基層外匯局履職風險的表現形式和應對措施

■劉賽英

一、基層外匯局主要履職風險和表現形式

1.法律風險表現形式。

法律風險是指因執法不當、貫徹執行政策有偏差、制定細則或辦法不正確、人員素質差異、差錯、舞弊、管理監督不到位等原因，導致業務或事務違法的可能性。

（1）濫用行政許可權而引發法律風險。

由于利益沖突或者業務能力的局限等原因，基層外匯局在辦理行政許可時濫用行政許可權。如：對申請材料符合要求的不予受理，對申請材料不符合要求的卻予以受理；對符合行政許可條件的不予行政許可，對不符合行政許可條件的卻予以行政許可，甚至配合行政許可申請人騙取行政許可，或配合行政許可申請人偽造資料通過行政許可審批。以上種種很有可能導致申請人向上一級外匯局申請行政復議。

（2）執法程序不合法引發法律風險。

執法人員在現場核查或案件檢查時因種種原因導致程序不合法。如：因其與所執法業務有利害關系的未回避，或被執法單位申請執法人員回避而未被采納；未按規定送達核查或檢查通知書；未出示《國家外匯管理局執法證》（以下簡稱執行證），或者執法人員超過兩人的但出示執法證少于兩人，或查詢有關單位和個人在金融機構開立的本外幣賬戶時未出示《協助調查賬戶通知書》；執法人員少于兩人，或者約談、取證、核對重要物品等實施執法行為時少于兩人；只有工作底稿、事實確認書和筆錄，卻沒有取證材料就對事實進行了確認；在事實未確認的情況下就直接下達了現場核查意見書或檢查報告或處罰決定書；還有開展非現場核查時，在未立項和未下達核查通知書的情況下卻向被核查單位調閱了核查資料。這些違反規定程序的執法，很有可能遭到被執法單位拒絕，被執法單位也很有可能向上一級局提出行政復議，最終導致處罰無效。

（3）自由裁量權使用不當引發法律風險。

相關規定中的法定不予處罰情節、法定從輕或減輕情節、較輕情節、一般情節、較重情節和嚴重情節規定的范圍都比較籠統，沒有量化到位，盡是些情節惡劣、造成嚴重后果、造成嚴重社會影響的、致使國家利益遭受重大損失這樣模糊的字眼，另外罰款幅度裁量區間較大，以逃匯嚴重情節為例，自由裁量權幅度為30%～100%的，因此很有可能因情節范圍界定模糊和自由裁量權過大導致應罰未罰，或重罪輕罰，或輕罪重罰，或同案不同罰，或以行政處罰代替刑事處罰，而引發法律風險。

（4）泄露機密和信息引發法律風險。

外匯管理人員在履職中或有意或過失泄露國家機密、企業商業機密和個人信息。如：業務人員對掌握的密秘文件、獲取的企業、銀行、個人等信息、業務系統數據、形成的涉密材料隨意向他人提供；對外匯指定銀行開展現場核查時，將基層外匯局內網業務系統的核查數據和信息拷貝到手提電腦中，手提電腦很有可能保管不當或接入外網導致數據和信息泄露，由此引發法律風險。

（5）業務處理不當引發法律風險。

外匯管理人員在履職中，或因玩忽職守，或因徇私舞弊，出現不作為或亂作為。如：在貿易外匯收支企業名錄分類中該降級的不降級，不該恢復企業等級卻予以恢復；在名錄企業監督中，對虛假貿易外匯收支企業睜一只眼閉一只眼，該勸退的不勸退，該注銷的不注銷；基層外匯局對延期罰款已獲批準的企業申請在延期內強制執行罰款。以上這些情況，極易引起法律風險。

2.聲譽風險表現形式。

聲譽風險是指因業務或行為違法違規、信息溝通不暢、信息不準確，導致本單位聲譽受到負面影響的可能性。

（1）未及時公開引發聲譽風險。

近年來外匯局頻繁取消和整合行政許可項目和條款，但基層外匯局卻未及時廢止或修訂相關文件，未調整向社會公布的行政許可項目，將已取消的行政許可項目當成需要行政許可的項目向社會公布，在社會上造成不好的影響，導致客戶、網民在媒體發表言論予以質疑，有損于外匯局的權威性和公信力。

（2）對負面評價未妥善處理引發聲譽風險。

申請人因不符條件使得行政許可被拒絕受理，或對行政處罰不服，或對基層外匯局服務態度或服務質量不滿意，便在網絡上提出質疑或發表不實言論或負面評價，基層外匯局面對這些卻置若罔聞不予回應或回應不及時或回應過程中態度不夠積極，讓社會公眾對基層外匯局產生不應有的誤解。

（3）對外匯銀行評估不客觀引發聲譽風險。

基層外匯局對外匯指定銀行開展外匯業務合規與審慎經營評估過程中，由于評分不是業務系統自動抓取而是人為操作，有時該得分的不得分，該扣分的不扣分，最后對外匯指定銀行評定的A 或B+或B或B-或C 等級有失偏頗，與實際不符，對被評估單位有失公允，給社會呈現的結果缺乏公信力，讓外匯局的權威大打折扣。

3.信息技術風險表現形式。

信息技術風險是指因網絡和信息系統技術運用不合理、人員技能不足、運行與管理措施不到位、失效或突發事件、不可抗力等原因，導致業務運行或內部管理受到不利影響的可能性。

（1）未及時更換業務系統密碼引發信息技術風險。

基層外匯局業務系統用戶未按規定每半年更換一次業務系統用戶密碼，易導致業務系統用戶密碼被他人破譯、盜用。

（2）習慣做法留下“一手清”隱患引發信息技術風險。

一些習慣做法留下的“一手清”隱患易引發信息技術風險。如：所有操作員的業務系統用戶口令封存后交一名專人保管，如果這名專人拆封并啟用有關用戶口令，這名專人豈不是可以“一手清”；再就是業務系統所有用戶由指定的一名業務系統管理員授權，如果這名業務系統管理員將有關業務系統用戶都授權給自己，這名業務系統管理員豈不是可以“一手清”。以上情況都是人為制造業務“一手清”隱患，也是滋生案件發生的溫床。

4.效率風險表現形式。

效率風險是指業務運轉或管理行為實施的過程中因差錯、人員素質差異、信息溝通不暢、信息不準確或突發事件、不可抗力等原因，導致的資源浪費或行為低效率的可能性。

（1）核查不及時引發效率風險。在開展非現場核查時，未按規定及時對本級局的情況進行篩查，或未及時對本級和上級局篩查的可疑情況及時核查，或未及時關注和分析業務系統有關數據和情況，導致問題和風險未能早發現、早預警、早處置。

（2）超時限辦理業務引發效率風險。辦理行政許可業務時超過規定時間引發效率風險。如：從受理到審批超過20 個工作日，從受理到不予受理決定超過5 個工作日，這些超時限辦理業務很有可能會引起申請人的投訴，影響外匯局的公信力和權威性。

（3）對人民幣貶值預期疏導不及時引發效率風險。基層外匯局未及時關注人們預期人民幣貶值，放任人民幣貶值預期自我強化和自我實現而未進行積極引導，以致于當前市場情緒脆弱的情況，造成悲觀情緒的自我強化和自我實現而發生“羊群效應”，使不可能貶值變為可能貶值，使小幅的貶值變為大幅貶值，進而使匯率也隨之貶值。

5.操作風險表現形式。

操作風險是指因操作人員的業務素質差異、過失等原因，導致業務或事務不合規的可能性。

（1）人員因素引發的操作風險。

一是人員少，難免“一手清”。基層外匯局人員配置普遍不夠，尤其縣級支局更是如此，縣級外匯局具體從業人員一般情況只在一至兩名，而縣級支局業務系統就多達20 多個，難免出現“一手清”。二是縣級支局從業人員身兼數職，疲于應付。目前縣級支局附屬人民銀行，只是人民銀行一個部分，比如江西縣級支局基本掛靠人民銀行縣支行貨幣信貸與統計股，貨幣信貸股承擔調查統計、貨幣信貸、金融穩定、征信管理、外匯管理五項工作，對口上級行5 個科室，工作量大，人手少，至于外匯管理最多注重行政許可實操工作，至于外匯管理監督和外匯管理調研往往只能敷衍或缺失。三是人員常變動，工作難上手。外匯管理業務政策多、連續性強，業務類型發生不集中，而從業人員卻常常變動，新人工作很長時間難上手。四是培訓不到位，業務不熟練。外匯管理業務是個相當復雜的業務，而外匯管理從業人員上崗之前均未經過系統培訓，或邊做邊摸索，或以老帶新，所以普遍存在業務不熟練、不精通，而且師傅錯徒弟也跟著錯一直錯下去，比如一次內控檢查中發現，某縣支局對外出具的行政許可有關文書竟然一直加蓋單位公章而不是按規定加蓋業務印章，原因是師傅這么教徒子徒孫就這么一直傳下來。再就是部門負責人和協管領導分管的事多，尤其是縣級支局更是如此，與經辦人相比更是不熟，所以協管領導的授權審批往往依賴部門負責人的判斷，部門負責人的授權審批判斷往往依賴經辦人的判斷，業務處理對錯與否最后都取決于經辦人的判斷。五是綜合素質不全面，難以適應復雜的外管工作。外匯管理業務涉及面廣，要求從業人員不僅要精通本身的外匯管理業務，還要精通其他相關業務，如不少企業合同是英文版的需要懂英語，核查工作中要審查企業財務會計報表需要懂會計，核查中要審查海關報價和退稅等情況更需要懂相關的海關知識和稅務知識，對重點企業的監測需要懂對外貿易業務，如果出現兩國貿易雙方達成低報進口價格或高報出口價格協議等類似問題才能被識破。同時還要與時俱進，不斷解決新業態發展中的問題，如企業名錄登記門檻降低后如何對名錄登記把關，跨境電商的興起后跨境電商異地結匯以及出口不收匯企業搖身一變成跨境電商企業將如何應對，諸如此類，僅憑目前基層外匯局從業人員的素質遠遠不能應對。

（2）“一手清”引發的操作風險。

在行政許可審查過程中，本該應由兩人或兩人以上完成的行政許可業務卻實行“一手清”存在作案風險隱患。“一手清”主要有三種情況：第一種情況是崗位設置就埋下了“一手清”隱患，對需要多名操作員辦理的業務只設置一名操作員。第二種情況是目前外匯行政許可審計只是在業務系統之外的脫離業務系統的紙質審批表上的審批，目前外匯局行政許可業務系統中沒有設置象需要指紋授權或者口令授權的功能，也就是說在業務系統中無需任何業務授權就可暢通無阻地辦理業務。第三種情況是在行政許可業務系統中盡管設置了多名操作員，但實際工作中由于人手不夠或者為了方便卻還是由一人使用多名操作員用戶身份操作業務的全過程。

（3）核查失準引發操作風險。

一是違規違法未被核查出來。對預警、篩查的可疑情況進行核查時，未透過表面現象發現虛假不真實、不合規交易行為。如：業務系統預警某企業海運費三項合計累計金額較大時，基層外匯局只照搬照套有關規定僅核查了付款銀行是否審查和留存“運輸發票或運輸單據或運輸清單”，卻忘了支付銀行辦理業務要始終堅持“展業三原則”，而沒有因為該企業是新設的且大量支付外匯的非運輸類企業，來核查支付銀行是否審查能夠證明該筆海運費支出真實性和有效性的進口合同、進口報關單、海運提單等其他材料，結果基層外匯局對支付銀行為企業辦理利用虛假發票違規支付進口海運費未核查出來。又如業務系統預警某企業利潤匯出時，基層外匯局僅核查銀行是否審查和留存與本次利潤匯出相關的股東會或董事會利潤分配決議（或合伙人利潤分配決議）、經審計的財務報表、稅務備案登記表，卻沒有核查銀行是否審查企業有沒有按規定提取法定盈余公積，結果基層外匯局未能通過非現場核查發現銀行疏于審查致使企業利潤超匯。再如基層外匯局在核查中未發現金融機構辦理的對境內個人購匯匯出資金用于境外買房、證券投資、購買人壽保險和投資性返還分紅類保險等資本項目業，對跨境資金通過多賬戶、多頻次進行分拆結售匯參與洗錢、逃稅和地下錢莊交易等違法違規行為。二是核查記錄與事實不符。非現場核查大都是通過電話詢問手段進行核查，或許是核查客體電話答復錯誤的原因，或許是核查主體記錄錯誤的原因，最終導致核查結論與事實不符。

（4）偶發業務處理不當引發操作風險。一是基層外匯局自身處理偶發業務不當。在業務不夠發達地區，基層外匯局日常業務類型不多，有的業務類型很多年才偶然發生一筆，結果由于判斷錯誤而處理不當。二是基層外匯局指導外匯指定銀行偶發業務不當。在業務不夠發達地區，外匯指定銀行有時也偶爾會發生一兩筆之前未曾遇到過的業務類型，由于從有關制度中和上級行無法得到幫助，于是便向當地外匯局咨詢，基層外匯局有時會用沿海發達地區做法指導本地外匯指定銀行，但由于交易背景和交易環境不同，完全參照沿海發達地區的做法有時會使處理結果不妥當。

二、基層外匯局履職風險應對措施

1.營造風險控制環境。一是要建立完善的內控文化建設長效機制，管理層要以身起表率作用，要引導員工提高風險意識，要將風險防控貫穿于業務管理始終，構建“全局重視、全員參與、全面覆蓋、全程控制”的內控環境，引導員工自覺關注工作中每個風險點，注重內控中每個風險點。二是縣級支局應單獨成立股室，從制度上明確崗位設定的剛性需求，以確保崗位人員能滿足外匯管理業務發展的需要。三是要保持隊伍穩定，外匯管理人員的變動應征求上級局的意見，人員變動交接過程中要根據具體工作情況設置一定的銜接期，通過“崗前培訓”“以老帶新”“以熟帶生”的方式，讓新人以最快的速度接手工作。四是要加強對員工的業務培訓，不僅崗前要進行系統業務培訓，在職在崗也要持續強化后續教育，并要注重培訓實效，如可采取在上級局跟班學習，參加各類核查、檢查和審計等，培訓內容包括業務規章制度、各類業務操作、各類業務風險點及其防范風險措施，尤其要重點培訓新業務新知識以及風險防范。五是針對各基層外匯局的具體情況和目前業務均可網上辦理而不會增加異地辦理業務難度的特點，可將偶發業務權限上收至上級局，只將經常發生的業務權限保留在基層外匯局。六是外匯管理業務系統應整合升級，各業務系統應互通互聯，各業務系統應由“并聯”改為“串聯”，改變各業務系統間需要人工導出錄入數據。

2.進行風險評估。首先要科學界定風險，要查找各業務單元、各業務活動及其業務流程有無風險，有哪些風險。其次要進行風險分析，對識別的風險和特征要進行明確的定義描述，分析和描述發生可能性的頻率和風險發生的條件。再次要進行風險評價，主要評價風險的影響程度。

3.加強風險控制。一是制定風險應對措施。在風險識別和分析結果的基礎上，確定風險應對策略，明確具體的應對措施，制定風險應對方案。如制定包涵內控崗位授權、內控報告、內控責任、內控檢查、內控考核評價、重大風險預警、重要崗位權力制衡等內容的內控制度，針對外匯政策制度的變化要及時修訂規章制度和業務流程，要建議上級局修訂涉及自由裁權的有關制度，處罰情節要進一步細化，處罰標準要進一步量化。又如要完善不符合內控要求的規章制度，應建議上級局廢除將業務系統所有用戶口令封存交由一人專人保管的規定，將業務系統用戶權限授權由一人完成改為由兩人“背靠背”共同完成，在業務系統中增設如指紋授權或口令授權等形式的授權功能。二是落實好風險應對措施。要明確分工和責任，要嚴格執行各項風險應對措施、各項風險應對方案、各項規章制度，杜絕任何不規范行為，如堅決杜絕“一手清”等。三是要完善風險責任追究機制。針對工作人員違反規章制度的行為尤其是業務差錯屢查屢犯現象，要實行責任追究來制約制度落實不到位現象，如對因工作失誤造成的日常工作差錯，應根據差錯的輕重采取批評、誡勉談話、經濟處罰，對違規行政、濫用權力、以權謀私等行為應予以經濟處罰，應與員工年度評先評優、加薪和晉升掛鉤，還應調離工作崗位和給予黨紀政紀處分等，對情節嚴重觸犯法律的應移交司法機關處理。四是要控制剩余風險。對實施安全控制后留下的風險，應持續密切進行監督和控制，加強對發現問題的督促整改，如開展后續審計和實行問題整改清單制等。