審計內容涉及范圍廣泛，對審計人員的綜合素質具有很高要求。績效審計涵蓋領域復雜多樣，不但要求審計人員通過專業的職業判斷發現問題癥結所在，還需要提出整改意見。整改意見不但要保證問題能有效解決，還要兼顧實踐過程的可執行性，因此，審計人員需要提高綜合素質，更好勝任績效審計工作要求。